论国际组织对国家主权的影响

薛 剑

（中南财经政法大学法学院，湖北 武汉430073）

国际组织对国家主权的影响，既是当今国际社会关切的重大问题，也是现代国际法研究的热点问题。从国际法的角度探讨国际组织与国家主权的实质，科学地分析国际组织对国家主权的影响，对于加强国际合作，促进国际社会的和谐发展，具有重要的意义。

一、主权国家的形成与国际组织的发展

1648 年，在经历了欧洲三十年战争之后，欧洲各国签订了《威斯特伐利亚和约》，该和约承认国家享有主权的原则，具有里程碑的意义[1]（P72）。根据和约规定，国家无论大小，一律平等，国家主权神圣不可侵犯。只有具备定居的居民、确定的领土、政权组织和主权这四个条件，才能构成国家，而国家主权是其中最重要的因素。主权是一个国家独立自主地处理对内对外事务的最高权力，是国家的固有属性[2]（P65）。国家主权包括对内的最高权和对外的独立权。传统国际法理论认为，主权国家是基本的国际行为主体，国家是国际关系的唯一执行者和参与者。国家享有的主权是绝对的，不受任何限制，任何其他国家、国际组织和个人都无权干涉。

近代以来，随着各国政治、经济联系的日益紧密，国家之间为协调其利益矛盾，国际组织便应运而生。但是在二十世纪以前，国家主权的绝对性、排他性被国际社会广泛认可，国家是国际关系的主要参与者。因此，这一时期国际组织数量较少，而且往往只是充当各国交流的场所或方式，从属于主权国家，其组织结构、规模和作用都无法与现代国际组织相比，对国家主权也不构成任何影响。

进入二十世纪，特别是经历了两次世界大战之后，国际组织的发展速度明显加快。这一时期，不仅出现了一般政治性国际组织，许多专门性的国际组织也日臻完善。特别是一战、二战结束后分别建立起来的具有广泛职权的世界性国际组织——国际联盟和联合国，就是其中的典型代表。二战后，各种国际组织纷纷建立，既有如国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织等全球性的国际组织，又有如欧盟、东盟等区域性国际组织。这些国际组织的建立，对协调各国关系，处理国际矛盾起了非常重要的作用。但是当各国加入国际组织，共同赋予国际组织一定范围权限的时候，国家也因此受到国际组织规章、决议以及其采取行动的约束，国家主权的绝对性、排他性必然受到限制。正如有学者指出，国家主权一直面临两方面的压力：一是极端民族主义思潮导致主权国家的破裂；二是国际组织这一新的“帝国”不断在挖国家主权的“墙脚”[3]。联合国前秘书长加利也指出：“那种绝对的、排他的主权已不存在”[4]（P22）。

二、国家让渡主权给国际组织的利益分析

国际法建立在主权国家的理念基础之上，但国际法的出现却一定程度上限制了主权国家的行动自由，主权国家为什么会同意限制自己的自由呢？关键就在于通过国际法相互限制彼此的自由，是国家实现其长远利益所必要的。也就是说，国家愿意牺牲一些自由以实现通过其他方式很难或不可能实现的目标。虽然国际组织对国家主权有一定的限制，但是，国际组织的存在不但对国际社会，而且对主权国家有重要意义。

首先，各个国家签订国际协议，赋予国际组织权力，是协调其行为相对高效的方法。主权国家在可承受范围内，对本国主权进行一定限制，以获得集体和单独的效率。例如，1944 年的《国际民用航空公约》制定了统一的飞跃领空规则，使飞机在国家之间飞行更直接更安全；1886 年的《统一技术公约》制定统一的铁轨标准，使列车更方便从一国穿越另一国；1949 年的《联合国道路交通公约》制定了统一的道路标志和信号，保证一国国民在他国道路上行驶安全[5]（P14）。在很多国际条约中，比如有关邮政、商业、度量衡等等条约，都规定类似的国际统一标准。这些国际协议以及因此而建立的国际组织，其作用在于帮助各个国家进行协调，进而建立对所有参与方都有利的机制。

其次，更为重要的是，各个国家签订条约赋予国际组织权力，可以克服单独行动或集体行动的困境。因为，互惠互助已经成为当代国际关系中的一种常态，这需要通过国际组织来协调彼此双方共同作出让步。而一些全球性问题的解决也需要各个国家的合作。例如，通过世贸组织，各个国家可以协商并且在彼此之间减少或者取消贸易壁垒；通过签订税收协定，同意放弃来源地税收管辖权；通过签订投资协定，对外国投资提供一定的法律保护。再例如，各个国家通过签订《联合国海洋法公约》，共同为迁徙物种，例如海龟、鲸鱼和鸟类等提供保护，合作处理全球变暖的问题，和平分享海底石油和矿产资源。总之，有些目标是一国，即使是最强大的国家都难以实现的，这时，最好的办法就是将决定权交给国际组织，从而实现了靠单个国家很难，甚至不可能实现的目标。

在1970 年代后期至1980 年代初期，出现了一种分析国际关系的新方法——制度分析法，支持该学说的学者响应现实主义者所声称的，国家不能既寻求其自身的利益又从事有意义的国际合作。而有效的体制（包括条约体制）可以允许国家通过限制短期的权力，追求长期最大化的利益，从而进行国际合作[6]。即国家将创制和遵守国际法律规则，并将其作为赢得长期利益的战略，以获得自利。换言之，各个国家通过合作，可以实现自身利益最大化。关于主权问题，德国社会学家乌尔里希·贝克提出了类似的观点，在其著作《世界主权》中，他认为，如果通过政治影响来衡量主权，也就是，国家通过自我克制，对国际政治能够产生积极影响，从而促进本国人民的安全和福祉。一国国际政治影响增强，主权自然而然就增强，因此，让渡部分主权并不一定就削弱了国家主权，恰恰相反，如果通过国际合作，本国政治影响增强，国家主权不但没有削弱，反而增强[7]。因此，国家可以让渡部分主权而通过其他方式获得更广泛的利益。

三、国际组织对国家主权的挑战

建立国际组织的目的本身不是限制国家主权，而是协调各国意志，化解国际矛盾，处理国际危机。近年来在国际实践中，出现了某些国际组织未经成员国同意或授权，任意扩大职权，侵犯国家主权的情况，也越来越引起国际社会的关注。

1.直接为第三国规定义务

按照《维也纳条约法公约》的规定，为第三国确定义务必须经过该国同意。条约是缔约国之间的协议，原则上，只对缔约国有约束力，对第三国是没有约束力的，这被称之为“条约相对效力原则”[8]（P475）。2009 年3月4 日，国际刑事法院以苏丹总统巴希尔犯下战争罪和反人类罪为由，向其签发逮捕令。这是国际刑事法院首次对一名现任国家元首采取行动，引起了国际社会广泛关注。国际刑事法院的逮捕令签发以后，苏丹政府迅速做出回应，声称苏丹不是国际刑事法院成员国，因此，该法院对苏丹没有司法管辖权。国际刑事法院于2002 年正式建立，根据《国际刑事法院罗马规约》所确立的法院管辖机制，从总体上说，不是以国家自愿接受管辖为基础，而是规定法院具有较为普遍的管辖权，甚至在未经国家同意的情况下可对第三国或其国民行使管辖权或对其权益产生直接影响[9]。该法的通过是对国家主权原则的严重冲击，意味着任何具有司法管辖权的非缔约国都不能以不接受法院管辖为由而免受法院对其正常司法程序的干扰和影响。这严重违反了《维也纳条约法》关于条约相对效力原则的规定，是对国家主权的严重挑战。因此，中国没有在《国际刑事法院罗马规约》上签字。

2.国际组织的行为超出成员国预料范围

按照传统国际法理论，国际组织的权力具有派生性，即国际组织的权力是基于主权国家的同意由主权国家赋予的，国际组织的行为不能超出其授权范围。但是，主权国家一旦加入国际组织，将部分国家权力让渡给国际组织，就不可避免地会削弱其对国家权力的控制。国际组织的很多行为是国家在加入国际组织时所无法预料的，因而对国家主权造成损害或带来威胁。

欧盟就是典型的例子。将欧盟从基于国际法的主权国家组织转变为一个“基于高层次宪法的多层管理体系”，是许多国家不曾预料的[10]。他们认为，随着时间的推移，欧洲法院通过逐步推行欧洲“宪政化”，扩大其管辖的范围。在没有经过成员方批准或认可的情况下，欧盟法院抓住机会，重新解释其授权，扩大其权力。其中争议最大的规定就是，当欧盟法与国内法冲突的时候，欧盟法优先，即所谓的“最高权力原则”。欧盟赋予个人的权利，各国政府必须尊重，该权利可以申请国内法院强制执行，即所谓的“直接原则”[11]。而这些原则在欧盟条约中没有规定。

3.实力较弱国家的主权受到威胁

一般情况下，国家都是在自愿的基础上同意签订条约，加入国际组织。然而，有些实力较弱的国家同意签订条约有时也是非自愿的。其中，最极端的例子就是实力较弱的国家被实力强大的国家强迫签订条约。例如，近代欧洲列强推行炮舰外交，强迫弱国签订不平等条约。根据现代国际法，这种明目张胆的武力强迫是非法的。因而，当代发达国家改变方法，巧妙运用自身实力，逼迫实力较弱的国家就范。发达国家可能会对预期合作的国家承诺援助或扩大贸易范围，对不与其合作的国家威胁不给予援助或终止援助。例如，美国为避免其本国军人成为国际刑事法院的被告，于《国际刑事法院罗马规约》生效前，通过了《美国军人保护法案》。根据这一法案，美国强迫超过一百多个国家签署双边协议，承诺双方不将对方国民移交国际刑事法院，对于拒绝与美国签订此类协议的国家，美国威胁将取消军事和经济援助。

有时候发达国家对于发展中国家是否签订条约，加入国际组织，没有这种赤裸裸的威胁，非但如此，还强调给予发展中国家自由选择的权力。例如，是否加入WTO 是各国自愿选择的结果，但是所有加入WTO的国家真的就是自愿的吗？答案当然不是，对有些国家来说，加入WTO 将使本国经济受到全球化的冲击。但是如果不加入WTO，这些国家又会被排除在WTO体制之外，不断被边缘化，使国家经济陷入绝境。因此，加入WTO 对有些国家来说，并不是使本国经济状况变得更好，而是不要变得更糟糕。墨西哥加入北美自由贸易区就是典型的例子，1987 年签订的《美国和加拿大自由贸易协定》使美国和加拿大两国间的贸易壁垒减少，影响墨西哥在美国市场的竞争能力。因此，墨西哥迅速做出反应，加入该协议，从而迫使墨西哥对其政治和经济进行大的变革，该变革超出了墨西哥人民和政府可以承受的范围。劳埃德·格鲁伯认为，墨西哥因此加入了北美自由贸易区，不是因为该协议可以为墨西哥带来好处，而是因为排除在该体制外将会使该国更糟糕[12]。

从国际法的形成方式来看，国际法适用于国际社会，与国内社会相比，是一个高度分权的社会，国际法是在国际社会成员相互协议的基础上形成的，无论是条约还是国际习惯，都必须经主权国家的明示或默示同意才能生效。从国际法的实施方式来看，国际法的实施主要依靠主权国家的自觉遵守，而不是依靠外力的强制执行。因此，国际法所建立的不是以统治权为基础的法律秩序，不像国内法那样具有超于当事者的最高权威，国际法是一种以国际社会主权者平等协作为条件的法律体系[2]（P11）。虽然国际组织发展到现在，对国际社会的影响越来越大。但是，国际组织的存在不能违背国际法是主权国家平等协商产生这一基本现实条件。因此，我们可以看到，当国际刑事法院直接为第三国规定义务的时候，不光是弱小国家，即使是实力强大的美国也表示反对，并且采取各种手段避免该法对本国的可能适用。

四、中国参与国际组织的历史与现状

1.中国与国际组织关系的历史变迁

1949 年以前，中国在国际关系中屡屡遭受不平等的对待，例如，1919 年，中国以战胜国的身份参加巴黎和会，并成为国际联盟的创始成员国，但中国并未得到西方列强的平等对待，中国不仅没有获得战胜国应该享有的各项权利，反而成为西方列强进行利益瓜分的对象。另外，在“九一八”事变后，中国试图通过国际联盟来解决日本对华侵略问题，根据国际联盟盟约对日本进行制裁，但国际联盟的调查团拒绝宣布日本的行为为侵略。中华人民共和国成立后，从1950 到1960年代，由于台湾当局占据中国在联合国的合法席位，新中国无法参与包括联合国在内的主要国际组织，中国在此期间对联合国体系内的国际组织持相对排斥的态度，仅加入一些社会主义国家之间及联合国体系外的少数国际组织。在1971 年，中国恢复在联合国的合法席位后，中国陆续加入了联合国体系下的一些国际组织，例如联合国教科文组织、联合国环境规划署、国际劳工组织等等。但是中国在相关国际组织的活动中表现较为谨慎，为避免与其他国家产生矛盾，极少使用否决权。改革开放之初，中国确立了以经济建设为中心的战略，因而加入诸如世界银行、亚洲开发银行、国际货币基金组织等国际经济组织。1990 年代以来，随着中国不断拓展改革开放的广度和深度，中国积极加入各类全球性和区域性国际组织。正如有学者所说，中国与国际组织的关系经历了从体系的反对者、体系的改革者到体系的维护者的角色转变[13]。

近年来，随着中国在国际关系中“负责任大国”角色定位的确立，中国开始积极参与国际事务，在国际关系中发挥着越来越大的作用。相应的，在中国参与国际组织活动时，逐渐改变以往在国际组织中较为谨慎的态度，以更加积极的态度参与其中。例如，2001 年6月15 日，中华人民共和国、哈萨克斯坦共和国、吉尔吉斯共和国、俄罗斯联邦、塔吉克斯坦共和国、乌兹别克斯坦共和国等六国元首签署《上海合作组织成立宣言》，宣告上海合作组织正式成立，这是中国积极倡导并以中国城市命名的第一个国际组织。上海合作组织机制是不同政治制度、不同文化背景国家和谐共处的典范，致力于维护地区和平、稳定，加强地区经贸以及文化合作，其影响力不断扩大，并成为一个重要的地区性国际组织。除上海合作组织之外，中国还倡导成立中阿合作论坛、中非合作论坛。中国利用自己的影响力通过G20 峰会积极推进国际金融体系的改革；推动金砖国家机制的形成等等。随着中国经济实力的增强，中国对于各国际组织的财政支持力度也在增强，例如中国在联合国的会费分摊比例从1995 年的0.72%增长至2019 年的12.005%[14]。中国的崛起已经得到国际社会的公认，中国正在通过国际组织不断维护自己的国家利益，也承担起大国应负的国际责任。

2.中国对国家主权的重新认识

中国在处理国际事务时一贯以尊重国家主权作为基本准则，主张各国在进行国际交往时相互尊重国家主权，不干涉他国内政。因此，在相当长的时间内，中国一直坚持传统国际法的绝对主权原则，面对某些国际组织准备对成员方采取种种限制措施，特别是涉及到对国家主权的限制时，中国一直保持谨慎态度。随着中国融入国际社会进程的加快和程度的加深，中国逐渐转变观念，逐渐承认国家在特定情况下为了更有效地维护国家利益，可以适度地让渡部分主权，解决国际社会共同面临的难题，中国不再坚持国家绝对主权原则，承认国家主权是有限度的[15]。中国也是秉承这种对国家主权新的认识参与国际关系实践的，例如，在联合国维和行动问题上，由于国家主权的外延非常广泛并且不断发生变化，针对联合国具体的维和行动，很难确定针对维和行动的授权是否违背国家主权原则。在1980 年代以前，中国主张国家享有绝对主权，反对联合国针对其他国家的维和行动。1980 年代后，中国对联合国维和行动的态度发生了转变，并表达了愿意就维和行动进行国际合作的意愿。1990 年代以后，中国积极主动参与联合国各项维和行动。1998年，在联合国前秘书长安南的领导下，对联合国维和行动的改革朝向以干涉主义为基础的强制维和的方向发展，坚持联合国维和行动在中立的同时，更强调维和行动应坚持公正，对于严重侵犯人权行为，例如种族灭绝行为等进行强制干涉。联合国维和行动的改革是对国家绝对主权原则一定程度的否定，中国对此进行积极回应，投票支持联合国安理会发起的多项强制维和行动。

中国对国家主权认识的转变，除了针对上述联合国维和行动之外，还在其他方面有所体现。例如，在人权领域，中国签署了联合国《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，认同人权的国际保护，认可超越传统主权范畴而具有强制性的国际人权法义务；在国际军控领域，1992 年3 月11 日，中国加入《不扩散核武器条约》，中国接受该公约规定的义务。中国参与上述领域国际组织的行动表明，中国已经不再坚持国家绝对主权原则，逐渐接受国家主权是有限的观念，与其他国家进行积极合作，共同参与国际事务。

五、中国参与国际组织的基本对策

现代国际组织的职权范围非常广泛并且还在继续扩大，国际社会普遍担心，国家将越来越多的主权让渡给国际组织，是否意味着国家今后不能在国际事务中为自己做出决定，甚至对国内事务都无权做出决定。习近平总书记在中央政治局第三次集体学习时指出：“我们要坚持走和平发展道路，但决不能放弃我们的正当权益，决不能牺牲国家核心利益。任何外国不要指望我们会拿自己的核心利益做交易，不要指望我们会吞下损害我国主权、安全、发展利益的苦果。”因此，不损害中国核心利益是中国通过国际组织积极参与国际事务的底线，为了守住这条底线，中国在今后参与国际组织的行动中应做好以下两方面的工作。

1.从外交战略的高度谋划中国与国际组织之间的关系

中国应设定具有全面性和前瞻性的外交战略，掌握外交活动主动权，为维护和实现中国的国家利益进行提前谋划。根据习近平总书记的指示，中国应坚持走和平发展的道路，因而外交战略应为和平发展创造良好的外部环境。近年来，“中国威胁论”甚嚣尘上，反映了西方发达国家对中国崛起的复杂心态，表达了对中国综合国力增强的担忧和防范。中国应利用国际组织多边合作的机制，强调合作共赢，增强国际社会对中国的信任，减少国际社会对中国崛起的疑虑甚至敌意。因此，中国应继续推行和平发展的外交战略，推动和谐世界的建设，奉行互利共赢的开放战略，走出其他大国“国强必霸”的怪圈，推动构建人类命运共同体。

2.中国应加强在国际组织中的议程设定能力

议程设定是国际组织权力运行的一种方式，在国际组织的制度框架内，通过设置程序规则来影响最终决策的结果。主权国家在国际组织活动中的决策能力的基础是国家实力，但国家实力并非议程设定的能力。国际组织的决策并非仅仅取决于国家的实力，而是通过掌握议程设定的主动权去获得希望得到的决策结果。在国际组织活动中，议程设定能够主导成员国讨论的具体议题以及议题的先后次序，并且可以设定相应的审议规则。因此，一国掌握了议程设定的主动权就可以根据该国自己的需求去主导该国际组织的活动，一国议程设定能力的大小决定了该国在国际组织内的影响力。中国是世界上人口最多的国家，经济总量仅次于美国，虽然中国在联合国以及其他国际组织中的地位越来越高，但中国在国际组织中的议程设定能力与中国在国际组织中的地位是不匹配的，仍需加强。与其他大国相比，中国在国际组织中的国际动员力不强，相应的在议程设定上的竞争力相对较弱，欠缺主导会议议程的能力。而国际动员力取决于和其它国家的友好关系[16]。因此，中国应加强与其他国家的友好合作关系，提升国际动员力进而增强议程设定能力。