新中国成立以来就业政策变迁的回顾、成就与经验

王胜利，桑慧娟（西北政法大学 经济学院，陕西 西安710063）

新中国成立以来， 就业政策经历了国民经济恢复期、社会主义改造期等五个时期。 全面回顾各个时期的就业政策，分析其成就与经验，对新时代做好就业工作有重要意义。

一、我国就业政策发展阶段回顾

（一）国民经济恢复期就业政策

中华人民共和国成立后，为实现恢复国民经济、稳定新生政权的目标，政府在城市实行“包下来”与介绍就业、自行就业相结合的政策。 1949 年3 月中共中央在《对旧职员的处理原则的指示》中要求“采取留用一切有用人员的态度，争取大批职员为政府工作。”[1]1951 年10 月政务院发布《关于学制改革的规定》， 包下来毕业生的工作分配。 对于社会失业人员，1950 年5 月劳动部颁发《市劳动介绍所组织通则》和《失业技术人员介绍办法》， 要求各劳动介绍所协助失业人员再就业。 此后1952 年8 月政务院批准的《关于处理失业工人办法》进一步要求对失业者“采取包下来的政策。 ”同时，鼓励私营经济发展为劳动者自行就业广增门路。1950 年4 月劳动部下发 《关于在私营企业中设立劳资协商会议的指示》， 坚持“公私兼顾，劳资两利”的方针促进私营工商业发展，这使得私营企业职工人数大规模增长， 到1951 年达到385.7 万人。在农村则实行农民个体经营与互助合作相结合的就业政策。1950 年6 月，中央人民政府委员会第八次会议通过《中华人民共和国土地改革法》，给予农民土地所有权。1951 年9 月全国第一次互助合作会议通过《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，此后互助组在全国范围内迅速发展，1952 年全国组织起来的农户就业约占全国总农户的40%。 总的来看，政府恢复就业的一系列政策对于推动国民经济恢复发挥了重要作用。 1952 年就业人数达到20729 万人，占年末劳动力总人口的36.06%。其中，乡村就业人员占总就业人员的88%。城市失业率由1949 年的23.6%下降至13.2%。

（二）社会主义改造时期就业政策

社会主义改造时期，政府为顺利进行“一化三改”，在城镇逐步制定统包统配和固定工作政策。 1953 年11 月中央发出《关于统一调配干部、团结改造原有技术人员及大量培养训练干部的通知》，据此政府加大城镇就业人员调配力度。 1955年劳动部上收招工权利， 明确要求企业招工必须统一经过劳动部门，“统一管理，分工负责”。 此后，1957 年1 月国务院颁发《关于有效控制企事业单位人员增加、制止盲目招收工人和职员现象的通知》，要求“企业一律停止从社会上招收工作人员， 临时工人应当从现有企事业单位和国家机关工作人员中调剂”。至此，政府确立了统包统配和固定工制度。据不完全统计，1953—1956 四年之内， 政府调到工业部门工作的干部共有16.3 万人，其中到国营工业企业的干部共有10.3 万人。 同时，在农村继续实行互助合作下的集体就业政策。 1953 年党中央颁发《关于发展农业合作社的决议》引导农民入社。 1956年末，“88%的农民被组织入社，且大部分是高级社，每个社平均有社员200-300 户。”[2]整体来看，这个时期就业政策不仅使就业人口总量递增，而且第一产业劳动力向第二、三产业流动使得两大产业就业人员分别增加至10.72%、8.71%，以满足社会主义工业化的人才需求。

（三）社会主义计划经济时期就业政策

在计划经济时期， 我国对于就业完全按照行政计划方式来安排，建立计划就业制度，体现高度计划的特征。 在城镇继续实行统包统配和固定工政策， 在农村实行人民公社下的集体就业政策，当然此间政策也有一定的变化。在大跃进开始之前，1958 年1 月《中华人民共和国户口登记条例》颁布，用户籍限制劳动力自由流动，但大跃进全面开始后，政府将户籍限制放宽，大量农村劳动力涌入工业部门。 因而1958 年第一产业就业人口减少19.78%， 第二、 三产业就业人口分别增加230.34%和73.88%。但是大跃进结束后，进城的农村劳动力成为城镇的负担，城镇必须精简职工。 1963 年8 月劳动部下发《关于今后18 年城镇人口和劳动力安排的初步估算》文件，要求每年必须安排上百万的城镇人口进入农村参与农业生产。1964 年9 月劳动部发布《对实行亦工亦农劳动制度的一些意见》，要求对农村招来的工人亦工亦农灵活安排，缓解城镇就业压力。 在1961-1978 年间，三大产业就业人口都呈递增趋势，但第一产业就业人口比重下降，第二产业和第三产业就业人口占比逐年增加。整体上说，这个时期计划就业政策虽然保证了各产业生产所需要劳动力，但劳动者难以自由流动，生产积极性不高。

（四）改革开放后开启市场化就业政策

改革开放后， 以邓小平为代表的中国共产党人开启市场化就业制度改革。在1980 年8 月发布“劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的就业方针，并在1986年7 月《国营企业实行劳动合同制暂行规定》中给予国营企业“面向社会，公开招收，全面考核，择优录用”的招工权利，同时要求在新招收员工中试行劳动合同制。 在农村，1979 年中共中央发布《关于加快农业发展若干问题的决定》要求实行家庭联产承包责任制，经营单位由集体缩小至家庭，充分保障农民就业。此间的就业政策改革不仅使1979—1992 年就业总量逐年增加，而且使劳动资源市场化，逐步推动资源的有效配置。以江泽民为代表的中国共产党人明确提出推进市场化就业政策改革。1993 年12 月劳动部发布《关于建设社会主义市场经济时期劳动体制改革总体设想》，将劳动合同制的适用范围由国企扩大至所有用工企业，在1994 年7 月第八届全国人民代表大会通过《中华人民共和国劳动法》，又从法律上明确劳动合同制的地位。2001 年1 月，国务院印发《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》明确提出“市场导向就业机制”的发展目标。 在农村，大力推动乡村富余劳动力向城镇转移。因此，1993—2002 年城镇就业人数增加37.8%， 不仅加快市场化，而且推动了城市化发展。以胡锦涛为代表的中国共产党人逐步建立市场化的就业制度。 2003 年中共中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针”，并通过2007 年制定的《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》、2008年制定的《就业促进法》将“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业政策上升到法律层面。同时还要求按照“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，为农民进城务工创造有利条件。这使得2003—2011 年间就业总量实现稳步增长，农村富余劳动力自由流动，城市化率进一步提高。

（五）新时代中国特色就业制度逐步成熟

进入新时代， 以习近平同志为核心的党中央坚持市场导向的就业政策改革，使我国就业制度呈现市场化、体系化、成熟化的特征。2012 年，政府在十八大报告中确立“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”的就业制度。同时，全国人大常委会做出《关于修改〈劳动合同法〉的决定》以完善就业法律体系。为此，政府组织100 万青年参加就业见习，对农民工开展职业技能培训，提升重点人群就业能力。 同时， 适应乡村振兴战略需要，“鼓励在乡村地区兴办环境友好型企业”，促进农民工就近就地转移就业，并支持和鼓励更多返乡人员就业创业。在新时代市场化就业政策推动下，我国就业总量逐年递增，至2017 年达到77640 万人，乡村就业人数在2017 年增长为45178 万人，比上年增加25%。

纵观新中国成立以来就业政策变迁阶段，可见，我国就业政策变迁也是探索适合中国就业制度过程， 并取得了一系列伟大成就的过程。

二、新中国建立70 年来就业政策变迁取得的成就

新中国成立以来就业政策变迁不仅使我国就业制度由计划导向向市场导向转变， 并逐步建立了成熟的中国特色社会主义就业制度，而且极大地促进了我国经济增长。

（一）中国特色社会主义就业制度逐渐成熟

新中国成立70 年来，我国完成了由计划经济向社会主义市场经济体制的转轨，就业制度也随之发生了根本性的变化，中国特色社会主义就业制度逐步成熟。 主要表现在：首先，劳动者自主择业。改革开放后，党和政府致力于改革传统的计划就业制度，将用工权下放至企业，并且给予劳动者自由择业和流动的权利，更加凸显劳动者的市场主体地位。 其次，市场调节就业，即建立和培育城乡一元劳动力市场，为城镇劳动力和农村劳动力提供公平竞争的市场平台， 通过市场机制配置劳动力资源供求关系，提高劳动力资源配置效率。 再次，政府促进就业。即强化政府责任，落实就业政策，完善扶持体系，完善就业保障制度，保障范围由下岗职工扩展为覆盖城乡、面向全体劳动者。 完善就业服务， 健全覆盖城乡的公共就业服务体系，开展职业技能培训，提高就业人员素质，建立统一开放、竞争有序的市场体系。加强就业法治化建设。从1994 年《中华人民共和国劳动法》到2007 年《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》，再到2008 年《就业促进法》的颁布实施，促进就业法律体系的逐步完善。总之，经过70 年的建设，我国逐步形成了中国特色社会主义的就业制度。

（二）就业总量总体递增，就业结构优化

新中国成立以来就业总量递增，城乡就业结构和三大产业就业结构逐渐优化。在国民经济恢复期，城镇失业率大幅下降，直至1952 年就业总量达到20729 万人， 其中12%在城镇就业，88%在乡村就业，第一、二、三产业就业人员分布为11∶1∶1。在社会主义改造期，1956 年就业人员达到23018 万人，比1952 年增长11%,其中城镇就业人员占13%，乡村就业人员占87%，第一、二、三产业就业人员分布为8∶1∶1。 在社会主义计划经济时期就业总量大幅增加，到1978 年实现就业40152万人，约是1956 就业总量的1.7 倍，其中有24%是城镇就业人员，76%为乡村就业人员，第一、二、三产业就业人员分布为6∶1∶1。 改革开放后，就业总量连续增长，2011 年达到76420 万人，与1979 年相比增加86%，其中城镇就业人员占47%，乡村就业人员占53%，第一、二、三产业就业人员分布为1∶1∶1。进入新时代以来， 就业总量在2017 年增加至77640 万人，2018 年与之相比略有减少146 万人， 其中2018 年城镇就业人员占56%，乡村就业人员占44%，第一、二、三产业就业人员分布为1∶1∶2。 由此可见，就业总量虽在个别年份有波动，但总体上稳步增加，就业结构逐渐优化。

（三）就业人员素质提高

新中国成立70 年来，就业人员的受教育程度、身体素质和技能水平实现大幅度提升。 一是受教育程度提高。 据统计1952 年大专及以上文化程度就业者仅有0.9%， 而小学及以下文化程度就业者达到62.6%。到2017 年全国就业者文化程度是大专及以上的达到19.5%， 小学及以下文化程度的就业者减少至19.2%。 与1952 年相比，2017 年我国就业人员平均教育年限从5.8 年提高到10.2 年。二是身体素质提升。2004 年50 岁以上的就业者占19.6%，其中65 岁以上就业者有2.8%。到2017 年50 岁以上就业者占26.7%，65 岁以上就业者占4.5%。 全国就业人员中老龄群体比重增加间接反映出就业者身体寿命延长和身体素质提升。三是技能水平显著提高。在一五计划期间， 仅工业和交通运输业就存在11.44 万名专业技术人员缺口， 而发展到2018 年我国共有技能劳动者1.65 亿人，占就业人员总量的21.3%；高技能人才4791 万人，占技能劳动者总数的29%，就业人员素质整体提高。

（四）就业市场化促进人口流动，提高劳动生产率

新中国成立70 年来，特别是改革开放后，就业市场化促进人口流动，提高劳动生产率。国民经济恢复期，城镇、农村就业者严格区分，劳动力很难流动，此时人口流动对提高劳动生产率贡献程度小。社会主义改造期，由于社会主义工业化建设的需要，劳动力听从行政调派向第二、三产业流动，1956 年三大产业人均创造产值为1∶5∶6。 “劳动力流动对劳动生产率提高的贡献度在1954 年达到219%，1956 年为70%”[3]。 计划经济时期， 大跃进开始后大量农村劳动力涌入工业部门，“1958年劳动力流动对使劳动生产率提高的作用达到145%”[3]（高帆2007）。 大跃进结束后，大规模知青上山下乡在农村实现就业，1978 年三大产业人均创造产值比例发展为1∶7∶5。 其中，“劳动力流动对劳动生产率提高的贡献度是86%”[3]（高帆2007）。 改革开放后，劳动力流动的限制政策逐步放开使得这一时期流动人口快速增加， 从1982 年的657 万人增加至2010 年的22140 万人， 增长约34 倍。 2011 年劳动生产率由1991 年9210 元/人提高到67844 元/人，三大产业人均创造产值比为1∶6∶5。 其中，“第三产业劳动生产率增长主要依赖于结构变迁效应（即劳动力流动），第一、二产业内部效应更显著”（刘伟2008）[4]。 贺京同（2016）测算“2002—2013 年劳动力流动对劳动生产率提升的贡献度是18.4%”[5]。新时代以来，2015年流动人口达到高峰值为24700 万人，劳动生产率在2018 年提高至107327 元/人。 倪清燃（2018）测算1991—2016 年“劳动力在不同产业之间的转移对整体劳动生产率增长的贡献率为33.42%，”[6]虽然各位学者测算时间段和数据各有不同，但总的来看结论一致， 即劳动力流动改变要素资源配置从而提高劳动生产率。

（五）就业地区结构优化推动城市化发展

新中国成立以来， 中国产业结构不断优化升级引起人口和产业在城市聚集，从而改变劳动力的城乡分布，推动了城市化发展。 在国民经济恢复期，百废待兴，城市发展缓慢。 1949年我国城镇人口仅为5765 万人，城市化率仅为10.6%。 在计划经济时期，尤其是1958 年大跃进开始后，城镇发展工业化吸引农村劳动力进城，这一时期的城镇人口激增。 到1960 年城镇人口为13073 万人，城市化率增加至19.57%。 改革开放后， 工业和第三产业快速发展吸引大量农村劳动力向城市转移。1982 年城市化率首次突破20%。到2000 年城镇人口达到45594 万人，城市化率达到36.09%。进入新时代以来，2011 年城市化率首次超过50%，2018 年达到59.6%。 由此可见，就业推动城市化发展，尤其是新时代以来，城市化水平显著提高。

三、新中国就业政策变迁的经验

纵观新中国成立以来就业政策变迁及其取得的成就，可以看出， 这主要得益于我国就业政策和就业制度建设的以下经验。

（一）依据中国社会主义初级阶段基本国情，不断创新中国特色社会主义就业理论

新中国成立以来， 党和政府高度重视人民群众的切身利益，立足于中国特色社会主义伟大实践，不断创新中国特色社会主义就业理论，丰富和发展马克思就业理论，制定并实施民心所向的就业政策。马克思特别强调“计划”，他认为社会主义社会 “必须按照生产资料， 其中特别是劳动力来安排生产计划。 ”[7]社会主义社会不存在失业。 在马克思就业思想的指导下，毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》提出“统筹兼顾、适当安排、不抛弃任何一个人，想办法让每一个人都有工作” 的思想， 确立了使全体劳动者实现全面就业的目标,形成统包统配型就业理论。 改革开放后，邓小平同志指出：要“广开门路，通过集体经济和个体的多种形式，尽可能多地安排待业人员。 ”[8]同时还允许劳动者“自愿就业”和“自谋职业”，从而开启了市场化就业理论。 在市场经济体制改革的背景下， 江泽民同志明确提出市场导向就业理论，“要进一步推进城镇职工基本养老保险、失业保险体制改革，建立和完善城镇居民最低生活保障制度。”[9]胡锦涛同志提出“坚持劳动者自主择业、 市场调节就业和政府促进就业的理论， 特别是积极“探索建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度”[10]，从而形成城乡一体化的就业理论。进入新时代，习近平总书记进一步创新理论，提出了“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”理论，特别提出“支持广大劳动群众大胆创业”[11]，以创业带动就业理论，并提出“健全有利于更充分更高质量就业的促进机制是完善就业制度的总体目标”[12]，使就业目标由追求数量上升至质量层面。

（二）坚持和完善中国特色社会主义就业制度

在传统的计划经济体制下，政府确立了“包下来”全员就业的计划就业制度，这符合当时经济发展要求，但是行政化调配的方式制约劳动力向轻工业和第三产业的自由流动， 限制劳动力在农村和城市之间的流动， 存在劳动力资源配置不合理的情况，同时政府确保全员就业导致缺乏竞争，使得劳动者积极性降低，劳动者生产率难以提高。 改革开放后，在建立和完善中国特色社会主义市场经济体制中， 逐步形成市场化就业制度。实践证明，坚持基于市场发挥基础性作用与更好地发挥政府作用的“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”的就业制度是正确的选择。这是因为，一方面，将市场这只“看不见的手”和政府这只“看不见的手”相结合能有效地推动社会主义就业市场稳定。另一方面，自主选择可以提高劳动者积极性，提高劳动生产率。 总之，中国特色社会主义就业制度可以加强就业宏观调控，调动劳动者积极性，推动劳动力自由流动，提高资源配置效率。

（三）始终将实现广大劳动者就业作为就业政策和就业制度的根本出发点和目标

就业关乎百姓的生活生计，是最大的民生。毛泽东同志曾说：“经济问题的核心是关心群众的痛痒， 真心实意地为群众谋利益，解决群众的生产和生活问题。 ”[13]所以政府统包统配就业，创造满足广大群众利益的物质财富和精神财富。改革开放后，邓小平同志指出“社会主义的本质是解放生产力发展生产力，最终实现共同富裕。”所以发展经济有利于解决就业，实现人民温饱和富裕的愿望。江泽民同志指出，“扩大就业，促进再就业， 关系改革发展稳定的大局， 关系人民生活水平的提高。 ”所以政府要千方百计扩大就业。 胡锦涛以实现科学发展为目标， 着力保障和改善民生，“努力让全体人民劳有所得”。进入新时代，习近平总书记指出，“就业是最大的民生工程、民心工程、根基工程”[14]，所以政府要将稳就业置于“六稳”之首始终站在人民的立场上推进工作。 正是新中国成立以来各个阶段始终以实现劳动者就业作为根本出发点和目标， 才推动我国经济长期持续发展。

（四）高素质的、自由流动的劳动力是推进经济稳定增长的重要动力

丰富的、高素质劳动力资源是中国经济增长的动力。改革开放初期，企业以劳动密集型为主，充裕的廉价劳动力是中国的比较优势，也是中国经济腾飞的主要原因之一。但是随着廉价劳动力逐渐短缺， 高素质劳动力对经济高质量发展发挥重要作用。尤其是进入新时代以来，习近平总书记指出：“创新是引领发展的第一动力”，而“人是科技创新最关键的因素。创新的事业呼唤创新的人才。 ”[15]正是高质量劳动力推动高质量发展已经取得了重要成就。同时，劳动力流动对经济增长也有促进作用。新中国成立70 年来劳动力流动的一般规律是从农村向城镇流动、从农业部门向非农部门转移，这使得第二、三产业持续地有劳动力流入，为其劳动生产率的提高增添助力，同时也加快了城市化的发展进程。可见，丰富的、高素质的、自由流动的劳动力是推动我国经济稳定增长的重要动力。