公共危机应对中的政府形象传播策略分析

韩丽君，杨璐璐

（哈尔滨学院 马克思主义学院，黑龙江 哈尔滨150086）

所谓公共危机，就是由于某些确定或不确定因素引发的，在较大范围内较深程度上影响正常社会秩序和民众生命健康及财产安全的突发事件，它具有明显的突发性、危害性、紧迫性等特点，需要我们认真对待和积极处置。作为最重要的治理主体，在应对公共危机的过程中，政府发挥着最为关键的作用。政府危机治理的效果如何，影响着政府形象的塑造与传播；政府形象的好坏，又反过来影响政府在危机管理中资源的动员能力和社会治理效果。可以说，政府形象传播问题非常重要，它关系着公共危机治理的效果，关系着社会和谐稳定，需要我们认真探讨。

一、政府形象传播及对公共危机治理的重大意义

形象是事物的具体形态或姿态。任何客观的事物都会有自己的形象，而作为一种具体的组织，政府当然也会有自己的形象。所谓政府形象，是指政府在公众心目中的印象，是政府的行政行为表现、性质特征、精神风貌等在社会公众心目中的反映，以及政府在公共行政中体现出来的整体素质、综合能力、施政理念和施政业绩等给公众留下的一种综合印象或看法。政府形象本来是客观的，无论我们是否感受到它，但民众在感受或谈论政府形象时，往往加进了主观成分，认为特定政府的形象好坏、优劣，并根据这种判断来决定自己对于政府的态度和行为，诸如拥护、配合或批评乃至反对等。对于政府来讲，作为最重要的治理主体，它有着明确的应对公共问题、维持公共秩序和维护公共利益的责任，这个责任的履行既需要政府自身付出努力，更需要民众积极配合。而民众配合政府的程度如何，相当程度上取决于他们对政府形象的感觉。因此，政府要有效履行自己的责任，就需要努力提升自己的形象，并想方设法把积极的形象传递给民众，这就需要做好政府形象传播工作。

政府形象传播，简单说来，就是政府通过特定媒介将自己的形象输出给民众，民众借以形成对政府的特定感受的过程。在这个过程中，政府和民众互为主体，也互为客体：政府是形象塑造主体，决定着自己想要在民众面前塑造何种形象；民众是形象评价主体，掌握着判定政府形象优劣的权利。由此，就政府形象传播来讲，政府与民众互相制约，政府尽管掌握着形象塑造的主动权，但不能为所欲为，而是要积极响应民众的需求：政府在想什么、做什么并不重要，重要的是让民众知道你在想什么、做什么；政府认为自己很努力，做得也很出色不管用，关键是让民众认为政府很努力，也做得很出色。

从数量上讲，政府工作更多地集中于日常的社会管理上。在此过程中，民众对于政府形象好像已经熟视无睹，感觉政府就是自己身边的一个与自身关系不大的普通组织。但是，在社会日益发展的今天，各种类型的公共危机好像如影随形，频繁爆发。每次公共危机爆发，一方面受危机波及的民众乃至全社会都不由自主地将目光投向政府，期待政府有所作为，另一方面政府也必将被推向治理的前台。在这个过程中，政府的态度、选择、治理效果，以及特定政府公务人员的行为都被置于公众的视野之下，政府形象传播尤受关注。公共危机成为政府形象传播效果的“分水岭”和“试金石”，有效的政府形象传播对公共危机治理有着突出的现实意义。

一方面，有效的政府形象传播有利于提升政府公信力，进而促进公共危机的治理。政府公信力是政府在公共利益协调等方面所表现出来的诸如公平、正义、责任等被民众认可的信任力。“对于政府机构来说，公信力是赢得公众支持和信赖的基石，社会对政府公信的价值评判不仅决定了其形象品质，而且决定了政府的人心向背”[1]。政府公信力是民众对于政府过去工作认可的一种现实反映，这种反映势必会延续反馈到政府后续的治理过程中。在公共危机治理中，有效的政府形象传播势必会增进民众对政府的了解，提升政府公信力，让民众愿意围绕公共危机治理配合乃至积极参与政府主导的治理工作中。

另一方面，有效的政府形象传播有利于提升政府的号召力，进而推动对公共危机的管控能力。号召力是政府大力宣传、吸引民众参与特定事务的程度和力度，其前提是政府不仅要有权威，更要有威信。公共危机的波及面广、危害大，政府尽管有权威，有资源，但应对突发性的危机往往人手不够，需要民众积极参与。而民众是否愿意响应政府号召，以及参与的深度和水平，关键要看民众感觉政府是否值得信任，是否有足够的威信。有效的政府形象传播提升了政府的公信力，增加了它的威信，进而有利于提升政府的号召力，吸引民众积极参与危机治理中来，推动公共危机尽快得到控制。

二、当前公共危机治理中政府形象传播存在的问题

公共危机的危害很大，需要政府积极应对。在这个过程中，有效的政府形象传播非常重要，它对于提升政府公信力和号召力，对于公共危机本身的有效治理都有特别的意义。但是，根据现实实践，面对一次次公共危机，政府在应对过程中的形象传播并非尽善尽美，客观地存在着这样或那样不到位的情况和问题。梳理这些问题，比较集中的有以下几个方面。

第一，政府的危机应对不力影响自身形象。政府是负有公共管理责任的特殊的实体组织，处于民众之中，为民众服务，与民众联系密切。对于政府来讲，事事是形象，时时是形象，归结起来可以合并为两大部分：一是相对静态的物的形象，比如庄严的办公大楼、整洁的办公环境、整齐的文件摆放等；二是动态的施政过程以及在此过程中公务人员的言行等。在按部就班的日常公共管理中，政府庄严的大楼、整洁的环境，公务人员统一的着装等都是应该的和必要的，它反映着政府的形象。但是，“公众的知觉由于受‘近因效应’及‘晕轮效应’的影响，易受政府近期的或者重大的行为左右而改变对政府的看法”[2]，公共危机一旦发生，民众面临着巨大的生命财产安全威胁，他们渴望政府立刻出面应对，他们评价政府形象的标准会发生巨大变化，甚至是颠覆性变化：他们不看政府的仪式，只看政府的行动，期待政府快速反应、快速到场、快速处置。这个时候，行动就是政府形象，就是形象传播。不过，从历次重大公共危机的处置情况来看，政府的危机应对往往不够及时，难免影响政府形象传播：一是危机发生后政府公务人员往往不是想着第一时间到场，而是致力于危机应对规范的制定。规范的制定本无可厚非，但没有现场感受为基础的规范往往并不那么适用；二是政府危机应对机制不够完善，平时缺少应对危机的专门机构或综合管理部门，并很少会预留必要的应对资源，一旦危机爆发，往往是临时安排负责人或抽调部分人员，并临时调剂资源，不仅捉襟见肘，难以协调部门间的关系，而且难以做到与民众之间的深入沟通，导致危机应对的效率不高。

第二，政府的信息透明化不够影响自身形象。公共危机爆发后，不仅社会普遍关注，当事民众除了生命财产遭受损失外，心理也必然无比震骇，出于本能也会四处打听，期望了解关涉危机的更多信息，渴望通过对信息的确认而将自己置于更加安全的境地。这个时候，政府应该第一时间与民众沟通，一方面通过沟通了解相关情况，为后续的危机应对提供支撑，另一方面通过沟通安抚民众的情绪，维持秩序，防止失控。“信息的整合往往是决定性的关键，无论是灾情汇集、灾情研判、求援指挥，都是不可或缺的。因此，无论是危机态势上达，还是公之于众，都要实现不同信息部门的协同、联动，确保危机信息的及时传递”。[3]但是，部分地方政府乃至公务人员往往做得不到位：一是缺少必要的沟通机制，对谁出面沟通、应该采取何种方式沟通等等问题都缺少预案；二是危机信息的采集、处理和传播的能力不够，所掌握的信息难以满足民众需求；三是维稳意识、保密意识过强，不愿意透露过多信息。由此，往往对民众采取讳莫如深的态度，对媒体也不主动。公共危机摆在那里，政府对相关信息的传播力度不足，但当事民众却可能无所顾忌，他们互相倾诉、互相补充，状态描述和分析推理可能混合在一起，并且受视角、眼界的限制，个人的感受并不一致。这些不一致的信息一旦被推送出去，就会成为让人难辨真假的小道消息，它很容易导致社会失序。在这种状态下，即便政府后续的辟谣式的各种信息不断发布，其效果也会大打折扣。本来可以为政府形象加分的公共危机治理，却因为政府信息透明度不够而导致民心散轶，政府形象顿失。

第三，政府中部分官员的责任意识匮乏使政府形象受损。政府的宗旨是为人民服务，因此，努力维护社会和平稳定、推动社会公平正义，促进社会利益协调是政府不可推却的责任。对于政府责任可以从两个方面理解：一是正向责任，用来引导政府如何去做；二是负向责任，即当政府及其内部公务人员一旦不能正确履行职责而造成政府形象受损时所应承担的责任。现实中许多公共危机案例显示，一方面部分政府官员倾向于做和平官，只愿意享受做官的红利，却缺乏责任担当意识。当由于其渎职行为引发公共危机，或者由于其在公共危机应对过程中的推诿扯皮、应对不力而使危害雪上加霜时，他们下意识地做法不是去努力弥补过失、挽回或减少损失，而是出于对自己未来前途的考量，甚至刻意隐瞒，直到危机在范围上不断扩大、在程度上不断加深，实在无法隐瞒下去时才不得已承认自己的错误或过失。而当前许多地方政府内部的责任倒追机制或者不健全，或者追责的程度过轻，致使当事官员能够轻松过关，责任意识长期匮乏，伤害了民众感情；另一方面存在追责过程的“瞒天过海”现象。个别当事官员在危机爆发、民众生命财产遭受损失、群情激奋、一致要求追责的情况下被就地免职，但危机过后不久却摇身一变，异地异职低调复出。也许政府认为这些官员人才难得，弃之可惜，但在许多民众看来，这反映了政府并不是在真正追责，而是在有意敷衍民众，拿民众利益当儿戏。一旦民众有了这种认识，政府形象就必然受损。

三、提升公共危机应对中政府形象传播效果的策略

政府形象传播非常重要，没有有效的政府形象传播，就难以提升政府公信力和号召力，难以形成危机应对过程中的凝聚力，政府在面对公共危机时就难免要单打独斗，不仅耗时费力，而且效果肯定不会好。而危机应对不力将进一步影响政府形象，形成恶性循环。因此，我们需要努力探讨有效举措，提升公共危机应对过程中政府形象传播的效果。

第一，政府要在危机应对中“做得好”。在信息技术异常发达的今天，公共危机一旦爆发，势必会受到全社会的普遍关注。尽管政府形象分为静态的物的形象和动态的行为形象，但在危机应对过程中，民众关注的几乎都是政府在如何行动，政府的行为形象挤压了政府的物的形象。可以说，危机变成了政府形象传播的平台。面对公共危机，政府必须迎难而上，尽力而为。一方面，政府要争取“第一时间”。囿于公共危机的突发性、危害性、不确定性等特点，对危机的处置和应对越快越好。可以说，应对公共危机，时间就是效果。因此，政府一定要努力争取“第一时间”：“第一时间”有利于政府了解最新最全的情况，方便后续的施策；“第一时间”有利于政府安抚民众，稳定民众的情绪，维持秩序，避免危机导致的“二次危害”；“第一时间”有利于政府掌控危机现场，掌握危机信息发布的主导权，从而有效避免“小道消息”满天飞。要把握好“第一时间”，政府就应该有充分的危机意识，并为此未雨绸缪，做好相对充分的准备：设置应对危机的专门机构，加强专业人员的培训，提升公务人员的危机处置能力和危机沟通能力，准备随时可用于危机应对的资源，做好危机预警工作，等等。只有做好必要的准备，才能够确保政府在危机发生后“第一时间”出场。另一方面，确保人民利益至上。政府也是一种组织，也有自己的组织利益，但政府与民众之间的委托-代理关系决定了人民利益始终是第一位的，有了人民，政府才会有力量。有些政府官员摆错了自己的位置，尽管也到了危机现场，甚至做到了“第一时间”，但总感觉自己身娇肉贵，处处将自己的安全摆在优先位置，这样的做派，难免会引来一片嘘声。总之，政府要想在危机应对中提升政府形象，“做得好”是硬道理，只要做得好，政府形象就不会差；但如果做不好，即便描绘得天花乱坠，也无济于事，因为民众才是政府形象的评判主体，他们会有自己的感受。

第二，政府要在危机应对中“沟通得好”。“地方政府与民众之间的沟通很重要，没有必要的沟通，民众不知道政府的规划目标与为此所作出怎样的努力，政府也不知道民众所想，更不可能及时回应，便利了谣言的肆虐。”[4]在公共危机应对过程中，沟通工作对于政府形象的提升非常重要。一方面，公共危机的相关信息要让民众知道，因为即便政府不公布，民众也会想方设法打听。与其让小道消息乱传，还不如政府主动公布，这样对于危机秩序管控和政府形象传播都有利；另一方面，尽管关于危机应对中政府形象的传播，“做得好”是关键，但民众的感知并不一定那么深刻，并且难免会有人由于视角、利益等方面的关系会将信息理解偏了，因此政府有必要让民众更清楚、更准确地知道政府为什么这样做而不是那样做，借此争取民众的理解和支持。因此，要提升政府形象传播效果，除了“做得好”，政府也应该努力“沟通得好”。一方面，政府要确保危机信息公开。从党的第十六次全国代表大会开始，党的历次代表大会的报告都特别强调公民知情权的问题。危机信息公开，让民众知情，既是落实公民知情权的内在要求，又可以让民众在知情的基础上监督政府，提升政府的法治、廉洁形象，防止公务人员在危机救援过程中发生渎职、腐败现象。对于传播媒体，它们的态度对民众影响极深，政府要借助新闻发布会等形式积极与之沟通。一定意义上说，民众感知到的政府形象，并不是政府形象本身，而是大众媒体描绘的虚拟的政府形象。媒体如何描绘政府形象，政府既需要正确引导，更需要为它们提供描绘政府形象时所需要的素材——信息。另一方面，政府要注意来自各方的意见。公共危机发生后，政府的应对可能有具体方案，但因为时间紧张，所用方案并不一定特别完美、科学。倾听多方意见，既直接倾听来自民众的意见，又注意倾听媒体从民众那里集中上来的意见，不仅有利于修正方案，促进危机应对，而且也可以让民众感受到民主、透明的政府形象，无疑能为政府形象传播加分。

第三，强化对问题官员的追责。官员是政府的缩影，其工作行为代表着政府。政府形象传播强调的是政府的总体形象，其中包含着官员的形貌和行为反映出来的形象。政府形象就像一个“易碎品”，构建一个良好的政府形象可能需要日积月累，但要想损坏它，个别官员仅用个别行为或言语在较短的时间内就可以完成。对于政府形象传播来讲，这些官员不负责任的言行的杀伤力无与伦比。公共危机需要政府出面组织应对，这个过程中的政府形象传播也是通过政府官员共同努力来实现的。在这期间，不排除个别官员的不和谐行为或言语，诸如救援不力、趁乱侵占救援物资等，这是决不能容忍的，必须切实追责。一方面，对危机应对过程中表现不好、民众反响较大的官员实行就地免职、不复任用，坚决杜绝追责过程中“雷声大雨点小”或“异地复出”现象，这既可以严重震慑有侥幸心理的官员，迫其精神百倍地投入到危机应对中去，又可以在民众面前树立起负责的、人民至上的良好政府形象。另一方面，政府在平时要加强对官员的责任教育，告知他们政府决不会包庇纵容，借以倒逼官员提升责任意识，将政府对官员的爱护体现在严格要求之中。在公共危机应对中强化对问题官员的追责，既纯洁、精干了政府的干部队伍，又提升了政府的责任政府形象，传播效果立竿见影，显得极有必要。

总之，政府形象关涉政府公信力、号召力乃至合法性，没有必要的政府形象，政府将无法充分地实现其目标、履行其责任，而政府形象传播是一项事无巨细的长期工程。在这个工程中，公共危机应对是关键节点，成为政府形象传播的“分水岭”，政府必须从形象传播的大局出发，高度重视危机应对工作和期间的形象传播问题，借以不断提升政府形象。■