交通运输领域PPP模式政策分析

□文/闫范艺 张雨欣

（长安大学 陕西·西安）

［提要］ 随着PPP模式在世界范围掀起热潮，中国也紧随投融资新形势的发展积极推进PPP模式在国内的运用。而交通运输领域的项目具有耗时长、资金需求大、不稳定的特点，这使得PPP模式在此领域的广泛应用存在一定的困难。本文正是通过研究国内各省（市）以及其他部分国家颁布的有关交通运输领域PPP模式的政策，对中国特别是陕西省现有政策进行分析。通过对陕西省政策的罗列归纳分析，指出陕西省相关政策的重点内容。

从2014年下半年开始，国家正式发布了一系列有关推进政府与社会资本合作模式的文件，在国务院和交通运输部统筹调配和积极鼓动下，国内各省（市）大力推行交通运输领域的PPP融资项目。为促进PPP模式在交通运输领域的发展，各省（市）也因地制宜地制定了一系列相关的优惠政策。近年来，政策逐渐成熟完善，各省（市）也呈现出了一些较明显的共性。

从总体来看，这些相同点可以归纳为价格政策、用地政策、资金支持政策和金融政策四个方面。

在价格政策中，政府主要通过降低项目价格和放宽定价范围来吸引民间资本参与交通运输领域的融资。在《陕西省推进政府和社会资本合作（PPP）三年行动计划（2017-2019年）》中可以看出陕西省政府希望通过放宽价格制定自由来引导社会资本的流向，放开指定项目限制，由经营者根据市场自行定价，在有限范围内给予投资者更大的利润空间。而甘肃省等采用“一路一价”原则对以PPP项目新建的收费公路核准通行费收费标准，从而影响收费公路预期年通行费收入，刺激社会资本的注入。

与此同时，用地政策方面体现出了高度的一致性，大部分省（市）都明确提出了相关的用地政策，即规定符合划拨用地标准的项目，按划拨方式供地，划拨土地使用期间不得改变土地用途。用地政策的实施从源头上减轻了项目征地的负担，同时积极创造条件，采用多种方式使得PPP项目建设用地得到保障，项目进展更加顺利。

在资金支持政策中，政府为确保项目资金到位，多举措筹集建设资金，择优选择省内PPP项目争取国家PPP基金支持，适时设立省级PPP基金以及PPP项目专项资金。例如江苏省采用前期费用补贴的方式，促使PPP项目能更好更准确地完成前期准备工作，提高前期指导方向的正确率，有效避免回头做，重头做；同时，在湖北省的财政补贴政策中，对创新产业、外资研发产业、新落户的境外世界500强企业有额外的奖励政策，此政策大大鼓励了人才引进、激发新型产业的产生，更好地带动经济的发展。

另外，各个省份在PPP项目的融资方面做了许多的工作，各项优惠政策使得PPP项目的融资更加便捷。各省政府大力拓宽融资渠道。一是创新投融资模式，使用企业债券、公司债券、项目收益债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。二是继续运用“BOT+EPC”、“BOT+EPC+政府补助”、“股权合作+BOT+EPC”等PPP模式，引入社会资本以独资、参股等模式参与高速公路投资建设运营。三是鼓励有条件的地方政府成立政府投资基金。四是鼓励金融机构为符合条件的PPP项目提供融资支持。如河北省，对符合条件的项目给予差异化信贷支持，其贷款期限最长可达30年，这一举措从某种程度上大大减少了不确定风险给PPP项目带的冲击，减少了PPP项目“夭折”的可能性；山西省推出具有保险服务功能的政策，同样也减少了PPP项目的风险，使融资更加多样化，更加便于推进PPP项目。

政策方面的趋同性减轻了地区差异带来的资金流动的倾向性，为国内特别是西部地区交通运输领域PPP项目的发展提供了保障。

相比其他一些国家，中国在PPP模式知识普及方面的推广力度仍有欠缺。PPP模式是在政府和社会资本合作的基础上进行的，若是公众对PPP模式不够了解甚至是存在误解，这将会严重阻碍PPP模式在我国的推进与发展。虽然，我国已有部分省（市）采取了搭建网络PPP平台、线下PPP模式咨询机构的措施来改善现有状况，但是在美国，除政府组织对大众进行相关知识普及之外，多家非政府组织，如PPP全国理事会、市长商业理事会等，也在对PPP模式的知识进行普及宣传，他们为民众提供咨询和建议，甚至可以为咨询者提供培训服务。同时，政府通过与公众的逆向接触，收集公众对PPP项目的反馈，获取规范PPP项目的有关建议。

融资规范方面，我国目前尚未有明确的PPP项目融资法案，部分省市只是颁布了一些政策文件对项目融资行为进行规范。如冀政［2014］125号文件，给予了投资者宽松的贷款期限；豫政［2012］72号文件为能确保投资者有充足的资金来源。而一些外国政府对于PPP的融资问题设立了独立的PPP项目融资法案进行管理，如英国的《公共合同法》《PFI/PPP采购和合同管理指引》，美国的《交通设施金融和创新法案》《安全、可靠、灵活、高效的运输公平法案：留给使用者的财产》等。相比之下，英美的PPP项目融资模式因为有法案作为依据，显得更加规范，但是由于其政体、社会等的影响导致招商流程过于复杂，这就使得PPP项目进展较为缓慢。

国外有关管理机构较完备且多元化，而我国的PPP项目主要由政府的财政部门和社会资本合作中心管控，相比之下管理机构组成就显得较为单调。以美国为例，作为联邦制国家，政府、非政府机构都参与到了PPP项目管理当中，同时各级政府机构的财政部、交通部积极推进PPP项目发展；联邦总务管理局以及少数州设立的PPP政府办公室主要负责PPP项目的相关工作。此外，PPP全国理事会、市长商业理事会等非政府组织，也为美国PPP模式法制化规范化做出了巨大贡献。正由于国外从多方位进行管理，使得其在PPP项目管理方面更加规范，但与此同时也造成了管理机制过于冗杂的现象，反而使得管理效率低下。

受社会以及经济环境的影响，中国的PPP政策很大程度上独立于其他各国，特色更加鲜明。以陕西省为例，结合陕西省颁布的相关政策内容可以将当前陕西省PPP项目建设的现状总结如下：

（一）政府主导并积极拓展民营投资渠道。近年来，围绕“十三五”规划等相关文书，陕西省在交通运输方面推出不少项目，并有效推进该类重大交通运输项目建设。在2019年1月到8月这段时间内，陕西省政府在项目建设中积极投入大量资金，其中，政府批复交通运输类项目总投资280亿元，陕西省高速公路建设完成投资269亿元。陕西省在探索政府与社会资本合作的过程中，初期运作尚不成熟，政府依旧占据着主体地位，为了使陕西省PPP项目建设更加多元化、专业化、规范化，政府积极与PPP融资和运作经验丰富的机构或企业进行沟通咨询，汲取更多经验。同时，需要吸引更多的社会资本加入项目建设当中，陕西省搭建了陕西省政府与社会资本合作网络平台，内设PPP项目建设相关法规，PPP项目库以及典型案例培训等内容，提供了良好的投融资环境，在拓宽民营投资方面做出不少努力。

（二）在政府掌握控制权的情况下，市场化程度有效提高。近几年，交通运输类的PPP项目逐渐增多，但初期的PPP建设项目大部分是政府资金占据主导地位，包括建设投资以及工程建设阶段，政府的资金支持均占较大的比例。《陕西省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本投资的实施意见》等政策均有指出现阶段需要扩大社会资本在项目资金中的比例，大力吸引社会资本的投入，因此现在的PPP项目中政府资金的比例逐渐减小，社会资本的投资比例逐渐增大。以韩城市108国道禹门口黄河大桥PPP项目为例，该项目于2015年11月30日开始建设，采取BOT方式合资建设，政府方持股30%，社会投资人持股70%，由社会投资人控股。这样做缓解了政府的财政压力，通过引入市场机制，有效发挥社会资本优势。与政府优势相结合，使项目的建设更加多样化。但是，由于交通运输项目建设的市场化较为灵活，因此需要更加完善的法律体系对此进行约束。

（三）需要建立更加完善的政策体系和法律机制。陕西省颁布的关于政府与社会资本合作的相关政策内容中，大部分政策为投融资概括式的建议，有待细化。然而交通运输领域PPP项目一般都具有工程量大、工程难度高、工程建设复杂的特点，这就需要更为完善更为细化的政策协助规范政府与社会资本的合作，需要明确政府与社会资本之间的权责分配，使项目在高效的状态下完工。同时，PPP项目还具有建设期限长、成本高的特点，中途可能出现工作松懈、“钻空子”的现象，因此需要有专门的法律法规制止该类现象的发生，保障项目顺利完工。当出现法律纠纷时，也能通过完善的法律体系解决。

社会在不断发展的同时，我国经济大环境也在不断地变化，政策也需要适时做出调整。目前，我国的PPP模式仍然处于探索阶段，各省（市）仍然需要根据不同的金融状况因地制宜地制定相关政策，来吸引更多的民间资本以多种形式参与到交通运输领域的建设项目中。政策是规范也是导向，研究政策能更好地理解我国PPP项目的发展方向，从而为PPP项目的顺利进行提供更强有力的保障。