论网络强国战略的法治意蕴

杨文义

（河南科技学院 文法学院，河南 新乡453003）

截止2019 年6 月底，中国网民规模达8.54 亿；互联网普及率达到61.2%。[1]从数字来看，我国已经是世界第一网络大国，但不容否认，我国并非网络强国，在网络发展和应用上存在“大而不强”的窘境，在互联网核心技术、信息化建设方面存在受制于人的困境。我国虽然在互联网建设、发展、应用等方面取得了巨大成就，但在网络发展与应用的核心技术、互联网关键设备、互联网治理与规则制定等方面，西方发达国家都拥有强势话语权。因此，我国于2015年提出并实施“网络强国战略”。网络强国战略是包括关键信息技术发展、互联网基础设施建设、互联网治理体系建设、互联网高端人才培养等方面在内的综合性战略。在“网络强国战略”体系中，网络法治建设是重要内容，是实现网络强国战略目标的秩序基础和制度保障。

一、法治是网络强国战略的固有特征

互联网法治是网络强国战略的重要组成部分。[2]网络强国战略虽然首先强调的是互联网技术的发展及应用，但互联网已经渗入到社会生活的各领域，健康、有序的秩序和环境是互联网健康运行的有效保障，在网络空间中存在的负面因素和消极影响，阻碍着互联网发展，同时也破坏现实社会秩序，危害公民人身、财产权益。因此，世界各国大都注重互联网治理工作，从立法、行政管理、行业自律等方面，构建起较为完善的互联网治理机制，在诸多治理方式中，法治是最有效的治理方式。

习近平总书记曾经指出“努力把我国建成网络强国。……要抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，依法治理网络空间，维护公民合法权益。”[3]另外，十八大报告提出要“加强网络社会管理，推进网络依法规范有序运行”；十八届四中全会强调“加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。”网络强国战略顶层设计提出“加强立法、依法治网”，强调用法律规范互联网建设和发展行为，保障公民合法权益，是法治原则和价值在互联网建设中的具体表征。网络强国战略从提出开始，就确定要走法治化发展之路，法治是网络强国战略的固有特征。网络强国战略实践，应当是以法律为支撑、以法治为保障的法治实践。只有在法治支撑和保障下，互联网才能健康运转。

“网络空间不是‘法外之地’。”[4]互联网发展需要依法规范，网络空间需要依法治理，网络空间安全需要依法保障。在法律的支撑和保障下，以法治思维、法治方法破解网络强国战略实践中的治理难题，是维护网络安全、构建网络法治秩序的必然要求。

二、法治是网络强国战略的坚实保障

网络空间法治化治理及法治秩序建设是衡量一个国家网络发展水平的重要指标之一。其中，法治是全球互联网治理的共同基础和共同价值取向，是现代法治国家的互联网治理共识，即使治理方式、治理目的、治理路径有一定差异，但依法规范网络行为、维护网络秩序的目标是一致的。网络强国战略实践，也必然要彰显法治的价值，突出法律在网络社会中无可替代的作用。经过近30 年的发展后，我国在网络治理体系、治理水平方面，在世界上仅处于70名左右，这与我国第一网络大国的地位极不相称。网络强国战略实践，固然要大力推进互联网技术的研发和应用、加强互联网基础设施建设，但“确保互联网始终在法治的轨道上运行”的要求也不容忽略。我国有8.54 亿网民，有排名世界第一的互联网经济规模，有300 多万个网站。[5]如此庞大、复杂的网络规模，没有统一、完善的治理理念、治理体系，是不可想象的。依法加强对网络行为的规范和治理，建设网络法治秩序，营造风清气正的网络空间，是推动网络强国战略实践的坚实保障。

“没有一个可靠的法律保障，中国互联网的发展会非常困难”。[6]网络空间法治化治理实践中，政府网络治理、企业网络经营、网民网络使用，都应当有法可依、有法必依。政府治理行为、网络服务经营行为、网民网络运用行为，每一种行为表达都应在法律范围内依法实施，都务必尊法、守法、依法。安定、健康、有序的互联网法治秩序，是网络空间各方主体利益的根本保障。

对于政府来讲，依法治网，是法治政府建设的重要方面，这是因为网络空间与现实社会已经日益融合在一起，网络社会法治生态是现实社会法治生态的反映。在网络空间已经成为公民重要甚至是主要生活空间的现实面前，没有网络法治秩序，则社会法治秩序也难以真正确立；同时，社会法治建设水平也同时推动着网络法治秩序建设。

对于网络经营者、服务商而言，没有一个良性竞争、健康运转的法治秩序作保障，其营业行为可能遭遇不正当竞争等，从而使自己利益受损。同时，没有法律的规范和约束，其网络营业行为极有可能在利益驱使下铤而走险，触犯法律。市场经济是法治经济，所有经济主体都必须守法经营。因此，只有依法规范自身网络经营行为，始终坚持依法办网，遵循市场规律、法治规则，才能实现自身利益追求。

对于所有网民来讲，以法治为根本特征的网络空间秩序，是维护自身合法权益的必然要求。现实社会安全、有序，公民能够幸福生活。网络空间健康、有序、安全，自身权益也能得到充分保护。没有法治规则约束，网民行为失去规范，必然会导致网络行为失序，从而破坏网络生态，进而破坏社会秩序。因此，依法上网是对网民最起码的要求。所有网民在使用网络过程中，遵守法律，尊重规则，维护网络法治生态，是基本网络义务。

对于整个社会来讲，网络游客或者其他未实名网络行为人会因为网络匿名性特征而缺乏必要的自我约束力，而这种自我约束力源于现实社会中的身份辨识度。没有了身份顾忌的压力和约束，这部分成员可能在网络空间恣意妄为。这种恣意行为，必然会破坏网络秩序，威胁网络生态安全；同时这种恣意行为又必然反作用于现实社会，破坏社会安定和法治秩序。所以，在网络强国实践中，法治不可或缺，尤其作为政府来讲，“要本着对社会负责、对人民负责的态度，依法加强网络空间治理。”[7]

三、法治是遏制互联网负面作用的根本路径

“法律是最优良的统治者”，[8]法治秩序是人类社会最优良的公共秩序。[9]依法规范社会秩序、调整社会行为，已经成为现代国家的共识。网络强国战略实践需要在安定、有序、健康的环境和秩序中推进。同现实社会一样，网络空间中正向能量、消极因素始终并存。互联网的发展，带来了新的经济增长点，带来了新的生活、工作模式，带来了挑战和机遇；健康、有序、安全的互联网是现代社会的福音。以网络为基础的生活形态因自由度高而日益为社会成员所接受，并成为常态。但对于所谓的“网络自由主义”，应当辩证看待并予以分析。无论是现实社会中的自由，还是网络空间中的自由，都必须是法律约束下的自由。互联网发展初期张扬所谓的“自由”，导致网络空间中充斥着色情、暴力、赌博、谣言、诈骗、病毒、攻击、恐怖主义等诸多危害，甚至还藉由互联网技术愈演愈烈，愈加猖狂，早已成为网络法治秩序建设的严重阻碍。

“网络空间天朗气清、生态良好，符合人民利益。网络空间乌烟瘴气、生态恶化，不符合人民利益。谁都不愿生活在一个充斥着虚假、诈骗、攻击、谩骂、恐怖、色情、暴力的空间。互联网不是法外之地。”[10]对于互联网消极因素，我们不必视之为洪水猛兽，但也绝不能置之不理。“在今日，法律秩序已经成为一种最重要的、最有效的社会控制形式。”[11]互联网不是法外之地，任何人都不能罔顾法律，在网络空间中肆意妄为，违法违规，言行无忌。法治是网络社会运行的基础，是遏制互联网负面因素的有效方式。在网络强国战略实践中，应当终坚持依法治网，为网络社会建章立制，依法规范网络行为；应当依法规范网络技术应用、网络产品和服务供给。只有这样，才能保证互联网始终在法治的轨道上运行。

四、网络强国战略的法治实践

实际上，我国网络法治建设实践与互联网建设和发展同步。从接入国际互联网开始，网络法治理论研究、建设实践就不断取得突破，并初步形成“组织领导、适时立法、严格执法、严明司法”的法治实践格局，尤其是自网络强国战略正式提出并实施以来，我国网络法治建设进入快车道。

（一）从行政管理到法治治理：网络治理理念的转变

十八大以来，社会治理不断探索实践社会治理创新，法治化治理成为社会治理的首选项。以“依法治国”为主题的十八届四中全会对网络法治建设也作出了部署：“加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。”[12]中央明确提出要依法治理网络社会，规范网络行为，注重发挥法治对网络社会治理的规范和引领作用，这极大推动着政府网络治理理念的转变，即从行政管理向依法治理转变。

在互联网发展初期，在传统行政管理模式下，从技术应用到商业开发，从网络经营到网络利用，许可、监管、命令、强制、处罚等传统行政管理手段的运用十分普遍。不可否认，行政管理权力的运行和管理手段的运用，对互联网的应用发展有一定的推动作用，正是得益于政府作用的发挥，互联网技术研发应用和网络发展，在初期能够迅速集中优势力量，进行重点建设，加快了互联网发展进程。但以政府管控为主的管理模式在讲求效率的互联网发展面前，逐渐显露出不能适应现实需求的缺陷；同时部分执法部门、执法人员也习惯于按照“命令—服从”的短平快管理方法，简单、粗暴的应对网络问题，在网络社会治理过程中对如何保护网络服务商、从业者及网民的权益保障不够重视。

以党的十八届三中全会为起点，政府对社会秩序的管理逐步“改变以管制为特点、以命令为核心的社会管理模式，逐步过渡到以分担为特点、以协同为核心的治理模式。”[13]从管理到治理，体现了我国社会管理理念、管理方式、管理行为的根本性变革。社会治理创新理念在网络社会治理中也得到了充分应用和实践。在网络社会治理中，网络空间治理同现实社会治理相呼应，形成了以构建网络空间法治秩序的治理目标。从“互联网不是法外之地”的论断，到“推进网络空间全球治理”治理理念，法治化治理已经成为网络社会治理的核心理念，网络社会治理同样坚持“系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”，不断推动互联网法治建设，为网络强国战略实践奠定坚实的基础，提供有力的保障。

（二）从管控为主到制度规范：网络治理方式的转变

社会治理是社会管理的“升级版本”。[14]我国的互联网建设和发展，以及网络空间治理，基本是在政府主导下的行政管理。政府主导下，职能部门的管理行为多呈现出行政管制特点，以行政命令为主，在互联网法律体系尚未确立的情况下，多以行政法规、规章为依据，较多采用准入许可、市场监管、监督检查等行政管理手段。行政管控模式固然有多管齐下、全面管理、监督有力的优点，但也形成了“九龙治水、多头管理”的弊端，更存在运动式管理、简单粗放管理的不足，加之本身发展的基础比较薄弱，基础设施建设滞后，在传统管理理念窠臼的束缚下，互联网发展的活力受限、空间不足，直接导致我国互联网发展水平远远落后于发达国家，在技术发展、应用上受制于人，在网络规则制定、网络治理合作中处于被动地位。

以社会治理创新理念为指导，网络空间秩序建设也在不断调整治理方式，由行政管控向制度规范演进，逐步确立起以法治为基础的网络治理理念，为网络强国战略实践提供了坚实的制度保障。无论是从中央网络安全和信息化领导小组（2013.3，中央网络安全和信息化委员会）的成立和组织领导，还是《网络安全法》为代表的网络法律体系的建设，以及杭州、北京、广州互联网法院的成立，均反映出我国在网络法治建设上已经初步形成较为完善治理机制和制度规范体系。目前来讲，我国在网络空间治理与秩序建设方面，坚持网络强国战略目标为导向，以构建网络法治秩序为根本要求，从政府治理到互联网企业服务经营，再到网络用户的行为要求，都坚持法治的原则，把法治思维、法治价值、法治方法，融入到互联网发展之中，始终确保互联网始终在法治轨道上运行。

（三）从政府管理到协作共治：网络治理模式的转变

在互联网发展初期，互联网治理呈现出“强政府、弱社会”的特点，这种以政府为唯一主角的治理格局，不利于发挥社会力量的治理作用，不能有效形成“齐抓共管”的全方位治理理念。政府主导互联网秩序治理，不仅管理责任重、管理效能低、专业性缺乏，而且还容易导致管理矛盾，并不十分利于网络秩序建设。随着我国社会治理创新理念的确立，互联网治理也不断向多元治理模式转变。新时期的互联网治理，“更加强调社会、团体、人民共同参与”，“政府由控制者、执行者转变为主导者、监督者”。[15]

新时期，多元合作共治是互联网治理的基本共识。[16]多元合作治理模式下，每一方社会主体都是网络社会治理的主角，都在法治规则下扮演着自己的角色。政府依法行政的原则在网络社会中的实践，同样要遵循合法、合理行政要求，管理、治理行为须依法而为。而依协同治理理论要求，社会主体的力量和作用有了充分展示的机会和场合。社会主体须在法治规则下，坚持行业自律的同时，做到合法经营，做网络法治秩序建设的参与者、维护者、监督者。对于网民来讲，“自由就是做法律所许可的一切事情的权利。如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再自由了。”[17]对于网民来说，敬畏法律，遵守法律，恪守法律底线，是实现和保障自身网络权益的最根本要求。毕竟，一个健康、良好的网络法治秩序，是与网民的切身利益一致的。网民唯有在法律的范围依法行使自己的权利，才会受到法律的保护。

网络强国战略的实践，需要政府、企业、公民多方主体协力共治，应当坚持在党委领导、政府主导下，充分把社会治理创新理念运用于网络法治秩序建设，依据“共建、共治、共享”原则，坚持综合治理、依法治理、协作治理，实现网络法治与社会法治共同推进。

（四）从内向治理到国际合作：网络治理目标的转变

在互联网发展早中期，我国互联网治理更多呈现出内向性特征，法律、法规更多强调对国内互联网行业予以规范和约束。以我国第一部互联网管理规范即1994 年《计算机信息系统安全保护条例》为例，该条例的立法目的主要是“保护计算机信息系统的安全，促进计算机的应用和发展”，在此基础上明确了以公安部门为治理主体的计算机系统安全管理机制，由公安机关加强对相关行为的管理和处罚。该条例规定：故意输入计算机病毒以及其他有害数据危害计算机信息系统安全的，或者未经许可出售计算机信息系统安全专用产品的，由公安机关处以警告或者对个人处以5000 元以下的罚款、对单位处以15000 元以下的罚款；有违法所得的，除予以没收外，可以处以违法所得1至3 倍的罚款。[18]这种以本国政府、政府职能部门为治理主体的治理模式，是典型的内向型治理，即主要依靠自身治理能力和治理力量，解决互联网发展的问题、难题。这种治理模式，在早中期互联网还未普遍同世界实现互联互通、发展应用尚不普遍、还未深刻影响整个社会生活的情况下，尚足以应对本国互联网发展和应用所面临的挑战。但随着互联网时代的到来，随着网络已经日益渗入社会日常生活，内向型治理模式已经不能再适应网络治理的需求。

自2007 年开始部署实施的美国“棱镜计划”一经曝光，立刻引起世界一片哗然。网络霸权主义赤裸裸呈现在世界各国面前，网络安全威胁从来没有像现今这般严峻和紧迫。互联网把世界联结成为一个整体，网络危害也自然会威胁到每个国家安全和权益。包括网络恐怖主义在内的种种不法行为和有害信息，给各国的主权安全带来了严峻的挑战。[19]这已不是一个国家所能应对、所能解决的问题。建立互联网治理的国际合作机制，推进互联网外向型治理，自然成为网络强国战略实践的重要内容。在构建国际互联网治理合作机制进程中，应当寻找到各国共同的治理基础，而法治无疑就是这一共同基础。这是因为法治是规则之治，而规则又是全球互联网治理的核心要素，法治也就成为世界通用的治理模式。[20]

被称为“网络基本法”的《网络安全法》（2017）明确了我国互联网法治秩序建设的国际合作要求。《网络安全法》规定，“国家积极开展网络空间治理、网络技术研发和标准制定、打击网络违法犯罪等方面的国际交流与合作，推动构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的网络治理体系。”[21]互联网把整个世界联结成为一个命运共同体，以法治为基础的国际合作治理机制是世界各国在尊重国家网络主权、保护国家网络权益前提下的有效实践；中国提出的全球互联网治理“中国方案”是典型代表。

“中国方案”的形成和提出，是我国在互联网治理实践中总结出来的，是我国由网络大国向网络强国转变进程中的探索，是我国在应对全球互联网安全威胁和互联网治理挑战中向世界发出的倡议。在网络空间治理实践中，习近平总书记提出了四项原则、五点主张。以此为基础，全球互联网治理的“中国方案”强调尊重和维护网络主权，不断加强网络治理的国际合作，建设“多边、民主、透明”的互联网治理体系，共同构建网络空间命运共同体。[22]

五、结语

十九届四中全会提出：要建立健全网络综合治理体系，加强和创新互联网内容建设，落实互联网企业信息管理主体责任，全面提高网络治理能力，营造清朗的网络空间。[23]这是今后我国网络强国战略法治建设实践的根本遵循。只有始终坚持依法治理，不断推进网络空间治理体系、治理能力的改革和建设，才能确保网络强国战略目标实现。■