论宅基地“三权分置”下的农户资格权

朱向阳（广西民族大学，广西 南宁530000）

2018 年中央一号文件提出宅基地“三权分置”，将现有宅基地所有权与宅基地使用权“两权分离”模式转变为宅基地所有权、农户资格权和宅基地使用权“三权分置”模式，以实现土地财产权和宅基地应有的财产价值。 “三权分置”在现有“两权分离” 模式基础上将宅基地使用权拆分为农户资格权和宅基地使用权， 以完善宅基地使用权应有的用益物权属性，打破宅基地使用权的流转限制，发挥宅基地应有的财产价值和市场价值。 因此，正确理解和把握农户资格权是宅基地“三权分置”的关键所在。

一、农户资格权的提出背景

现行宅基地制度是建立在“两权分离”模式基础之上，集体经济组织对宅基地享有所有权，且所有权专属，任何情况下不得更改；农民享有宅基地使用权，可在宅基地上建造房屋及附属设施。 宅基地具有保障性和福利性特征，是农民安身立命的根本所在，宅基地使用权不仅是满足农民生产生活的一项基本权利，也是一项重要物权[1]。 但农民在享有宅基地使用权的同时其使用权的流转也受到严格限制，这种限制抑制宅基地使用权财产价值的实现和农民财产性收入的增加。我国法律对宅基地使用权的流转对象范围严格限制在本集体经济组织内部成员之间， 在双方达成一致合意的情况下，才可对自有房屋及宅基地使用权进行交易、转让。 但事实上这种交易转让很少发生，即便发生也难以达到买卖双方所预期的效果。 原因有二：一是集体经济组织成员皆有申请宅基地的资格，除特殊情况外无须另购他人住宅；二是在买卖房屋价格方面，因农村房屋所呈现的价值无法与一般房屋的市场价值相比较，所以双方很难就买卖价格达成一致。 我国《物权法》虽将宅基地使用权界定为用益物权，但却限制其收益权能的实现，这就导致宅基地自身的财产价值难以实现。

随着社会经济的发展，特别是城市化进程中，越来越多的农民迫于生活压力，向城市转移以谋求自身发展。 在这一过程中，城乡建设用地失衡、农村宅基地闲置、房屋面积超标等问题的出现成为优化土地资源配置和统筹城乡协调发展的主要障碍[2]。 这也是现行宅基地制度所面临的主要现实困境，一方面意图为农民提供基本生活保障， 另一方面这种保障制约广大农民群体的财产性收入，导致宅基地资源闲置浪费，土地财产权难以实现。要想解决此类问题，需考虑如何在保证宅基地应有的社会保障作用不变的前提下， 实现其应有的财产价值。 而其财产价值实现的核心在于完善现有宅基地使用权的用益物权权能，解决收益权能难以实现的问题。 由此，宅基地“三权分置”政策应运而生。

2018 年中央一号文件关于 “实施乡村振兴战略的意见”中首次提出宅基地“三权分置”的制度改革意见：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。 ”这也是农户资格权首次出现在公众视野中。 宅基地 “三权分置”妥善处理了现有宅基地制度所面临的问题，通过“三权”的分置，解决了同时兼顾宅基地所有权归属问题、农民居住保障问题以及宅基地自身财产价值实现问题之间的矛盾。 农户资格权作为宅基地“三权分置”的核心所在，在不改变农民获得宅基地使用权资格的前提下，实现宅基地使用权的收益权能。

二、农户资格权的法律属性

农户资格权作为一项新建构的权利类型，现有法律尚未对其法律属性进行明确规定，而宅基地“三权分置”在目前只是作为一项政策施行，未建立起明确的法律制度，目前学界对农户资格权法律属性的认定也各有不同。农户资格权作为宅基地“三权分置”的核心所在，明晰农户资格权的法律属性对于宅基地“三权分置”的实行以及制度实现有着十分重要的作用。

（一）农户资格权作为用益物权的原因分析

现行宅基地制度虽将宅基地使用权确定为用益物权，但它与一般意义上的用益物权有所区别， 自身的收益权能难以实现。宅基地“三权分置”通过分置“三权”，以填补宅基地使用权的收益权能，在市场经济下实现其自身的财产价值。农户资格权实则是作为一项“次级使用权”存在，是由宅基地使用权拆分而成，与“三权分置”下的宅基地使用权（后称宅基地使用权Ⅱ）共同弥补现行宅基地使用权（后称宅基地使用权Ⅰ）的用益物权权能。 宅基地使用权Ⅱ，在“三群分置”的角度下，主要是赋予农民对宅基地享有处分和收益的权利。 农户资格权在这里作为一项财产权利， 保障农户基于其身份资格对宅基地享有占有和使用的权利，这里所言“使用”打破了现有宅基地制度对宅基地使用权流转的严格限制[3]。 农户资格权在实现财产权利的同时也展现出对农民生活的基本保障作用，也是对2018 年中央一号文件关于宅基地“三权分置”相关规定的落实， 宅基地制度改革是为了实现土地财产权和增加农民收入，而非买卖宅基地。

将农户资格权认定为宅基地使用权Ⅰ拆分而成的次级使用权，从次级使用权的角度承认其用益物权属性，是对“一物一权”原则的最好贴合。 “一物一权”原则主张，同一客观事物之上只能存在一个权利表现形式，如所有权、用益物权，不得存在两个以上性质和内容不相容的所有权、用益物权[4]。 而“三权分置”下的农户资格权实则是与宅基地使用权Ⅱ共同建构和弥补宅基地使用权Ⅰ的权能，实现用益物权，使宅基地使用权得以流转，实现收益。 须知，宅基地“三权分置”制定的初衷是针对宅基地大量闲置浪费的现实情况， 实行政策以实现宅基地的财产价值和土地财产权，增加农民收入。它是政策上的惠民措施而非新设定的法律制度。所有，认定农户资格权是由宅基地使用权Ⅰ拆分而形成的新型权利不仅是对宅基地“三权分置”政策的呼应，更是对“一物一权”原则所主张同一客观事物之上不得存在两个以上性质和内容不相容的用益物权的遵守。

有学者主张农户资格权难以被塑造为用益物权， 若将其塑造为用益物权则会导致主体虚置与分配不公， 宅基地资格权用益物权化会在政策目标上发生偏离， 使得宅基地所有权被虚置[5]。 这种观点没有看到宅基地“三权分置”虽然提出“三权”，但目前我国的宅基地制度仍是建立在“两权分离”模式基础之上的，“三权”的设定与其说是对现有宅基地制度的改革，不如说是对其进行完善，以适应现实需要。 农户资格权的“资格”何以体现？ 它是农民能够占有和使用宅基地的资格，这里的“使用”主要是为了实现宅基地使用权Ⅱ的收益权能而跟宅基地使用权Ⅰ的“使用”有所区别。 农户资格权和宅基地使用权Ⅱ相辅相成， 宅基地使用权Ⅱ的使用主体不再只局限为集体经济组织内部成员， 外部成员在满足一定情况下也可行使宅基地使用权。这一点可以从安徽旌德颁发首本宅基地“三权分置”不动产权证中看出，在其颁发的“三权分置”不动产权证书中标明集体经济组织外部成员王五四为宅基地使用权人②。农户资格权在保障农民获得宅基地使用权的资格不受影响的情况下也赋予其可以对外流转宅基地使用权的资格， 所以说农户资格权为宅基地使用权Ⅱ奠定基础， 共同实现宅基地使用权Ⅰ的用益物权权能。 这也是将农户资格权定义为用益物权的原因所在。

（二）农户资格权作为权利用益物权的正当性分析

前文就农户资格权作为用益物权的原因进行了分析，但我国《物权法》第117 条明确将用益物权的客体限定为动产和不动产，而且，由土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权构成的我国用益物权体系， 用益物权的客体也仅仅限定为不动产[6]。 那么，将农户资格权界定为用益物权在法理上是否具有正当性？ 王泽鉴先生主张民事权利的客体有层次和顺位之分， 分别是第一阶层的权利客体和第二阶层的权利客体， 其中第一阶层的权利客体主要是通过在物或精神上创造权利以支配受其控制的客体； 第二阶层权利客体以权利作为权利人处分的对象[7]。 农户资格权当属第二阶层的权利客体，是为权利用益物权，它与以有体物为客体的用益物权不同的是， 权利用益物权是在一定期限内行使客体权利并取得收益的权利， 而作为客体的权利的作用对象则是特定的有体物[8]。 农户资格权作为权利用益物权，能够拓宽用益物权的客体范围，实现权利发挥用益效能的可能性，对于完善我国的用益物权体系有着十分重要的作用。

分析农户资格权作为权利用益物权的正当性， 是分析将农户资格权等权利纳入用益物权客体范围即拓宽用益物权客体范围的正当性。 首先，其具有现实必要性。 用益物权种类有其局限性，是故在不动产利用方面，难以为多样态的不动产利用模式提供充分的权利选择空间， 尤其是随着越来越多物的新型使用形态出现难以为其提供权利保障[9]。 权利用益物权是以特定权利作为用益物权的客体， 并在一定期限内行使该权利以取得收益， 它与一般意义上的用益物权不同的是通过间接的方式实现对物的占有、使用和收益的权利。用益物权制度的设立主要是实现对私有财产的保护， 权利用益物权通过间接的权利利用形式实现物的用益物权权能， 对于用益物权制度来说意义非凡，能够扩大其适用范围，提高财产的利用效率。对于宅基地制度而言，不论是现行的“两权分离”模式还是正推行的“三权分置”模式，宅基地权利都是分别由不同主体享有， 权利用益物权的设定能够保障各主体通过行使自己独享的权利获得收益。质言之，权利用益物权对于土地产财产权和私人财产权的实现和保障皆有着十分重要的作用， 特别是随着多样态的不动产利用模式和越来越多物的新使用形态出现，其作用更为明显。

虽然将农户资格权塑造为权利用益物权， 但是其与一般用益物权有所区别：（1）在所有权方面，个体的所有权，所有权人可以选择由自己利用标的物， 也可以通过创设用益物权转由他人利用；但在宅基地所有权方面，虽然由集体经济组织对宅基地享有所有权，但它并不能直接利用宅基地，只能通过宅基地使用权即用益物权的设定转由集体成员利用[10]。（2）一般用益物权的设定是发生在两个独立的平等民事主体之间，而农户资格权的设定是基于农民集体经济组织成员的身份设定，体现出的是占有和使用宅基地的资格，而这种资格受到公有制制度的限制，集体组织与资格权人并不独立。 （3）在社会价值方面，一般用益物权更倾向于对标的物财产价值的实现，而农户资格权除了实现标的物的财产价值， 对于土地财产权的实现和社会资源的整合也发挥着十分重要的作用， 不可或缺。对比农户资格权和一般用益物权的区别，更易彰显其在物权演进过程中的必要性和现实基础，以及宅基地“三权分置”开展的现实需求。

（三）农户资格权与宅基地所有权、使用权的法律关系分析

“三权分置”相较于“两权分离”而言，主要是通过创设农户资格权，以完善宅基地使用权的用益物权权能。 基于此，如何理解农户资格权在“三权”中的法律地位，其与宅基地所有权和宅基地使用权之间的关系， 对于分析农户资格权的法律属性至关重要。

宅基地所有权归农村集体经济组织所有在任何情况下不得更改，“三权分置”下的宅基地所有权当然如此，这是坚持公有制制度的必然选择。 表面上看， 即便实行宅基地 “三权分置”，但在所有权方面依旧未有所突破。其实不然，“两权分离”模式下的宅基地所有权归属农村集体经济组织所有的同时，也使得宅基地所有权受到国家公权力的严格管控，缺乏自主性和独立性[11]。 而在“三权分置”下，这种来自国家公权力的管控有所削弱，削弱的表现就在于农户资格权的创设。 农户资格权的创设不仅是为了实现宅基地应有的财产价值，唤醒土地财产权，解决宅基地闲置浪费的问题，还在于农户“资格”的表达。 “资格权”之“资格”除了获得宅基地以满足自身基本生活所需，还应表现为对于权利追求的“资格”，尤其是对财产权益追求的资格。 对资格的承认在某种程度上也意味着对权利的承认，在主体资格没有被承认的社会中，无论有着多么发达的财产、契约制度，都不可能生发出权利制度[12]。“三权分置”角度下，农民的“资格”不再仅局限为获得住房，还体现为实现土地财产权过程中获得财产性收益的“资格”。这一“资格”地体现在一定程度上冲击了“两权分离”模式下宅基地所有权所体现的公权力的严格管控。 但这种冲击并不会给公有制制度产生一定影响，相反，它是受“三权分置”中的宅基地所有权的保护。

较于宅基地所有权而言， 农户资格权与宅基地使用权之间的法律关系更为直接。 宅基地“三权分置”实行的主要目的就是为了释放土地财产权， 在一定程度上满足农民对于财产利益的追求。 而现有“两权分离”模式下的宅基地使用权虽被定义为用益物权，但其收益权能“形同虚设”，很难实现农民所期待的财产性收益需求。农户资格权的创设，正好解决了这一问题， 与宅基地使用权Ⅱ一起弥补宅基地使用权Ⅰ应有的用益物权权能，实现收益权能。 就宅基地取得而言，在取得前可为资格权，取得后为使用权[13]。 由此，共同构成宅基地使用权Ⅰ。农户资格权，保障农民获得宅基地的条件不因宅基地制度改革而受影响；宅基地使用权，在“三权分置”下可被流转。 二者所体现的权利功能， 本就应该是宅基地使用权Ⅰ应有权利的功能表示，只是受制于公有制背景下的宅基地所有权，被其严格管控，无法实现。 “三权分置”打破这一束缚，在立足于现阶段国情发展的基础上， 将宅基地使用权应有的权能属性完全释放，平衡农民的需房要求和财产需求。这也是认定农户资格权与宅基地使用权Ⅱ， 是由宅基地使用权Ⅰ拆分而成的原因所在。 二者互为表里，缺一不可，共同实现用益物权。

三、农户资格权塑造的法律机制

从“三权分置”角度出发，将农户资格权塑造为一种物权，需得为其建构一法律机制， 使其从政策实施转变为以权利义务为内涵、符合法理逻辑的法律权利。 就其原因，从农户资格权的生成方式、权利外观、退出机制等方面建构其法律机制。

（一）农户资格权的生成方式和权利范围

农户资格权作为从宅基地使用权Ⅰ中拆分而成的一项新权利，其权利性质不为民众所知悉，农户资格权代表什么？ 农户资格权因何而生成？ 这是建构农户资格权法律机制首先需要思索的问题。 农户资格权作为保障农民占有和使用宅基地的一种法律权利，是基于农民集体经济组织成员身份而取得，与宅基地所体现的社会保障作用和福利性特征相切合。 农户资格权设定的初衷是完善宅基地使用权Ⅰ的收益权能， 实现土地财产权和宅基地自身的财产价值。对此，在农户资格权规制方面应坚持集体自治与国家立法相结合的做法， 农户资格权取得的一般标准自然是由国家立法所规制， 在宏观上确定其稳定性；同时，允许集体经济组织根据自身所处实际情况因地制宜， 在一般标准之上对资格权取得进行细化以使其符合本集体的客观发展情况。对此，因从户籍、基本生存保障、成员身份三个角度考虑农户资格权取得的一般标准及其细化准则[11]。 户籍，是集体成员取得农户资格权最为直观的因素，在操作上具有便利性。 目前大多数农村普遍存在农民进城务工的现象，这些务工群体虽然暂时性的脱离农村，但其仍旧保留集体经济组织成员身份， 在无法融入城市社会的情况下最终还是会返回家乡。考虑到这一情况发生的高度可能性，确保宅基地使用权基本效能的发挥， 在农户资格权法律机制制定方面要充分考虑这一现实情况，给予返乡农民基本生活保障[12]。 另外，在成员身份方面，主要是基于成员个人流动性的增强，农户资格权法律机制的设定要考虑到这一群体， 确保其利益在特殊情况下得到保护。

农户资格权的设定是基于农民个人的集体经济组织成员身份，无偿且无期限取得宅基地使用权。但是在权利范围方面应当对农户资格权的设定划定边界：（1）农户资格权是农民对宅基地进行占有和使用的权利，是故在占有方面，应当严格遵守当地对于个人申请宅基地面积标准的规定， 不可多占、侵占，防止宅基地资源的浪费，杜绝“一户多宅”现象的发生；（2）农户资格权具有身份性特征，是为保障农民生产生活，在所有权方面并不涉及。 所以在农户资格权的行使过程中切不可触及所有权归属问题，即宅基地“三权分置”政策中一再强调的“城里人到农村购买宅基地的口子不能开”③。

（二）确权颁证，采取登记生效

宅基地 “三权分置” 打破了现有宅地基使用权的流转限制， 集体经济组织外部成员在满足一定条件下也可拥有宅基地使用权，这种情况下如何保护三方权利主体的利益，如何保护农民基本生活保障不受影响。 这一点可以借鉴安徽旌德所颁发的宅基地“三权分置”的不动产权证书形式，证书一式三份分别由宅基地所有权人、 宅基地使用权人和资格权人分别享有。 通过产权证书明示的方式，确定权利外观，向外宣示宅基地使用权流转的公信力，为各方主体提供权利救济途径。

目前，大多数农村对宅基地使用权的取得采取申请方式，只要满足集体经济组织要求和当地政府对于宅基地申请所做规定即可获得一块供自身生活所需的宅基地。 鲜有地区对所申请的宅基地进行登记，即使有所登记，也呈现出不规范、不严谨的弊端。实行农户资格权确权登记，以登记作为集体成员获得宅基地使用权的前提要件， 一方面可以为农民提供权利救济基础， 当其个人获取宅基地时受阻拦或其已获宅基地被强拆、占用可依登记寻求法律救济；另一方面，确定登记手续，方便更有效、更有规划地管理宅基地使用情况，抑制宅基地违法滥用，规制土地资源合理配置利用。

（三）建立有效的宅基地退出机制

农户资格权的设定是保障集体成员有获得宅基地使用权的资格，体现宅基地自身所有的社会保障作用。 除此之外，考虑到农民自身独立性和流动性的增强，需得建立合理、有效的宅基地退出机制， 确保农民不仅有申请宅基地使用权的资格还有退出宅基地使用权利用的资格。 建立有效的宅基地退出机制，不是断绝进城务工农民群众的返乡之路，而是考虑到当前宅基地滥用、“一户多宅”现象的存在。有效宅基地退出机制的制定对宅基地资源的整合、利用意义非凡。再有，从“房地一体”原则角度出发，退出宅基地使用权利用，也就意味着宅基地上建房屋也会被“退出”。 此时就需要对农民私有财产进行保护， 可由集体经济组织结合市场房屋交易价格以及农村所处环境的特殊性向房屋所有人支付价款， 或者促成其他人员（集体经济组织内、外人员）与房屋所有人达成交易协议。

此外， 对建立宅基地退出机制还应考虑到这几个方面：（1）遵循自愿原则，不得强拆强退，确保返乡人员居住保障；（2）建立房屋专项交易资金或房屋交易平台，供赔偿房屋所有人或房屋交易信息发布所需；（3）对待退出宅基地，不可滥用，应按照提前制定规划或者当地土地管理规划对待， 以复垦复农为主、宅基地再分配为主兼顾当地生态环境保护。

四、结语

宅基地 “三权分置” 是对现有宅基地制度进行的重大创新，通过建构新的宅基地物权体系以解决现有宅基地闲置、浪费的问题，实现土地财产权和宅基地自身财产价值，增加农民收入。农户资格权作为宅基地“三权分置”的核心，是从宅基地使用权Ⅰ拆分而成的次级使用权，作为权利用益物权存在，弥补宅基地使用权Ⅰ收益权能缺失的问题。 宅基地“三权分置”目前只是作为一项政策实行， 尚未从法律制度层面对其进行建构，在“三权分置”的角度下考虑农户资格权塑造的法律机制，在明晰其生成方式和权利范围的基础上，确权颁证，完善登记手续以保障农民生产生活，为其提供权利救济途径，解决后顾之忧。再有，建立合理、有效的宅基地退出机制，从退出层面分析农户资格权之“资格”，既是对农户资格权全面实现的保障，也是解决现有宅基地闲置浪费、整合宅基地资源的必要措施。

注 释：

① 参见新华社2018 年2 月4 日：《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》， 载中华人民共和国中央人民政府网站：http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。 访问时间：2019 年5 月23 日。

② 新华社2018 年2 月27 日：《安徽旌德率先颁发首本宅基地 “三权分置” 不动产权证》， 载中华人民共和国中央人民政府网站：http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/27/content_5269294.htm。 访问时间：2019 年5 月26 日。

③ 国土资源部部长姜大明于2018 年1 月15 日在国土资源工作会议上强调，城里人到农村买宅基地这个口子不能开，按规划严格实行土地用途管制这个原则不能破， 要严格禁止下乡利用宅基地建设别墅大院、私人会馆等。新华社：《我国将探索农村宅基地“三权分置”》， 载中华人民共和国中央人民政府网：http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/16/content_5256900.htm，2019 年5 月30日访问。