乡村振兴视域下农民参与乡村治理有效性研究

仇曼莉，张 鑫（中共亳州市委党校，安徽 亳州236800）

经过改革开放40 多年的发展， 我国生产力水平明显提高，人民生活显著改善，我国社会矛盾也发生了变化。 党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。 ”[1]其中，城乡发展不平衡、农村发展不充分是我国社会主要矛盾在农村的突出表现。 党中央从我国的国情和战略全局出发，结合我国城乡关系变化特征和农村发展规律提出了乡村振兴战略。 乡村振兴战略的提出，明确了新时期农村发展的方向， 厘清了推动城乡发展的思路，提出了农民参与现代化乡村治理的新要求。

一、农民有效参与乡村治理是实现乡村振兴的本质要求

基于农民参与的乡村治理是实现乡村振兴的前提和基础。 作为我国最基层的治理单元，乡村治理构成我国国家治理的基础。 乡村治理的主体是人，乡村治理的目标是促进人的全面发展。 “乡村要振兴，农村实现改变，落到实处仍需要治理水平的提高”。[2]某种程度上，农民能否有效参与到乡村治理中决定乡村治理的质量和水平，决定乡村社会的和谐繁荣与稳定。 乡村繁荣振兴建立在稳定和谐的乡村环境基础之上，稳定和谐的乡村环境离不开良好的秩序，良好的秩序源于有效的治理，有效的治理需要农民的全面参与。

提高农民参与乡村治理能力和构建政府主导、 农民主体、社会协同的乡村治理格局，是实现乡村振兴的必由之路。乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。 ”[3]32从中可以看出，把“治理有效”作为乡村振兴战略的重要内容，凸显了乡村治理对于乡村振兴的重大意义。 有效的乡村治理必然带来井然有序的良好乡村环境，从而推动产业发展、生态环境保护、美好乡村建设以及农民生活改善，达到促进乡村振兴、促进农民全面发展的价值目标。

二、乡村振兴视域下制约农民参与乡村治理的困境分析

（一）落后的经济发展能力是制约农民参与乡村治理的根本因素

由于受多种因素的影响，广大农村地区经济发展能力低下，农民增收困难。 恩格斯指出：“人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等。 ”[4]农民作为乡村治理的主体， 农民经济发展能力的强弱直接影响乡村治理的水平和农民参与乡村治理的能力。一方面，农民经济发展能力的强弱影响农民参与乡村治理的意愿。在某种程度上，农村经济发展能力越强，农民越富裕，农民参与乡村治理的积极性越高。 反之，农村经济发展能力弱，则阻碍农民参与乡村治理的能力。 当前，农民经济发展能力显著提升，但由于长期受城乡二元结构的影响，落后的经济发展能力整体没有改观，乡村治理普遍受制于落后的经济发展能力。研究发现，农村广大富裕家庭参与乡村社会事务的热情高涨， 而相对落后的家庭只顾着过好自己的生活，不太关心其他社会事务。 另一方面，农村经济发展能力的强弱影响整体乡村治理水平。 农村经济发展能力强，有助于完善农村基础设施建设，配套健全各种公共服务，净化农村村容风貌，提高乡村治理能力。反之，农村经济发展能力弱则阻碍乡村治理水平。当前，我国农村普遍受制于落后的经济发展能力， 各种与现代化治理水平不相适应的因素依然存在，整体乡村治理水平不高。

（二）农村社会结构性变迁和价值多元化使农民参与乡村治理难度加大

随着我国城镇化水平提高、农业现代化进程加快，农村社会发生剧烈变化，传统封闭、保守的格局被打破，农民的生产方式、思维方式、价值观念逐渐转变，农民的法制意识增强，价值追求多元化，随之而来的个人权利意识的觉醒，利益分化不断加剧。权利意识增强与利益分化加上市场经济逐利的催化，导致各种利益冲突与矛盾加大， 使农村社会秩序的建构空前困难。

多年来，农村社会发生着急剧的社会结构变迁，这一变迁的直接后果是传统价值观念和行为规范被逐渐消解， 新的价值规范又没有完全构建，人们的思想观念、价值规范出现不同程度的断裂：一方面，一度维系农村社会秩序的传统价值规范在现代化过程中被不断消解， 规范人们思想行为的伦理道德约束力在逐渐下降，各种宗教的、习俗的潜在力量趋于淡化，一些传统民间权威对人们生活的影响越来越小；另一方面，与现代社会发展相应的民主法治观念又没有及时建立起来，人们通过理性、法治的思维方式来解决矛盾纠纷、维护自身利益的行为习惯还没有完全培养起来。

（三）基层民主法治建设不完善导致农民乡村治理参与冷漠

传统乡村价值体系受到冲击， 新的法治思维没有完全确立， 基层民主法治建设不完善导致农民参与社会治理积极性不高。

传统思想的影响导致基层群众法治意识滞后、 法治思维欠缺。邓小平曾指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法治传统很少。 ”[5]在广大农村地区，由于农民受文化素质偏低和封建传统思想的影响，“官本位”思想和“习惯性”思维使得法治信仰难以确立。 村干部往往是具有一定影响力或者家族势力比较大的人员担任， 他们常常把自己的管辖范围视为自己的领地，把自己所能掌控的人、财、物视为自己的私有财产。村干部在行使管理权时高高在上，凡事“我说了算”“我比法大”的意识浓厚。 反观广大村民受此影响合理的利益诉求通过正常途径得不到解决时， 首先想到的是基于亲情社会基础上地找熟人拉关系， 而不是诉诸法律的武器来维护自身的合法权益。长此以往，“习惯性”的思维方式压制了正常的法治思维，使得农村地区法治意识严重滞后，严重侵蚀基层社会治理的法治根基。

法治思维的缺失导致基层法律法规的虚化。 人们长期在传统思维方式的主导下，基层法律法规的执行力被严重削弱。受熟人社会、家长社会思维的影响，基层村干部在管理社会事务中的不作为、乱作为以及贪污腐败现象缺少有效的监督，广大村民对一些村干部违法乱纪现象视而不见， 基层法治规范形式意义大于实质内容。 例如在精准扶贫工作中村干部的优亲厚友、侵占扶贫资金现象时有发生；在“扫黑除恶”专项行动中，广大村民碍于情面不愿意、不敢于揭露涉黑涉恶线索，导致线索摸排质量不高。基于此，广大村民不能真正参与到乡村治理中，参与冷漠现象普遍，严重影响乡村治理的有效性，也与乡村振兴的目标背道而驰。

（四）农村规模化人口流动使农民参与乡村治理的主体性弱化

人才是促进乡村振兴的重要资源， 也是实现乡村善治的关键。然而，随着当前工业化、城镇化进程的加快，农民思想解放、就业门路拓宽、收入渠道增多，有想法、有技术的青壮年劳动力大规模流向城市，留在农村的则是文化水平低、劳动能力差的老、弱、病残群体以及广大的妇女儿童。 农村留守群体现象严重。 农村人口大规模向城市流动严重削弱了农民参与乡村治理的主体作用，使得乡村治理难度加大。

农村规模化人口流动导致农村土地闲置、资源利用率低。农民增收的主要途径是合理利用土地资源， 充分发掘土地的潜能，提高资源利用率。 而农村富于创新、年富力强的青壮年的流失，导致农村人力资源匮乏，土地资源闲置、利用率低。另外，部分外流农民虽然仍眷恋着土地，但只限于收种时节耕种管理，平时不再过问。这种不靠科学靠天种地的模式导致大量土地资源投入不足、管理不善，农民依靠土地获得增收困难。恶性循环，农民收入提高不上去，不再花心思在农村，反而彻底转向城市。

农村规模化人口流动增加农村社会结构的不稳定性。 除了人口流失造成土地闲置，农村生态环境恶化，农村人口流动的次生问题还表现在其他方面。诸如夫妻长期分离、男女比例失调增加了婚姻的不稳定性； 大量留守群体的存在使农村养老问题、子女教育问题矛盾凸显；以“孝老爱亲”维系的传统价值观念受到城市物质文明的冲击，道德下滑现象严重；行使基层管理权的“村两委”干部年龄偏大、思想守旧等等一系列现象造成乡村治理主体参与能力弱。

三、乡村振兴视域下农民参与乡村治理的路径选择

（一）立足科学发展，奠定乡村有效治理的坚实基础

马克思主义理论坚持用发展的观点看问题， 用发展的眼光解决问题。 党的十九大报告明确指出：“发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展。”[3]21改革开放以来，针对中国农村问题，中央出台了各项惠农政策，中国农村发生了前所未有的历史性变革， 由解决农村温饱问题到实现农村小康社会，农民生活水平、综合素质稳步提高。 历史实践证明，发展是解决我国农村问题的根本之路。

首先， 贯彻以人民为中心的发展理念， 促进农民全面发展。中国共产党成立之初就坚持人民利益高于一切，以促进人的全面发展为终极价值追求。在这一价值目标的指引下，中国共产党针对农村发展、农民增收等问题屡出新政。促进农民全面发展， 必须以实现和维护广大农民朋友的根本利益为出发点。 改革开放以来，纵观中国农村发展历程，可以看出是不断实现和维护农民基本权益的过程， 也是不断促进农民全面发展的过程。 在经济方面，通过实行家庭联产承包责任制，建立社会主义市场经济体制，农民的物质权益得到保障；在政治方面，村民自治制度的确立，完善基层民主，赋予了农民各项民主权利；在文化方面，扫除文盲，普及九年义务教育，保障了人们受教育权，农村各种基础文化设施建设，农民文化素质提高，文化权益得以保障；在社会发展方面，户籍制度改革，农村社会保障体系的完善，城乡公共服务均衡化，实现了农民的医疗、养老等基本权益。 通过多管齐下综合施策， 农民素质全面提高，农村物质文明、精神文明协调发展，农民幸福感、获得感稳步提升。众多农村发展成果得益于以人民为中心的科学发展。

其次，创新农村发展机制，壮大农村人才队伍是关键。 农村人才是完善乡村治理的重要力量， 是实现乡村振兴的有力保障。 有效吸引人才扎根农村，需要在乡村治理、乡村振兴中不断解放思想，通过创新农村发展机制，积极探索农村发展的多种方式，努力打造一只自愿扎根农村、热爱农民、服务农民的农村工作队伍。 一方面，依靠科技创新，改变传统的单一经营模式，鼓励有条件的农民采用农民转业合作社、家庭农场、股份合作等形式，实现农村规模化、产业化经营，盘活农村资源，拓宽农民增收渠道。 以培养职业农民为抓手，带领村民发家致富，留住农村人才。另一方面，促进农村产业协调发展，依托农村自然资源优势， 综合运用现代科技手段， 采取 “互联网+”模式，广泛利用电商平台，农产品销售线上线下协同发展；积极发展生态农业，农村餐饮、旅游等服务业全面发展，为有志向的人致力于农村发展提供广阔的空间，广泛吸引人才。

最后，协调城乡发展，改变城乡二元结构格局为着力点。长期的城乡二元结构体制已无法适应农村现代化的发展，不利于乡村治理。 为此，必须加快推进城乡融合发展，促进生产要素在城乡间合理流通，公共服务在城乡间均衡发展。改变造成城乡二元结构不合理的制度体系，落实城乡户籍制度改革，完善城乡就业服务体系，促进农村教育、卫生、文化等公共服务供给制度改革，建立健全农村社会保障体系；加大中央各级财政对农田水利、人居环境、信息化服务等基础设施的投入力度；确立农村土地流转制度，为农村规模化、产业化、市场化经营奠定基础；继续推动农村三大产业协调发展，为促进农村发展、农民增收持续挖潜；加快农民思想观念转变，积极培育具有市场竞争意识、开放意识、规则意识的现代农民，消除产生城乡二元结构的思想根源。

（二）创新社会治理机制，实现乡村治理主体多元化

完善村民自治制度，强化基层党组织建设，综合民营企业家、大学生村官、驻村干部的优势，大力培育社会组织，鼓励社会力量参与乡村治理，打造多方共治的乡村治理格局。

首先，立足基层群众自治组织制度，增强农民参与乡村治理的主体责任意识。 基层群众自治制度具有社会主义独特的优越性，是被实践证明了的最具有广泛性的民主实践，是我国基层民主政治的基础。 基层民主自治制度是广大农民朋友参与社会事务的主要平台。实现乡村善治，必须立足于这一基本制度，充分发挥制度优越性，鼓励广大农民积极有序参与，依法依规管理农村经济、文化、社会事务，确立他们作为乡村治理的主体责任。 广大村民通过民主选举选出当家人组成村民委员会，行使村民当家做主和依法有序管理村务的权利。广大村民有能力、有意愿、有方法参与社会事务，为乡村治理，乡村振兴建言献策，贡献力量；充分发挥人民群众的主人翁精神，树立责任意识、主体意识、担当意识。同时，在村民自治的基础上，通过村民自治条例，设立村规民约，使某些约定成俗的规定演变为具有一定“法”的规范性约束，促进农村法治环境建设；通过宣传道德模范的引领作用，文明家庭的示范作用等春风化雨方式感染教化村民，加强村民道德建设，营造和谐的乡村文明氛围，从而确立自治为基础结合法治、德治的乡村治理体系。

其次，健全基层党组织建设，确保农村基层党组织在乡村治理中的引领作用。“但农村基层党的组织，包括党委、党总支和支部是党在农村中的坚强基石， 是党密切联系广大农民的桥梁， 是坚持不懈领导广大农民在探索农村现代化建设道路的主心骨”。[6]农村基层党组织是领导乡村治理的核心力量，是实现乡村治理有效性的有力保障， 基层党组织的领导作用能否有效发挥，某种程度上决定乡村治理的成败。 为此，必须壮大基层党组织队伍建设，配齐党委、支委班子，优化党员干部结构，积极吸纳有知识、有文化、有担当的青年入党，继续对软弱涣散村选优配强第一书记，提高基层党组织的组织力；严格贯彻落实中央、上级党组织的决策部署，确保各项决策部署落地生根，提高基层党组织的执行力；做好党的各项大政方针、惠民政策、科学理论的宣传，及时向上级党组织反映老百姓的各种利益诉求，提高基层党组织的感召力；加强党员干部理想信念、宗旨意识、廉洁自律意识教育，强化纪律监督，严格规范党员干部行为，全面提高党员素质，打造一支真正为民服务，经得起检验的基层党组织。

最后，发挥民间各类社会组织的协同效应，激发农民参与乡村治理的内生动力。乡村治理要在基层党组织的主导下，发挥基层群众自治制度的优越性， 综合各类民间组织的协同作用，有效激发乡村治理的内生动力。 随着农村经济、政治、文化、 社会的不断发展， 农村基层社会组织大量出现并蓬勃发展。诸如以乡村精英为主体的乡贤理事会，以服务群众为宗旨的各类志愿者协会， 以促进经济发展为目的的各种农民专业合作社，具有浓厚文化氛围的广场舞协会、书画协会、民间剧团，还有敬老院、残疾人协会等社会福利组织。 这些社会组织具有自发性、自治性、公益性和服务性的特征，实现了传统与现代的有机结合， 政府与市场的优势互补， 对于构建和谐乡村，发扬基层民主，弘扬传统文化，完善公共服务，化解基层矛盾发挥独特的功能。

（三）坚定文化自信，充分发掘优秀文化的乡村治理功能

优秀文化凝聚人的精神力量，规范人的思想行为，对乡村治理产生积极的正向功能。“文化自信是一个国家、一个民族、一个政党对自身文化价值的充分肯定，对自身文化生命力的坚定信念”。[7]有效发挥文化的乡村治理功能，必须坚定文化自信。

首先，大力弘扬当代主流价值观，积极培育现代农民。 实现乡村善治，必须克服价值多元化对乡村治理的负面影响，强化主导文化的精神统领作用，确保各类治理主体思想统一，凝聚共识，激发活力。首先必须坚持社会主义核心价值观的引领作用。 社会主义核心价值观分别从国家、社会、个人三个层面明确了中国发展方向和努力的目标，具有前瞻性、主导性、凝聚性功能，是全体中国人民的共同信仰和价值选择，是国家和人民的精神之魂。为此，必须把社会主义核心价值观贯穿于乡村治理的全过程，激发整合乡村治理的精神力量。 同时，要发挥社会主义核心价值观的道德提升功能， 努力提高广大村民的综合素质，培养与乡村振兴、乡村繁荣价值要求向适应的现代化农民。 为此，必须培养广大村民的权利观念、义务意识和主体责任意识，实现村民自我管理、自我服务、自我提高，以达到乡村善治。

其次， 扬弃中华传统文化， 汲取优秀传统文化的精神内核。以“儒、道、佛”思想为基本内容的中国传统文化，集中体现了中华民族的智慧， 其内涵之博大影响之深远， 具有思想整合、价值规范、公民塑造等功能。无论是儒家的“民贵君轻”“以和为贵”“为政以德”思想，还是道家的“道法自然”“无为而治”精神，抑或是佛家的“众生平等”“因果报应”的教义，对于确立以人为本，维护社会公平正义，建立和谐社会具有重要的现实意义。对待传统文化，我们要以辩证的观点看问题，摈弃传统文化的不利方面，汲取传统文化的积极向上的部分，发挥优秀传统文化促进社会治理的功能。 习近平指出：“中华民族在长期实践中培育和形成了独特的思想理念和道德规范，有崇仁爱、重民本、守诚信、讲辩证、尚和合、求大同等思想，有自强不息、敬业乐群、扶正杨善、扶贫济困、见义勇为、孝老爱亲等传统美德。中华优秀传统文化中很多思想理念和道德规范，不论过去还是现在，都有其永不褪色的价值。”[8]优秀传统文化净化人们的思想，规范人们的行为，为社会发展树立正确的价值导向，为建立理想社会提供思想源泉，为和谐乡村建设明确方向。

最后，增强农村公共文化产品供给，加强乡村公共文化建设。 一直以来，基层政府都比较重视物质公共产品供给，如农村道路、桥梁、基本农田水利等公共基础设施建设，这是一种物质层面的基础性供给。而对于影响更为深远、持久的更高层次的精神文化产品投入严重不足。为此，我们必须在不断加强乡村经济建设的同时增强乡村文化建设。 基层党委政府要具有前瞻性眼光， 充分认识到乡村文化建设对于乡村治理的重大意义。 要发挥基层政府的主导作用， 创新文化供给机制体制，加大乡村文化供给侧制度改革，有效激发乡村文化参与社会治理的内在动力。要充分运用现代科技，促进公共文化资源在城乡、区域间合理流动。 要因地制宜，动员各方社会力量参与乡村文化建设，构建多元化的乡村公共文化供给渠道。促进乡村文化场馆与学校、企业、机关等文化设施有效对接，建立共建共享的公共文化服务体系。

（四）加强基层民主法治建设，创设有利于农民参与乡村治理的良好环境

实施乡村振兴战略要求“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。 ”[3]32实现乡村善治务必加强基层民主法治建设。

首先，加强民主法治宣传教育，促进民主法治生成。 有效的乡村治理需要良好的民主法治环境， 良好的民主法治环境需要宣传教育来生成。 为此要对广大村民进行民主法治宣传教育，充分利用广播、标语、文化广角、各类农民学校等方式，耳濡目染的宣传，动员村民广泛参与，使民主法治宣传教育常态化，让广大村民随时随地都能感受到民主法治精神的存在，增强民主法治宣传教育的效果， 营造促进民主法治意识生成的有利环境。同时，要克服传统“官本位”“熟人社会”“家长制”等封建思想的影响，改变村民办事首先找“人”而不是按“法”办事的思维，培养村干部按规则程序行事、做好本职工作的责任意识，强化村干部的民主法治思维。让村干部清楚自己的权力是人民赋予的，以及应当承担的为民服务的责任，正确行使手中的权力，自觉接受村民的监督。作为村民选出的具有一定威望的当家人，村干部的思维方式、行为方式具有强烈的示范性功能， 村干部民主法治思维意识的提高无形中影响全体村民的民主法治思维，从而为乡村治理筑牢民主法治意识根基。

其次，加强民主法治实践，监督民主法治运行。 加强基层民主法治建设，需要规范村干部和村民的行为，使村干部的决策努力做到民主合法，让村民能够做到依法民主监督，确保乡村治理在民主法治的环境下运行。 从村干部的自然人属性来讲，村干部往往是站在自我的角度思考问题，在做决策的时候多出于自身考虑，决策利己。 为此，要引导村干部依法民主决策，一切从人民群众的利益出发，为乡村治理服务，做到决策民主、决策科学、决策利民。 把关系村里发展和村民切身利益的事务全部由村民集体讨论决定，并严格按照“四议两公开”制度，保证决策形式合法，决策程序民主，决策结果科学。 同时，还要监督民主法治的运行。习近平总书记指出：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。 ”[9]为此，必须健全村务监督机构，并确保发挥作用；强化村干部的廉洁自律意识，做到自我监督；纪律监督部门加强执纪，对违法乱纪行为的村干部，依法严厉追责，违法必究。

最后，加强基层党的领导，为民主法治提供保障。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。[3]20加强基层民主法治建设，党的领导是根本。 在乡村治理中，加强党的领导是民主法治正常运行的保障。 当前，为解决村支两委不协调的矛盾，村级探索实行村书记主任由一人担任的模式， 村书记作为党和人民选出的当家人，其作风行为直接代表着党的形象，决定党在人民心目中的地位。加强基层党的领导作用，必须坚持全面从严治党，打造一支经得起检验钢铁般的基层党组织队伍，为基层民主法治建设提供强有力保障。为此，要提高农村党员干部的整体素养，树牢宗旨意识、法治意识，强化责任担当，提高为民服务水平；发挥基层党员的模范带头作用，促使党员干部带头学法、用法，严格按照相关法律、法规约束自己，警醒自己；建设先进性基层党组织，确保基层各项事业在民主法治的框架下有序进行。