全面建成小康社会背景下民主监督工作的发展及其完善

林 伟

(广东省社会主义学院， 广东 广州 510400)

在决胜全面建成小康社会背景下，民主监督是民主党派作为参政党的一项基本职能，不仅在形式上应有所突破，而且在规范性和实效性上也要有所增强。然而，作为民主党派长期以来履行职能的短板，民主监督在全面建成小康社会的进程中仍然需要面对被监督者落实不力、机制尚需完善、党派监督人才建设缺乏等薄弱环节，同时还要面对如何在新形势下展开常态化运作的现实问题。本文以全面建成小康社会为研究背景，在梳理新时代民主监督现实发展及其存在问题的基础上，试图为民主监督工作未来的发展提出有针对性的建议。

一、全面建成小康社会背景下民主监督的目标及其实现条件

全面建成小康社会的目标实际上就是实现经济上的富强、政治上的民主、文化上的文明、社会上的和谐、生态上的美丽。这“五位一体”的要求对作为执政党的中国共产党提出了极高的要求：不仅要在有利于中国共产党领导和在中国特色社会主义的基础上充分吸纳社会上不同意见，还要在制定和施行政策中予以充分的体现。对此，作为参政党的民主党派，就需要充分发挥民主监督的职能，使执政党的工作能够及时得到优化、纠偏和防错，最大可能地实现“五位一体”目标。这是民主党派在全面建成小康社会背景下开展民主监督的总体目标。

在上述总体目标下，民主监督工作不断推进。在2015年中央统战工作会议上，习近平总书记强调要对民主监督的新形式进行探索，增强民主监督对全面建成小康社会的正面作用。其后出台的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》(以下简称《条例》)，更是首次提出“专项民主监督”，亦即民主党派受中共党委委托可以就重大问题进行监督，为全面建成小康社会背景下的民主监督提供了规范依据。2016年1月，习近平总书记同民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表共迎新春时的重要讲话，为新形势下的民主监督提出了更具体的目标，即“要完善民主监督，加强对重大改革举措、重要政策贯彻执行情况和‘十三五’时期重要约束性指标等的监督，促进相关工作”[1]。2016年6月，各民主党派受中共中央委托对八个脱贫攻坚任务重的中西部省区开展脱贫攻坚民主监督工作。

从过去几年的实践来看，为了达到脱贫攻坚、全面建成小康社会、实现“五位一体”的总体目标，民主监督的顺利实施还需要满足三个基本条件。一是民主监督要有利于执政党的领导和中国特色社会主义制度的完善。民主监督本质上是合作性监督，在有利于执政党领导的基础上，以完善社会主义制度的优越性为目的，民主监督才具有合法性基础。二是参政党能够在民主监督中提出可行性的意见建议。民主监督的效能首先取决于参政党提出的建议是否具有可操作性。这又取决于作为参政党的民主党派在自身建设方面是否加强了民主监督人才队伍的培养。三是民主监督能够被充分吸纳并得到有效落实。民主监督的效能还取决于作为被监督者的执政党成员是否愿意虚怀若谷地接受监督，将监督建议转化成可执行的政策，才能及时优化、纠偏现有政策，达到全面建成小康社会的目标。从当前的情况来看，民主党派在民主监督的过程中都能坚守合作性监督这一底线，均能在有利于执政党领导的基础上提出建议和意见，但参政党提出意见建议的质量以及执政党吸纳意见建议的机制和空间仍有可待完善之处。

二、全面建成小康社会背景下我国各类民主监督形式及其实践创新

目前，民主党派成员主要通过四类形式履行民主监督职能：一是由党委政府和政协组织的调研和会议形式而展开的参政式民主监督，二是由执政党就重大政策或重大事项委托民主党派开展的专项民主监督，三是民主党派通过多党合作机制主动提出意见和建议的自发性民主监督，四是特约人员的民主监督。在全面建成小康社会背景和《条例》规范下，我国各级党委政府都根据自身需要展开了各种民主监督实践，这对实现全面建成小康社会的目标具有现实意义。

(一)参政式民主监督

这类监督有三种方式：一是由中共党委、人大、政府、政协就地方的重大问题进行通报、协商或征求意见，各民主党派负责人就此表达意见，包括政党协商会、情况通报会、座谈会等；二是各个党派以党派名义参加各级政治协商会议，进行大会发言或提交集体提案；三是各民主党派成员以个人名义(如人大代表或政协委员的身份)在各级人大会议、政协会议发表意见。

这类监督难以与参政议政作细致区分，因此监督的力度在民主监督的过程中最显“柔性”。在此类民主监督实践中，很多党派的专家学者都倾向于提出参政议政的建议，期待政府加以改进和提高。尤其在一些缺乏生动民主氛围的地方，有质量的实质性批评更需要以参政议政的制度化形式予以表达。尽管如此，我国不少地方在政协民主监督领域已经通过较为严密的工作程序设计在某种程度上舒缓了民主氛围不足的问题，从而在一定范围内约束了被监督者对民主监督的接纳。例如，在民主监督反馈环节，不少地方政协通常主动、及时了解党政及其有关部门办理提案的情况和采纳政协民主监督意见的情况，对提案办理的反馈落实予以监督[2]。

(二)专项民主监督

专项民主监督指的是民主党派依据执政党的委托对重大政策实施过程的监督。与参政式监督相比，专项民主监督具有以下四个独有的特征。一是内容具有明确性，是中共党委针对重大政策或重大事项所委托的“一事一监督”。二是任务具有临时性，一旦某项政策实施完毕或某一事项得到解决，专项民主监督工作自然结束。三是工作流程具有完整性，从党派外部的“委托—授权”，到党派内部的政治动员、提出监督意见建议、督促整改等，一整套工作流程的每一步骤都缺一不可。四是成果具有实效性，由于专项民主监督意义重大、程序严密，其效果必须是可确认、可鉴定的[3]。

在全面建成小康社会进入最后攻坚的背景下，目前开展的专项民主监督工作主要以“脱贫攻坚”为监督内容，在扶贫重大决策的实施中不断地发现问题、反映问题、督查有关部门整改，并对落实情况予以动态追踪和持续反馈[4]，其目的都是为了提高脱贫攻坚政策运行的质量和效益，以有效推动专项扶贫如期完成。在工作进度上，专项民主监督首先是由中共中央在2016年部署的。中央统战部、国务院扶贫办联合颁发《关于支持各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作的实施方案》之后，各民主党派中央参加了脱贫攻坚民主监督工作启动会暨培训会，正式接受中共中央的委托，分别对八个贫困人口多、贫困发生率高的中西部省区开展民主监督工作。各民主党派中央随之展开了政治动员，成立了由主席任组长的专项民主监督领导小组，并整合党派内部专家资源，组成了各类监督专家组和顾问组。在此基础上，各民主党派成员赴有关省区的深度贫困县开展民主监督工作，包括：入户抽样调查，开展专题调研，对脱贫攻坚工作进行专项评估整理，汇总形成意见建议，以协商座谈会议的方式向贫困县有关领导反馈并与省级领导交流座谈，将形成的调研报告报送中共中央、国务院。在内容上，民主监督聚焦脱贫攻坚政策及其落实的六方面重要内容，包括贫困人口精准识别、贫困人口精准脱贫、贫困县摘帽、落实脱贫攻坚责任制、重大政策措施的执行情况和扶贫资金项目管理使用[4]。

在具体实践中，八个民主党派在中共中央的支持下也不断对专项民主监督进行制度规范并尝试工作形式上的创新。例如，各民主党派与各对口省区建立了工作对接协调机制，形成了党派中央与对口省份主要领导之间、党派工作小组与国家各部委之间以及党派中央分管副主席与对口省份分管副省长之间等三层沟通联络机制。同时，各民主党派通过摸索形成了包括政治动员、建立领导小组和工作小组、建立沟通联络机制、动员和整合专家资源、制定工作方案和细则、组成由党派领导和专家组成的调查组、深入基层开展抽样调查和实地考察、专家组开展专题调查与评估、研究讨论形成意见建议、召开协商座谈会提出意见建议、督促问题整改落实等一系列工作流程[3]。

在地方实践中，各地民主党派的专项民主监督更强调深入一线开展监督。例如，在较早启动专项民主监督的上海，各民主党派市委会在对科创中心人才政策进行专项民主监督时，都纷纷前往人才引进的热门地区听诉求、看问题[5]。浙江各民主党派省委会在对“最多跑一次”政策开展监督时，往往深入相关办事地点展开调研。广东深圳市各民主党派均亦深入各区一线服务窗口对“优化政务服务”工作开展专项民主监督。然而，由于这些地方实践往往缺乏党派与对口部门的对接协调机制以及严谨的督促问题整改落实的工作流程，其专项民主监督常常容易异化为有专题的参政式民主监督，难以产生可确认、可鉴定、可测量的监督效果。

(三)自发性民主监督

自发性民主监督指的是民主党派在执政党组织工作或委托任务之外的自发地利用各种上报途径所开展的民主监督。这类监督可分为三种形式：一是各民主党派发挥自身专委会的作用，通过直通车的方式督促中共党委和政府对有关问题予以重视或解决。二是各民主党派的基层组织和成员都会就一些热点、难点问题进行深入调查研究，形成社情民意，并经党派省委研究上升为本党派省委的组织意见建议，通过省政协、省委统战部或党派中央等渠道报送。三是对于一些被忽视并且有可能引起重大不良后果的隐性问题，各民主党派以联名的形式书面反映问题，指出问题的后果以及应当采取的预防措施并督促有关部门解决，如近年来开展的大气污染生态治理[6]、水资源环境治理[7]等具有公益性的民主监督。

(四)特约人员的民主监督

特约人员民主监督指的是民主党派向政府及其特定部门派出特约人员来开展的民主监督工作。根据《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》精神，特约人员对“一府两院”的监督应该是民主监督工作最为重要的一环。然而，这项工作由于长期以来推进力度不够，且受监督的部门(最高人民检察院、监察部、教育部、审计署、国家税务总局等)先后下发文件，特约人员逐渐成为被监督部门聘请的用以监督其管理对象的工作人员(1)。

随着“健全权力运行制约和监督体系”在党的十八大予以确立，特约人员的工作重新得到中共中央的重视，也成为《条例》的重要内容，地方各级政府部门所聘请的特约人员队伍不断壮大，工作机制进一步完善。例如，广州市监察委员会于2019年聘请了包括民主党派成员在内的来自不同行业和领域的第一届特约监察员，并要求他们在履职期间聚焦“纪检监察机关自身建设和纪检监察中心工作”展开监督，做好“参谋咨询、调查研究、桥梁纽带、舆论引导”的工作，“帮助纪检监察机关更好地秉公用权、依法用权、为民用权”[8]。可以预测，由于在全面建成小康社会背景下权力运行需要受到越来越严格的管制，党政部门必然需要一个不断推进不敢腐不能腐不想腐的“智囊团”，以支持、监督、推动新时代纪检监察工作实现高质量发展，而特约人员的民主监督将会在这一领域发挥出越来越重要的作用。

三、全面建成小康社会背景下民主监督发展的制约因素

全面建成小康社会背景下的民主监督是需要看到成效的民主监督，这需要执政的中国共产党与参政的民主党派两方面的努力。一方面，执政党要为民主党派提供一个敢监督、能监督和愿监督的政治环境，并善于吸纳和运用民主党派通过民主监督提出的意见和建议的合理成分；同时还需要提供全方位有效的体制机制(如信息公开制度、沟通联络制度、反馈落实机制等)来确保民主监督的有序和长效运作[9]。另一方面，有成效的民主监督也取决于民主党派所提的意见建议是否具有针对性、科学性和可行性[9]。与此同时，民主党派也要具有运行效率高的组织机制和庞大的、可持续的民主监督队伍。从目前情况来看，民主监督的发展在执政党和参政党两个方面都出现了一些问题，需要进一步完善。

首先，部分党委政府的领导干部对民主党派民主监督的认识不到位，并导致这些地方缺乏民主谏言氛围，使地方施政难免出现的瑕疵甚至错误无法被纠偏和制止。而且，这最终容易成为社会和国外一些群体认为民主监督“无用论”的现实论据，严重影响我国全面建成小康社会的政治环境。

其次，保障民主监督有效运行的体制机制尚未健全。迄今为止，民主监督的工作程序和考核评价均没有具体的规范措施，在实践中难以保障监督实效的稳定性。尤其在民主党派想要获取的与监督内容相关的信息方面，工作程序非常匮乏；公开哪些内容、公开的程度均由地方政府机关决定，其主观随意性较大[4]。在脱贫攻坚专项监督工作中，即使中共中央要求各级党委政府全力配合民主党派的监督工作，并尝试通过民主党派中央对口省部级党委政府、民主党派省委会对口县区级党委政府，民主监督依然受到信息不对称的干扰，以致于绝大多数民主党派只能在一线明察暗访的调研中获得有关信息。

再次，民主党派及其成员对民主监督认识不足、不切实际地对地方党政部门提出过高的要求。由于参与民主监督工作的专家大多具有参政议政的经验，他们习惯以参政议政的思维模式对民主监督提出改进的要求。但正因如此，党派的专家学者容易忽视小康社会的现实基础，在专项民主监督中提出超越“两不愁、三保障”这一标准的整改意见[3]。

最后，民主党派尚未完善的自身建设难以全面而有效地完成民主监督工作。一方面，在部门设置上，民主党派机关没有专门负责民主监督的机构。在绝大多数党派机关内部，从事民主监督工作的人员由参政议政部门负责，这容易导致民主监督等同于参政议政工作，不利于民主监督的有效实施。与此同时，目前多数民主党派中央确定由社会服务部门作为脱贫攻坚专项民主监督的主责部门，这导致民主监督工作主要从脱贫攻坚的角度而非民主监督的角度去考量[3]。如何确立民主监督工作的主责部门，并与扶贫工作相得益彰，是民主党派开展民主监督工作需要解决的首要问题[3]。此外，在民主监督队伍建设方面，由于各民主党派目前仍然主要依赖党派内部的少数专家而非大多数的党派成员，没有把民主监督工作与培养优秀民主监督人才和后备干部相结合，也在很大程度上影响了民主监督的长期有效运作。

四、全面建成小康社会背景下构建我国民主监督机制的对策建议

第一，形成和确立民主监督的前提条件，提高党政领导干部主动接受民主监督的意识。自党的十八大以来，习近平总书记多次强调民主监督的重要性，中共中央有关文件亦对民主监督的各项措施予以完善。但是，一些地方民主监督仍未能尽如人意，一部分党政领导干部对民主监督仍然抱有警惕防范的心理。因而使得这些地方缺乏宽松和谐的民主氛围，缺乏发现和预防当地党政工作的错误和可能发生管理漏洞的机制，在做出重大决策时未能统筹各方利益得失、消除不安定因素，最终影响当地全面建成小康社会的和谐稳定政治局面。因此，建议中共中央要在各级党政领导干部中形成和确立民主监督的前提条件，即：民主党派提出的民主监督意见和建议必须是有利于中国共产党的领导和中国特色社会主义的发展。只要符合这一前提，执政党就应该真诚接受监督、吸收意见建议的合理成分，并体现和落实到政策制定、决策完善和工作改进之中。只要符合这一前提，党政领导干部就应该切实为监督者的监督行为提供规范化、制度化和程序化的保障。只有各级党政领导干部有意识主动接受民主监督，才能形成敢监督、能监督的政治环境，才能提升执政的效率并降低施政的风险，从而更有效地实现全面建成小康社会的目标。

第二，尽快形成一套有关民主监督的知情明政和落实反馈的机制，推动民主监督常态化的有效运作。目前，我们需要设立政务信息沟通机制，规范党政部门公开信息数据的范围和程度，并明确受监督者对民主监督的反馈方式和时限。同时，以民主党派的监督质量和党委政府的整改效果为依据，建立起对民主党派民主监督的考核机制：对考核评价高的民主党派机关或成员，要在经费划拨、福利待遇等方面给予一定的倾斜，增加民主党派参与民主监督的积极性和责任感[4]。只有当知情明政和落实反馈机制得到规范，民主监督才能避免陷入临时性和缺乏实效的局面，在全面建成小康社会的目标下真正发挥作用。

第三，加强民主党派履行民主监督职能的组织队伍建设，确保民主监督的意见和建议高质有效。各民主党派要在机关设立常规性部门，为民主监督提供人才队伍保障，在资源动员、人才培养方面加强民主监督能力建设[3]；同时将民主监督工作视为人才培养平台，建立人才选拔和表彰机制，让一些有水平、有能力、有开拓创新精神、年富力强、热爱多党合作事业的人充实到民主党派机关及其民主监督工作中。另一方面，在民主监督工作的内容上，民主党派机关要紧紧围绕全面建成小康社会的目标为民主监督人才队伍提供正确的指导方向，使民主监督的意见建议切合实际，既不改变目标，也不降低标准。

第四，结合民主党派的自身优势，将民主党派的社会服务蕴于民主监督之中。在能够产生实效的各类民主监督中，我们不难发现，地方党政部门在采纳民主监督意见的基础上都希望借助民主党派的力量促进地区经济和社会发展，而民主党派也得以安排自己的专家人才开展社会服务、支持地方发展。这在专项民主监督工作中最为常见。社会服务与民主监督相结合的做法是执政党和民主党派自发形成的一种新型合作方式。它极大地提升了多党合作双方的合作基础和民主监督的有效性，使各级党委主动接受、真心欢迎民主党派的监督。在全面建成小康社会的背景下，这一民主监督工作方式需要引起重视，并在可行性研究的基础上对其进行适当推广。

注释：

(1)例如，地方教育局聘请的特约人员是帮助教育局来监督学校的工作，而非监督教育局本身。