论美国第十六条宪法修正案的通过

刘英

美国关于所得税法案的通过经历了一个漫长而曲折的过程。在19世纪80、90年代平民主义运动兴起，形成其高潮的农民联盟运动和成立的平民党都提出改革税收制度-征收累进制的所得税。这个改革要求引起了两大党的关注尤其是民主党。之后民主党和共和党内进步派一直致力于通过关于所得税的法案。 直到进步主义运动时期，国会通过了关于所得税的第十六条宪法修正案。

1 平民党的改革诉求

在19世纪70年代到90年代，发起了一场以西部和南部农民为主体的平民主义运动。其运动大致经历了三个阶段：格兰其运动、绿背纸币党、农民联盟和平民党。在第三阶段达到了运动的最高潮，形成了平民党的主要政纲。反映了广大农民反对垄断势力、金融资本，主张国家对经济的干预，从而促进政治民主化的要求。

在早期的平民主义运动中，改革税则成为了农民们的普遍要求。1893年的经济危机沉重打击了农民，农民的经济处境更加艰难。南部和西部的农民对关税的批评加剧，但是他认为改变关税政策是很困难的。于是，他们希望通过税制改革来促进社会公正。寻找一种税收制度可以打击垄断势力。而各个州的农民大都认为需要一种联邦所得税。

绿背纸币运动时期采纳了劳工改革党的纲领，并通过了所得税纲领。在这些和其他活动的影响下，来自中西部和南部地区的代表在此前向众议院提出了14项不同的所得税法案。此后，在全国农业车轮会加入南方联盟的会议上，通过了一些呼吁政府改革的纲领：“我们要求征收累进所得税，因为我们认为这是最公平的税制，使政府的负担落在最有能力支付的人身上，而不是由农民和机械师担负，并免除百万富翁，债券持有人和公司的义务”。南方联盟在成立时通过一个纲领：“在‘人人享有平等权利，不享有任何特权的原则中，我们要求国家或者州的税收，不得用于服务一阶级的利益，以牺牲另一阶级的利益为代价。”与此同时，北方联盟在成立时的政纲中宣称：“为了消除资本的不公正积累和侵占，我们要求征收累进所得税”。在象征平民党做为第三党成立的奥马哈会议上公布了竞选政纲—“奥马哈政纲”，明确平民党人的行动纲领，也反映了在政治、经济、土地等各方面的诉求，在经济方面，平民党人明确主张征收累进所得税。所得税又被重新提出，且出现在一个政党的政纲中。此后，平民党人便积极的参与到各州的州议会，参与美国国会议员的竞选，从而实现自己的纲领。

1893年危机造成严重的经济萧条，来自西部和南部的平民党人要求征收累进所得税的压力增大，足以开始改变民主党领导层的地位。此时，民主党控制了国会两院。他们在众议院的领袖来自南方和西部，包括田纳西州的本顿·麦克米林（Benton McMillin），他是国内收入筹款小组委员会的主席。在1894年的威尔逊关税法案中，他提出了增加所得税的法案。但由于来自东北部民主党的敌意，以及大多数共和党的反对，限制了这项税收的累进性。

1894年所得税法案提交国会。在国会里，主要党派的投票表决，196名民主党人和8名平民主义者投票赞成所得税，占据投票总数的多数，因而这一年所得税在国会里获得通过。但在1895年，最高法院对波克诉农民贷款和信托公司一案作出裁决。认为通过的所得税法案是一种“直接”税，因为联邦政府未能按人口在各州分配这种稅而是直接向公民个人征收这种税，所以宣判是违宪的。关于所得税的争论并没有因为违宪而停止。在此之后却成为了重要的政治问题，成为了两大党竞争的主题之一，对之后的政治发展产生很大的影响。

2 第十六条宪法修正案的通过

1894年所得税法案虽然被废除了，但却引起了两大党的关注。民主党开始提出宪法修正案，允许征收所得税。在1896年的总统竞选中，支持平民主义的布赖恩领导下的民主党人把所得税原则纳入了他们的政党纲领，所得税由此得到民主党的重视。在接下来的时间里，民主党为了获得平民党人的支持，多次提出了所得税法案。在1898年美西战争期间，为了增加财政收入，民主党再次提出征收所得税，但是由于1895年最高法院宣布这一法案违宪，再加上共和党人认为他们不需要面对为战争提供资金的任何压力，认识到只有通过修正案，才能使最高法院的态度软化。在1908年的选举运动中，民主党在政纲中宣称：“我们将支持所得税作为税收制度的一部分，我们敦促提交一项宪法修正案，具体授权国会对个人和公司的收入征收税款，最终使富有的人能够承担起联邦政府的相应负担。”这一提议虽未能获得共和党的赞成，也由于民主党竞选的失败而未能实现，但在随后的时间里，民众对所得税的支持逐渐增加，美国农村地区的增长最为显著，而中西部和西部地区的增长尤为强劲。

共和党领导人如威斯康辛的州长拉福莱特发现所得税成为了吸引选民支持该党的改革议题之一。西奥多·罗斯福总统和威廉·霍华德·塔夫脱总统都认识到了这种支持，并分别在1906年和1908年对所得税做出了含糊的表态。 罗斯福总统在1906年主张：“累进所得税这一适当的类型将是联邦税收中的一个可取的特点，希望能够制定出一种最高法院宣称为合宪的税法。”1908年，塔夫脱总统在辛辛提那的演讲中提到;“在我看来，关于所得税的宪法修正案是不必要的，我认为，当关税保护制度不能提供足够的收入以满足政府需要时，所得税可以而且应该根据最高法院的裁决制定符合宪法的规定。”此后，在东北部城市，对所得税的普遍支持也在增加。共和党和民主党领导人都发现，关于所得税的议题开始吸引他们的选民。

1909年，塔夫脱当选总统后，开始践行自己的竞选承诺—降低关税，为了弥补关税降低后造成的财政收入不足的后果，共和党内进步分子要求征收所得税的呼声日益高涨。在1909年6月16日，塔夫脱总统在提交参议院的信中写道：“因此，我建议国会两院以三分之二的票数提出一项宪法修正案，赋予国民政府征收所得税的权力，不必按人口在各州之间分摊。”6月17日，参议院财政委员会拟议了关于所得税的宪法修正案：“国会有权对收入直接征税，勿须按人口在几个州之间进行分配。”6月28日，参议院财政委员对此前拟议的修正案做了一些修改：“国会有权对来自任何来源的收入征税，而不对几个州进行分摊，也不考虑任何人口普查或统计数字。”7月14日，众议院也提出内容大致相同的修正案。将“直接税”改为“对来自任何来源的收入征税”是为了免受1895年波洛克决定的影响，使得这条修正案能够在国会顺利通过。关于所得税的修正案在国会两院审批的同时，参议院财政委员会主席纳尔逊·奥尔德里奇便开始致力于向各州提交宪法第十六条修正案，使联邦所得税合法化。

1909年所得税法案在国会通过后，开始寻求各州的批准。到1910年10月为止，就批准第十六项修正案问题采取了明确行动的州立法机构有13个，由于民众和中产阶级对所得税支持的呼声日益高涨，再加上两党对所得税的大力支持，为了维护党内团结，在各州积极活动，许多州议会不得不考虑批准第十六条宪法修正案，第十六条修正案在1913年生效。内容即是：“国会有权对任何来源的收入课征所得税，无须在各州按比例进行分配，也无须考虑任何人口普查或人口统计数”。

所得税修正案的通过在美国历史上有着不可或缺的作用，为以后的所得税法案提供了很好的法律依据。在经济领域作为一个新的税收政策出现，在政治上促进了美国的民主化进程。所得税是直接向个人征收，个人收入越高，其缴纳的税率越高。因而在一定程度上打击了垄断资本的势力。所得税法案的建立在制度上为调节贫富差距，缓和阶级矛盾，促进社会公正奠定了基础。

（作者单位：辽宁师范大学）