农民专业合作社社会责任的立法表达

朱晓娟

（中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088）

我国农民专业合作社的数量逐年增长、体量庞大，是市场主体中的重要力量。截至2019年11月底，我国依法登记的农民合作社达220.7万家、联合社有1万多家，农民合作社产业类型日趋多样，成为我国农业高质量发展的有力抓手。①参见http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2019-11/26/nw.D110000renmrb_20191126_1-10.htm。农民合作社的带动能力不断增强。据统计，有过亿的农户实际入社，几乎接近总农户数的一半，达49.1%。②参见http：//www.sohu.com/a/297632992_692015。现行《农民专业合作社法》第8条明确规定了合作社进行生产经营活动时应当遵守的法定义务，与公司、合伙企业等主体立法中关于社会责任的表达类似，但该规定并未像《公司法》与《合伙企业法》一样在法条中明确规定“承担社会责任”。由此，农民专业合作社是否应承担社会责任，其承担的社会责任应该包括哪些内容，在立法上又该如何表达，这些问题均有待于从理论上廓清。

一、我国农民专业合作社法中社会责任规定的现状与问题

（一）未明确规定社会责任的现行立法。

企业社会责任源于民间团体呼吁的道德义务，然而，道德的自律和舆论监督并不能有效促使企业履行社会责任，为此，企业社会责任的法律化有助于企业社会责任的实现。[1]（p62）2005年修订的《公司法》与2006年修订的《合伙企业法》分别在第5条、第7条增加了公司与合伙企业“应当承担社会责任”的规定，但2006年10月31日颁布的《农民专业合作社法》却并未采用这一规定。在《农民专业合作社法》颁行十周年之际，我国于2017年对该法进行了修订，此次修订方向清晰、幅度适中、回应问题。然而，遗憾的是，立法中依然缺少对农民专业合作社承担社会责任的一般性、引导性规定。在现行《农民专业合作社法》中，虽然存在可以归入农民专业合作社社会责任制度的相关内容，诸如社员权益与债权人利益的保障机制，但由于立法中“承担社会责任”的缺失，导致现行法并未形成农民专业合作社社会责任的制度体系。

农民专业合作社的社会责任指合作社在保证社员权益的基础上，应兼顾保护其他利益相关者的利益。[2]（p91）作为承载提升社员经济与社会地位功能的合作社，其最主要的社团义务即为社员提供服务。国际劳工组织在合作社立法指南中如此陈述：“尽管合作社企业必须以一种营利的方式运营，但其与资本企业截然不同，因为其以成员的利益而非自己的利益为目标。”一直以来，我国商法学界对于企业社会责任的研究主要集中在公司社会责任层面，对农民专业合作社社会责任的研究鲜有关注，这也在一定程度上导致了立法对该问题的忽视。针对现行立法存在的社会责任主体过于狭窄的问题，有人主张将“公司社会责任”的“公司”做扩大解释，即解释为包括公司、各类企业及分支机构。[3]（p142）实际上，虽然各类主体的社会责任具有一定的共通性，都属于“企业社会责任”范畴，但不同主体的不同特点决定了它们在社会责任承担的内容、深度及广度上都会有所不同。农民专业合作社的双重属性决定了其应负担“促进农村社会发展”的社会职责，这一责任有别于公司、合伙企业等组织，①对于合作社与公司区分以及合作社与合伙企业区分的具体论述参见朱晓娟：《合作社主体地位与立法研究》，金盾出版社2013年版，第114—119页。有在《农民专业合作社法》中单独进行规定之必要。

（二）农民专业合作社社会责任立法存在的问题。

1.体系化价值缺失影响社会责任的实现。

在市场竞争中，农民专业合作社具有法人地位，与公司、合伙企业一样，都是平等的民商事主体，在涉农产品的供应领域甚至居于优势经济地位，为我国农业和农村经济发展做出了重大贡献。伴随着国家“引进来、走出去”战略的推行，已有农民专业合作社的产品走出国门、走向世界的先例。在全球化及国际企业社会责任运动浪潮的席卷下，农民专业合作社的经营也不可避免地要面对社会责任承担状况的检视，合作社应将企业社会责任置于其日常经营活动的中心位置，这是合作社的价值与原则使然；否则，它们就会背离合作社本性。[4]（p326）现行《农民专业合作社法》中有些制度如社员权益维护与债权人利益保障机制等虽然在学理上可以被归为社会责任的范畴，但是由于缺少统一的承担社会责任的一般规定，这在一定意义上缺少了体系性的制度价值，不利于农民专业合作社社会责任的实现。

2.社会责任缺失导致农民专业合作社的异化。

农民专业合作社是农民基于共同需要与合作意愿，在平等原则、组织互助的基础上，以合作经营的方式解决生产经营所遇到的困难，实现降低生产成本、提高经营效益以增加竞争力的自助经济组织，具有经济与社会的双重属性。[5]（p100）我国的农民合作经济组织经过了漫长的历史发展阶段，当前农民专业合作社的形式适应农村市场经济发展的需求，将分散的农户在劳动和资本方面重新组织与联合。与之同时，由于不同的农民专业合作社所处的发展阶段不同，在产权清晰度、利益机制完善度、成员异质性程度以及经营管理规范程度等方面差异较大，由此直接影响了合作社社会责任的表现，且差异显著。有的合作社在龙头企业与农业大户的带领下完全异化为营利性的公司，借合作社之名进行公司制经营，同时又不受《公司法》关于社会责任规定的约束，逃避承担社会责任；有的合作社则承担了明显的社会责任，在为社员提供优质服务的同时，也促进了所在农村社区的良好发展。当前立法缺乏关于社会责任的一般性规定，没有充分发挥对合作社的鼓励、倡导和引导作用，自觉承担社会责任的合作社可能会因为更多的经营支出而引起社员不满，给合作社主动持续承担社会责任带来阻碍，对农民专业合作社的长期可持续性发展造成了不良影响。[6]（p22）

总之，立法上缺乏社会责任一般条款的规定使得实践中难以发挥社会责任制度的引导和调控作用，并导致农民专业合作社在运行中出现经济属性被放大、社会属性被忽视的问题，具体表现为经营不诚信，忽视对社员的教育与培训，以及过度企业化等。

二、规定农民专业合作社社会责任的正当性价值

（一）合作社社会责任规定的合理性。

1.农民专业合作社的社会责任是企业社会责任的组成部分，但具有特殊性。不同于商业企业的营利性，合作社虽然也作为一个市场交易主体开展经营活动，但又不是一般企业法人的纯粹营利活动，它以谋求社员共同利益为目标，具有社会与经济的双重属性。[7]这使得农民专业合作社具有了有别于商业公司的独特性，法律赋予其独立主体法律地位的正当性也根源于此，合作社的性质决定了其应当承担一定的社会责任。比如，国际合作社联盟自成立时起就倡导合作社的价值观为自助、自主、民主、平等、公平、团结等，合作社的道德观为诚信、开放、社会责任与关心他人，[8]企业社会责任理念对其他利益相关者的关切与这些价值观和原则从本质上相契合。

被古典经济学理论认为以利润最大化为唯一目标的公司都在强化社会责任，何况本就具有社会属性的农民专业合作社。农民专业合作社作为农民的联合体，以农民社员为基础，如果忽视其设立的宗旨，失去增进成员福利的根本，将失去自身的独特性，与一般企业无异。[6]（p22）任何时候，都应将合作社的社会属性置于重要位置。农民专业合作社是农业健康发展、农户利益得以保障、农村经济持续前进以及农村社会和谐稳定的重要主体之一，应在上述作用发挥中首当其冲。作为企业社会责任的体系构成部分，农民专业合作社与其他主体承担着部分相同的社会责任，如遵守法律、社会公德、商业道德等，但同时农民专业合作社社会责任的内容具有特殊性，应充分体现其社会属性所要求的职能。农民专业合作社承担社会责任是合作社发展的内在动力，对合作社的竞争力可产生全方位的、巨大的推动力，进而促进实现农业现代化。

2.合作社承担社会责任是践行国际合作社联盟倡导的合作社基本原则的表现。按照国际合作社联盟对合作社基本原则的归纳，合作社除了有自愿和开放的社员、社员民主控制、社员经济参与、自治和独立、合作社之间的合作等原则外，还有另外两个重要原则：一是教育、培训和宣传的原则，即合作社应对其社员、经营管理者以及雇员提供教育和培训，使他们掌握一定的技能，能较好地完成工作任务，促进合作社健康良性发展。合作社还应向公众尤其是思想活跃、有影响力的公众宣传合作的特点与优势，推动合作经济的发展，促使更多农民加入合作社，通过对合作社价值观的宣传与倡导，有助于社员从观念上达成促进合作社健康发展的共识。二是关心社区的原则，即合作社有义务帮助其所在社区实现可持续发展，前提是基于经社员批准的政策。1995年9月，国际合作社联盟在庆祝成立100周年的第31次代表大会上通过的《关于合作社特征的宣言》明确了合作社除保持诚信外，还应坚持开放的观点，以践行合作社的社会公共属性，向社员、公众和政府定期公示相关业务信息，向社区成员开放和提供服务，采取有助于个人发展的行为，尽可能地为社员提供社员所需要的帮助，有义务在所有的活动中强化社会责任。合作社的原则和价值观与企业社会责任的理念高度契合，是维持合作社可持续发展的关键因素。[9]（p143）

2017年修订的《农民专业合作社法》在2006年立法规定了自愿和开放的社员、社员民主控制、社员经济参与、自治和独立基本原则的基础上，又增加了联合社的规定以体现合作社之间的合作原则。需要注意的是，合作社意思自治具有特殊性，其内涵“绝不在于能否达到法律效果，而在于社员、理事乃至合作社等各方主体有没有动能与方法去消解公权超限干预而实行自我规制。”[10]（p104）合作社特有的制度要求还包括教育培训和宣传以及关心社区，将其作为合作社应承担的社会责任在立法中予以明晰，有助于明确其在企业社会责任体系中的地位，且实现了国际合作社原则的法律化。我国现阶段农民专业合作社的主要任务是通过对农民的教育、培训与宣传，带动更多的农民加入合作社，帮助农民脱贫致富。此外，当前我国的合作社还具有极强的地域性，其关心社区的责任更多表现为促进农村建设与发展。通过对社会责任的总括性规定以及明细化的列举，既能让合作社的社会责任有法可依，又为其内容的发展充实留下了空间。

利用分散性土筑堤失败是由于通过裂缝或其他填筑孔隙而形成内部侵蚀。主要原因是干燥脱水、水力劈裂和不均匀沉降，破坏如图2所示。

3.增加农民专业合作社的社会责任规定是实现与其他主体法立法平衡的需要。《公司法》与《合伙企业法》中都明确规定了社会责任。农民专业合作社兼具经济性与社会性的属性决定了其更具有承担社会责任的合理性，并且所承担的社会责任有别于以营利为目的的公司与合伙企业。[11]（p24）以追求利润为唯一目标的企业在承担社会责任的过程中，最突出的问题是追求利润与承担社会责任之间容易存在矛盾与冲突。尽管从长远来说，承担社会责任可以给企业或集团带来良好的声誉，有利于企业的长远发展，但不是所有经营者都以追求长期效益为目标，在长期效益与短期快速收益存在冲突时，许多经营者会选择眼前的现实收益。此外，为了追逐利润，企业经营者天然地更多关注公司自身利益而不是外部利益相关者的利益。在二者存在冲突时，维护公司利益成为当然的选择，商业企业在承担社会责任方面存在着天然的难以调和的利益冲突。因此，有部分学者主张，应当将企业社会责任内化为公司治理，促进企业社会责任“外部责任内部化”的转变，以统一股东利益、公司利益和社会长远利益。[12]（p115）相较于一般商业企业社会责任制度所具有的主体明显有别、利益诉求相异、责任外部化等特点，农民专业合作社的运营机制更能关注利益相关者，且利益相关者的身份多数情形下具有重合性，相互间几乎无利益冲突。这一身份重合性决定了合作社的社会责任很大程度上是内化的，很多外部社会责任通过内部社会责任实现，是“外部责任内部化”的体现，对于合作社而言不会造成过重的负担，因此社会责任更易实现。在立法中通过强化农民专业合作社对合作社特征、原则的恪守，将社会责任予以内化的立法实践，就是其需要担当并在发展中担当社会责任的诠释。

（二）合作社社会责任规定的必要性。

1.有助于消解农民专业合作社经营活动的负外部性。农民专业合作社的发展需要从社会汲取资源，也必然会影响社会，产生一些外部效应，故应将其自身利益置于社会利益中。外部性由正（促进所在社区的综合发展）、负（可能导致农民贫富差距加大）两方面构成。承担社会责任，规范合作社发展并带动周边农户参与合作社组织，对合作社的理念进行宣传、关心社区，以此将合作社生产经营中产生的负外部性内部化，进一步发挥正外部性效用，最终使整个社会受益。[13]（p11-15）

2.有助于遏制农民专业合作社的企业化发展。现实中，随着市场经济的进一步发展，农民专业合作社融资中存在股份化的实践，在与非社员交易中有追求营利的企业化趋势。随着合作社的发展壮大，其对农民的现代化企业管理经营水平与高科技技能的需求也越来越迫切，职业经理人与雇佣工人的出现成为必然，管理模式向商业企业靠拢，经济性体现得更为显著，社会性被削弱。农民专业合作社正在向现代化的组织制度迈进，其作用已远远超出了自我服务的功能范畴，对农村、社会、环境产生的影响日益显著，继而成为与商业企业功能趋同的市场经济主体。所以，与商业企业等经济组织一样，农民合作经济组织理应承担其相应的社会责任。同时，由于农民专业合作社具有合作性等特点，通过法律规定其承担一定的社会责任更具有必要性。[2]（p94）

3.有助于丰富和完善我国企业社会责任的理论体系。合作社社会责任立法与理论是企业社会责任立法与理论体系的重要组成部分。国外很早就开始关注合作社社会责任的立法问题。国际标准化组织自2001年开始探索社会责任的国际标准，历经十年于2010年形成了ISO26000标准，一定意义上在全球范围内形成了社会责任的共识，并促进了国际社会责任运动的顺利开展，社会中的所有组织都被呼吁应当承担社会责任。相对于国外比较成熟的研究，我国的企业社会责任法律理论体系还不完善，现有研究基本停留在法律概念、法律性质的厘清，对于如何进一步建构法律规则体系则着墨不多，对农民专业合作社社会责任的立法研究则更寥寥。类型化的企业社会责任制度构建对体系的完善具有价值，农民专业合作社社会责任的立法规范与内容构建也有助于为企业社会责任立法提供制度供给，进而推动企业社会责任立法的制度化与体系化进程。

（三）合作社社会责任规定的现实性。

1.合作社运行中普遍存在的不诚信现象需要通过社会责任加以遏制。基于市场经济之固有缺陷的自发性，商品生产者和经营者在价值规律的自发调节下会追求自身的利益，由此市场上就有可能产生一些不正当的经济行为，需要通过一些措施予以规制，合作社领域也存在相同问题。一是实践中大量存在“空壳”合作社，即虽有合作社之名但并无合作社之实，程序与实体上都徒有法律上的形式而已，其并不遵守合作社的章程，内部的运作机制也不遵守合作社法律的相关规定，其目的是利用国家优惠政策、套取国家补助资金，完全背离了合作社制度设立的初衷。二是有些合作社在经营中不诚信，漠视品牌意识和商业信誉，缺乏长期意识，实施短期行为，生产不合规范，产品质量低劣，严重影响涉农产品市场的竞争秩序，影响合作社的健康发展。[14]（p2）在现行立法中规定一般性社会责任条款，倡导合作社承担社会责任，将从根本上提高合作社的诚实守信意识，有助于缓解实践中出现的不诚信现象。

2.纠正合作社违背公平、民主、平等之价值追求的行为有赖于农民专业合作社的社会责任。随着合作社的发展壮大，其在运行过程中出现了一些偏离合作社价值观的情形，合作社成员的异质化严重，核心成员、大户掌控合作社的现象比较普遍。合作社促进社员民主意识的功能发挥不够，社员漠视自身与合作社的联系，缺乏归属感，对合作社的发展状况缺乏也不愿了解，甚至对核心成员侵害自身合法权益也无动于衷，只在意与合作社进行交易。由此，合作社沦为少部分农业大户追求自身利益的工具，被部分社会精英所操控，普通农民社员的自治功能无法发挥，对合作社的日常运营无从了解和参与，这背离了合作社民主管理的价值理念。在坚持合作社质性规定的基础上明示合作社的一般性社会责任，有助于培养社员的民主意识与参与意识，促进合作社的可持续发展。

（四）合作社社会责任规定的可行性。

1.全球化浪潮下国际社会责任运动的实践提供了参考与借鉴。从2000年联合国颁布“全球契约”提出企业应在人权、劳工、反腐等方面实践的十项原则开始，已经有130多个国家和地区的8000多家企业成为该契约的成员；作为全球首个道德规范国际标准的SA8000重点从劳工保护和产品质量的视角规定了社会责任标准；2010年国际标准化组织制定的ISO26000标准则被视为全球范围内第一次对社会责任概念及其标准达成的共识。[16]（p32）社会责任的核心主题倡导社会中的所有组织都应承担社会责任。经受住社会责任规则的考验，是企业增强国际市场竞争力的前提条件。合作社从事经营，其提供的产品或服务也有参与国际贸易的可能与必要，我国已有合作社生产的农产品走出国门的先例。随着合作社的发展，其必将不断拓宽市场，而走向世界必然要面对社会责任程度与标准的检视，社会责任问题不应仅停留于合作社声誉和简单合规问题层面，而应更深入地将其作为长远发展战略，内化于合作社的经营管理体制，与合作社的治理相结合。为此，可参考和借鉴ISO26000标准，其为合作社社会责任的科学安排提供了蓝本。

2.增加合作社社会责任的规定是落实党中央重要决策的基本要求。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“加强重点领域立法”部分，明确把“加强企业社会责任立法”作为完善我国法律体系的重点任务之一。加强企业社会责任立法，是党中央的一项重要决策，是推进企业社会责任深入发展的重要举措。明确农民专业合作社的社会责任可进一步促进该重要决策的落地。2018年10月20日，习近平总书记在给“万企帮万村”行动中受表彰的民营企业家的回信中鼓励民营企业继续积极承担社会责任。2017年10月1日施行的《民法总则》规定营利法人应承担社会责任，但其将合作社法人作为特别法人，意味着营利法人的社会责任规则不宜当然适用于合作社主体，这也是因为合作社具有特殊的社会属性，其承担的社会责任除了有一般企业社会责任的共性部分，还具有独特内容，应当在《农民专业合作社法》中另行规定。

在《农民专业合作社法》中明确社会责任条款的一般规定，可为合作社的行为提供指引与方向、增强农民专业合作社的社会责任意识。同时，立法倡导或鼓励而非强制的定位也不会给合作社的运营带来负担，不会影响其健康运行与发展。采取一般规定加相对明确列举的立法模式，既可以提供较细致的指引，同时也为农民专业合作社社会责任内容的完善留有余地。随着合作社与我国农业经济的发展，合作社社会责任的内涵也将不断丰富。[17]（p55）实际上，从长远来看，承担社会责任并非排斥农民专业合作社追求利润，相反，是通过改变农民专业合作社总体规模偏小、缺乏有效的内外部监督、经营水平低下的现状，以社会责任管理为突破口，坚持规模经营、质量效益优先、科技先导的发展，从而推进农民专业合作社的可持续发展。

三、完善农民专业合作社社会责任立法的建议

社会责任是农民专业合作社法律制度体系的重要组成部分，笔者建议在2017年修订的《农民专业合作社法》第8条的基础上明确增加农民专业合作社“承担社会责任”的规定。现阶段我国农民专业合作社的社会责任可分为基本的社会责任即保障社员权益与更高层次的社会责任即促进农村社会整体发展。合作社社会责任的底线是为社员提供服务。[9]（p144）现行立法明确规定了农民专业合作社的盈余分配原则不同于资本制公司的分配机制，合作社以惠顾额分配为主，辅之以资本分配，主要依据惠顾额向社员返还盈余，返还额必须达到盈余的60%以上。合作社不仅应该坚持资本分配有限的原则、注重提高社员的经济收益，而且应该关注社员社会、精神及文化层面的提升，帮助社员获得全方位的发展。在服务好社员的基础上，履行更高层次的社会责任，进一步关心农村社区的整体发展。

对农民专业合作社社会责任的应然立法模式是采取一般性条款与具体性条款相结合的方式。具体而言，现阶段立法应先规定一般性条款，具体性条款待条件成熟时再增加。之所以规定一般性社会责任而非具体性社会责任，是基于我国农民专业合作社量大但质低的发展现状，农民专业合作社法应重在鼓励和引导农民专业合作社的健康发展，有效整合农村劳动资源，最大限度地提升生产经营效率，维护农民利益，促进农村经济发展，实现农业现代化，现阶段规定过细的社会责任条款会给合作社造成较大负担，影响其健康发展。在倡导农民专业合作社承担社会责任的同时，为不同阶段合作社的细则性社会责任规定留存空间，同时在条文中进行相对明确的列举，为合作社现阶段应承担的主要社会责任内容提供参考与指引。在我国现行农民专业合作社发展不均衡的背景下，以一般性社会责任条款引导农民专业合作社履行社会责任，明确其责任的方向与边界；同时，不能过于具体，防止设置的束缚过多而阻碍合作社的正常健康发展，应注重发挥一般性条款的引导功能而非具体性条款的强规制功能，否则不仅无法发挥制度的约束作用，反而容易适得其反。

增加农民专业合作社社会责任的一般性规定不仅可以解决现实问题，而且也体现了立法的前瞻性，凸显了农民专业合作社经济性与社会性并存的属性，实现了国际合作社基本原则在立法中的全覆盖。修改后的条文建议如下：“农民专业合作社从事生产经营活动，应当遵守法律，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，对农民进行教育、培训与宣传，关心农村建设与发展，承担社会责任。”由于《农民专业合作社法》缺少社会责任的一般性规定，即便北京、上海、天津、重庆、四川、海南、安徽、福建、黑龙江、湖南、山东等多个省、自治区、直辖市均结合本地实际制定了农民专业合作社实施办法或实施条例或促进条例等地方性法规，但其中也并未明确规定社会责任，这在一定程度上会影响农民专业合作社对当地经济与社会发展作用的充分发挥。在《农民专业合作社法》中明确规定社会责任，为农民专业合作社地方性法规明确社会责任提供上位法依据，有助于农民专业合作社社会责任体系的丰富与完善，最大程度实现合作社经济与社会的双重属性，从而服务于地方与国家的经济社会发展。同时，社会责任制度的注入也能为国家政策对农民专业合作社的政策倾斜厘定合理性基础。[18]（p24）

结论

农民专业合作社承载的带动农民、促进农业和农村社会发展的部分公益职能决定了其社会责任不同于公司、合伙等商业企业，应该在《农民专业合作社法》中单独规定农民专业合作社的社会责任。现行立法上社会责任一般条款的缺失使得实践中难以发挥社会责任对合作社发展的引导和调控作用，并且在市场经济快速发展的背景下易导致合作社的异化，产生合作社运行中经济属性被放大、社会属性被忽视的问题。合作社的性质、原则以及价值观与企业社会责任的理念契合，国际合作社联盟确定的合作社基本原则也决定了合作社应承担社会责任，实现与其他主体立法平衡与衔接的需要，这决定了规定农民专业合作社社会责任的合理性；消解合作社经营中的负外部性、缓解合作社企业化的异化趋势、丰富和完善我国企业社会责任的理论体系决定了规定农民专业合作社社会责任的必要性；遏制合作社运行中存在的不诚信现象，纠正合作社违背公平、民主、平等之价值追求行为以及推动合作社践行关心他人的价值追求决定了规定农民专业合作社社会责任的现实性；国际社会责任运动实践提供的参考与借鉴以及落实党中央重要决策的基本要求决定了规定农民专业合作社社会责任的可行性。鉴于此，应当在法律条文中明确规定农民专业合作社的社会责任。虽然我国目前尚无农民专业合作社社会责任的专门规定，但随着其他行业、领域合作社立法的不断完善，我国合作社社会责任法律制度体系也将更加丰富。