农业保险服务乡村振兴战略的制度创新：国际经验及启示

郑军 盛康丽

（安徽财经大学，安徽蚌埠，233030）

一、引言

农业保险作为国家乡村振兴战略的重要组成部分，在服务乡村振兴战略中也应进行相应的制度创新，实现农业保险与乡村振兴战略的深度融合发展。世界各国已经取得了农业保险服务乡村振兴战略的一些成功经验，如美国强调构建成熟的农业保险制度，法国注重相互制保险发展，日本农业保险适用于小规模农业，都对我国农业保险服务乡村振兴战略具有借鉴意义。因此，本文基于制度创新理论，着重选取美国、法国和日本的农业保险制度研究，基于制度创新维度不同，选取管理制度、财政制度和风险管理制度三个方面，分析农业保险服务乡村振兴战略的先进经验，为我国农业保险服务乡村振兴战略提供政策建议。

二、农业保险服务乡村振兴战略的管理机制创新：国际经验

熊彼特创新理论认为创新是通过重新组合生产要素来建立新生产函数，达到企业家目的[1]。管理创新是对资源和要素进行再优化配置，而产品、技术作为农业保险的生产要素，可以通过优化配置进行管理创新，达到服务乡村振兴战略的目的[2]。因此，对比分析美国、法国和日本的农业保险为乡村振兴的产品管理、技术管理的经验，为本国农业保险服务乡村振兴战略服务。

（一）农业保险的产品管理创新推动农村产业兴旺

1.美国农业保险产品管理创新以产品性质为分类管理标准

分类管理可以极大提高管理效率。1980年以前，美国农业保险产品管理创新都是基于产品对农业保障对象，基本划分为两类：产量类农业保险产品、收益类保险产品。然而这种按保障机制划分的产品管理办法分类办法，随着指数保险的出现，逐渐不适应美国农业保险管理形势。因此，根据美国农业保险市场的产品条款和保障范围统计分析，美国的农业保险产品大致可分为四类，具体如表1所示。新的管理分类办法包含了新的保险产品，并进行更细致的划分，有助于农场主进一步了解农业保险产品并根据自己需求购买农业保险，促进农场主经营特色农业和规模种植，实现农业产业兴旺，为乡村振兴战略目标实现增强经济实力。

表1 2006年美国农业保险产品类别和保险责任

2.法国农业保险产品以法律形式明确管理形式

法国作为农业发达国家，其农业保险管理水平较高。早期法国农业保险的保险责任只有冰雹，但1960年《农业指导法》的颁布，以法律形式支持私营保险公司发展商业性农业保险。1982年，《农业保险法》的颁布，以法律形式明确法国农业保险的保险费率、保险责任等。2006年，为促进农业保险的市场化发展，法国政府颁布相关法案规定对农业保险不再实施税收优惠政策。法国农业保险法律法规的完善为其管理提供法律依据，实现农业保险服务乡村振兴的有法可依。同时，法律的规范为农业产业化发展提供坚实的基础，促进农业繁荣，是法国乡村振兴的经济基础。

3.日本农业保险分类管理以农作物性质为划分标准

日本农业保险实际属于互助保险范畴，1939年实施多风险农作物保险计划，该计划覆盖了全国的水稻、小麦、大麦和桑葚等农作物。随着农业保险经过不断发展完善，其农业保险的种类几乎概括了日本主要农产品，主要包括农作物共济、家畜共济、水果和果树共济、经济作物共济和园艺设施共济五大类，具体内容如表2所示。按农作物性质的分类管理办法，使得农业保险可为不同类型农业产业发展服务，实现不同类型农产业经营和规模化发展，促进各类型农业产业兴旺，为乡村振兴服务。

表2 日本农业保险产品类别和适用范围

（二）农业保险的技术管理创新推动农村产业兴旺和生活富裕

1.高新技术的应用提高美国农业生产力

美国科技对农业贡献率达70%以上，前沿科技不断应用于农业实践活动。美国有着先进的农产品检测体系，该体系结合卫星遥感技术和信息采集技术，进行阶段性农业信息监测，准确掌握农业发展情况。在生物技术方面，美国在世界前十大农业生物技术公司中独占5家。在农业科技发展层面，美国有130多所农学院，56个农业试验站，近万名农业科学家和1.7万农业技术推广员①注：数据来源于美国农业部农业研究局。。美国农业的技术发展、科技优势，帮助美国农业商品经济发展，使得美国农业在全球始终保持着竞争优势。高新技术的应用实现美国农业现代化，促进农业产业兴旺，提高农村居民的收入水平，实现乡村振兴。

2.农业科研体系的完善促进法国农业专业化

法国的农业科研体系为农业发展中提供技术保障。其中，法国农业合作组织在农业技术推广，农业教育培训等各方面都发挥着重要作用。在科技创新方面，法国农业部每5年设定相关的农业科技发展项目。农业科技的应用带动农业根据地势发展各种生产带、农业生产全面机械化，农场规模化经营。在1996年以前，法国存在七十多万农场，平均每个农场占地公顷；1996年以后，法国借着农业机械发展，农场数量以4%的速度减少②注：数据来源于法国粮农渔业部《农业及农产品加工业概况》。。法国农业技术与农业保险的结合，使得法国农业风险降低、劳动生产率提高，促使法国农业区域专业化、农场专业化和作业专业化发展，使得农业向现代化发展加速，促进法国农业产业振兴和农民生活富裕，激发法国乡村的复兴。

3.农业技术推广体系的形成打造日本精致农业

日本农业保险科技应用水平很高。日本农业科技的应用使得农业保险风险保障水平提高，同时实行政府统一组织指导的农业技术推广体系。被划分为9个区的日本，有地方农政局负责地方的农业技术推广工作。在政府政策支持和农业保险保障下，日本形成9大农场，这种因地制宜的农场模式，通过应用科技整合和开发本地资源，形成区域性的经济优势，打造精致农业，促进地方精致农业产业化发展和规模化经营。通过农业产业规模扩大，来实现地方产业振兴，从而改善当地居民的经济条件，提高农业居民生活水平，实现乡村振兴的根本目标，实现乡村的可持续性繁荣。

三、农业保险服务乡村振兴战略的财政机制创新：国际经验

财政机制是基于财政分配手段和财政组织形式等构成要素，对社会经济活动产生特定影响的运行方式[4]。美国、法国和日本基于财政要素即选择财政分配手段和财政组织形式，进行农业保险服务乡村振兴战略的财政机制创新，为我国提供实践可行的财政机制创新方式，促进乡村振兴。

（一）农业保险的分配方式创新推动农业治理有效

1.农业保险保费和税制的改革提高美国参保积极性

美国财政分配方式创新主要体现在保费补贴制度和税制创新方面。美国农业保险实施过程中，采取了保费补贴和税收优惠等方式对商业保险公司予以支持，确保了其开展农业保险的积极性。1933年，《美国联邦农作物保险法》的颁布以法律形式表明了政府的财政支持。在1980年，美国通过了《联邦农作物保险法》[5]，明确政府最高可提供30%的保费补贴。同时，商业性农业保险免征1%-4%营业税以外的其他税收。美国联邦政府通过对不同险种的保费和税制的改革，激发不同保险保障风险水平，促进各种保险对不同农作物的有效保障，实现政府财政支出治理农村农业的有效性，实现乡村振兴。

2.农业保险补贴比例和税收政策保障法国农业大国地位

法国财政分配创新主要基于保费补贴改革和税制改革两方面。在保险补贴方面，法国农业保险实行“高补贴”政策，保费补贴比例达到50%-80%；在税收改革方面，法国的农业保险不以盈利为目的，免除农业保险部门的资本、存款、收入和财产税收，并给予法律保障。法国还制定了《法国2000-2006年农村发展规划》，确定政府资金安排。除此之外，法国的保险预算总额最低为保费的20%，最高为保费的50%，用于国营保险公司日常经营的需要。这一系列的国家财政支持政策体现法国政府进行农业保险分配方式改革，促进农业治理有效，为农业经济增长创造条件，使得法国农业成为欧洲第一农业大国，农业的发展带动乡村振兴。

3.农业保险浮动补贴比率促使日本农业响应政府政策

日本的财政分配方式创新主要基于保费补贴创新和管理费用补贴创新，其中保费补贴创新是财政支持农业保险发展的重点。保费补贴制度方面，设立农业共济再保险特别帐户，对农户的保费补贴进行专门管理，主要从两个方面进行管理创新。一是保费补贴额度，中央政府根据品种的不同给予农民40%-55%左右的保费补贴。二是浮动的保费补贴率，不同农产品保险费率不同则保费补贴比例也不同。在管理费用补贴制度方面，中央政府给予农业保险经营机构的部分人员经费和经营管理费用补贴。政府通过财政实现有效治理农业，发展现代化农业，使得农业保险服务乡村振兴战略发展。

（二）农业保险组织形式创新推动农业治理有效和生活富裕

1.美国联邦政府完全负责农业保险财政支持

美国联邦政府和地方政府的权限划分是财政组织形式创新的关键。联邦政府将农作物保险视为国家战略性计划，因此农业保险财政支持应归属于联邦政府的责任范围。联邦政府的主要包括国会、总统、联邦法院三大机构，具有对农业保险相关的立法、司法、行政三种权力（图1）。州政府在美国联邦农作物保险计划中则无需承担财政方面的责任。美国这种联邦政府统一的财政支持提高农业治理的有效性，提高农业商品化率，为美国乡村振兴奠定经济基础，实现乡村繁荣。

图1 美国联邦政府关于农业保险的职权

2.法国政府负责农业互助的组织支持

法国政府为农作物保险集团提供财政支持，是政府资助的商业保险模式。1840年，法国开始成立农业互助保险社。此后政府积极开展互助机构合并工作，成立中央互助保险机构，农业互助向着集团化方向发展。1986年，地区相互保险公司正式成为农业相互保险集团公司。1966年，法国在大区范围内还创立了再保险机构，进而形成二级再保险制度。法国二级再保险制度。农业在政府的财政扶持和各类配套支持下迅速发展，保险集团也会在农业各阶段提供相对应服务，法国保险的财政支持是农业发展的后盾，是法国农业发展的动力，提高法国农民农业生产的积极性，带动乡村振兴。

3.日本中央政府和民间会社共同负责农业保险财政支持

日本财政组织创新是基于中央政府和共济合作组织进行，其财政支持由府县的共济合作组织和中央政府的再保险特别会计处共同提供，每年分别承担农户保险费的二分之一。日本农业保险的财政支持根据《农业灾害补偿法》实施，农业保险财政预算主要由保险金和事业费组成。2006年，政府负责的保险金将近700亿日元，而负责的保险事业费为464亿日元，占整个事业费的一半③注：数据来源于2006年日本财政统计年鉴。。政府负担农业保险费的比率不同年度政府也具有差异。日本政府财政组织创新提高农业保险效率，有利于各地发展地方特色农业，为特色农业经济创造条件，是日本农业产业振兴的重要前提，产业振兴是乡村振兴的经济基础，带动日本乡村振兴的发展。

四、农业保险服务乡村振兴战略的风险管理机制创新：国际经验

农业的弱质性和生产的特殊性，使得农业成为典型的风险产业。而农业风险从来源上，可以分为市场类风险和自然类风险，价格风险、气候风险又是其中典型风险[6]。因此，以价格风险管理、气候风险管理两个层面对美国、法国和日本的先进的经验进行研究，为我国的农业保险风险管理机制的完善提供借鉴。

（一）农业价格风险管理创新推动农业产业兴旺

1.保险产品是美国价格风险管理重要手段

美国农产品价格风险管理手段已由市场管理工具拓展到收入保险、指数保险。根据1996年美国农业部农业资源管理调查数据，美国的农场主期货、期权参与率达到80.08%，后因政策调整的参与率变化幅度为31.05%④注：数据来源于美国农业部《农业资源管理调查》。。在1993年，正式开始收入保险试点，管理农业价格风险。至今，美国收入保险的产品新增10多个品种，主要包括农作物收入保险、收入援助、集体风险收入保护等⑤注：数据来源于美国农业部风险管理局。。价格市场管理工具、收入保险和指数保险这一系列农业价格风险管理手段，有效平缓农户的经营风险，提高农户进行规模生产和专业生产信心。美国价格管理手段创新促进美国农业现代化发展，实现农业产业兴旺，为乡村振兴提供坚实的经济基础。

2.共同农业政策是法国价格管理的主要依据

法国作为欧盟成员国，实行共同农业政策。支持农产品价格政策是法国共同农业政策之一。1961年，法国建立了农业市场指导和调节基金，法国农业部参与该基金的运行，确保共同农业政策实施。1967年法国关于农产品各方面的补贴交于欧共体负责，降低农产品价格对农业市场健康发展的扰动。欧盟的价格管理是提高农户收入和福利的重要工具。共同农业政策使得法国农业在价格管理上受到保护，使得农户免受价格波动的困扰，是法国农业机械化、专门化的前提条件，促进法国农业产业兴旺。这也是法国成为欧洲农业大国的重要原因，是乡村振兴战略的重要手段。

3.政府和民间组织合作是日本价格风险管理的主导形式

日本价格风险管理创新主要由日本农业协同组合和农业信用保险协会主导。日本是农产品自给率较低的国家，其价格风险管理十分重要。九十年代，日本农业协同组合对所有农产品价格补贴金额达500亿元⑥注：数据来源于日本历年财政统计年鉴。。日本农业协同组合还创设了合作保险，而农业信用保险协会则实行产量保险，降低农产品价格波动。无论是农业协同组合还是农业信用协会，投保合作保险还是产量保险，都是日本价格风险管理的有效形式。这种合作形式促使农户加大农业投入，提高农户生产积极性，提高农产品的交易量，促进日本农业产业发展。尤其对于日本农业来说，价格管理更促进精致农业繁荣，使得日本乡村振兴发展。

（二）农业气候风险管理创新实现农业产业兴旺

1.传统农业保险与新型农业保险并存是美国气候风险管理主要形式

美国完善的政策性农业保险体系由传统保险和指数保险构成。其气候风险管理工具也在农业保险产品体系成熟中不断创新，主要包含两类气候风险管理工具。一是传统的产量类农作物保险，二是新型的天气指数保险。近些年，美国积极试点和推广指数保险应对气候风险，与传统产量型保险相比，天气指数保险在道德风险和逆选择问题上更具优势，如表3所示。无论传统的产量类保险还是创新发展的指数类保险，都可应对各种气候风险造成的农业灾害，共同组成美国应对气候风险的管理机制，为农业产业振兴创造前提条件，推动美国乡村振兴。

2.商业农业保险是法国气候管理创新推动力

法国气候风险管理创新速度较慢，气候管理创新大多由商业保险推动。法国早期只有保险责任为冰雹的种植业保险。二十世纪初霜冻和风灾等气象风险被纳入保险责任。2005年，政府要求商业保险公司必须推出一项种植险产品。这项产品是商业保险和国家巨灾基金的结合，政府为参保农户提供35%的保费补贴。在《农业定向法》第19章当中，鼓励种植业保险保障农业发展，降低法国农业救济对政府津贴的依赖。法国政府极力促进商业保险公司创新气候风险管理手段，通过市场选择实现法国特色农业发展，促进法国乡村振兴战略实施，实现农民的生活富裕。

3.指数型农业保险是日本气候风险管理的重点

日本的指数型保险管理气候风险是风险管理创新的最重要特征。日本为岛国，更易受气候风险的影响，是最早开展天气指数保险的国家之一。1998年，日本开展天气衍生品交易。基于天气的衍生品成为气候风险管理的重要管理工具。1999年日本开始提供天气指数保险。温度指数期货作为主要的天气指数产品，与其他的天气指数保险如霜冻指数期货、降雨指数期货共同组成日本指数型保险体系，降低气候灾害对日本农业影响，增强日本农户扩大农业产业的信心，帮助日本农业产业振兴。

五、国际经验对我国农业保险服务乡村振兴战略的启示

美国、法国和日本从管理机制、财政机制和风险管理机制三重维度进行创新，服务本国乡村振兴。我国农业保险服务乡村振兴战略还存在诸多不足。因此，我国应当有选择、有条件地借鉴美国、法国和日本农业保险的经验，结合本国国情完善我国农业保险制度，促进乡村振兴战略实施。

（一）建立全面科学的指数型保险体系，助力农业产业振兴

乡村振兴战略要求农业产业兴旺，而指数型保险可有效防控各类风险，满足不同经营主体需求。因此，我国需要继续探索指数型保险在我国发展情况，根据指数型保险的市场参与度与风险保障能力，合理确定指数型保险的价格，优化指数型保险合同条款，推动指数型保险产品普及，实现指数型保险体系的建立。除价格指数和天气指数之外，探索其他类型的指数，建立起科学且全面的农业保险指数体系。基于指数型保险体系的建立，为区域农业发展提供风险保障，助力农业专业化、产业化、区域化发展，实现农业产业兴旺，实行乡村振兴。

（二）建立农业合作经济组织，助力农业现代化

美国、法国和日本的农业合作经济组织有效服务农业产业化、市场化发展。我国通过农业合作经济组织的建立不仅为农户发声，还可以为农业发展提供技术支持，有利于农业机械化发展。因此，市场上农业保险公司拥有政府的支持和强大的资金实力，可以在为农户联合和农业产业发展过程中贡献力量，推动农业合作经济组织的建立和完善。同时，政府根据农业发展政策对其提供政策支持，实现农业保险与农业合作经济组织共同为农业改革服务，助力农业现代化，推动我国乡村振兴。

（三）建多层次、精准化的农业保险补贴机制，助力农村繁荣兴旺

我国当前农业保险补贴方式单一，中央和地方财政的层层补贴形式造成农业发展与农业保险对财政补贴的依赖，产生财政压力。因此，政府可根据农业产业不同、地区不同和目标农户不同进行差异化的补贴，尽快完善农业保险补贴的配套措施。同时，建立多层次的财政保障体系，结合区域间经济发展发达程度，适当减少非贫困地区的地方政府补贴，积极探索精准化和层次化的农业保险补贴机制。通过建多层次、精准化的农业保险补贴机制，促进农村居民农业生产经营的积极性，助力农村繁荣兴旺。