协商民主在精准扶贫中的价值及应用

余娴丽

(中共福州市委党校，福建 福州 350014)

中国反贫困实践经历了救济式扶贫、开发式扶贫、参与式扶贫等多种模式，却未从根源上解决贫困问题。2013年，习近平总书记对我国扶贫工作作出了新的重要指示，精准扶贫成为新时代中国反贫困的新形式。精准扶贫重点在“精准”，重心在基层，要实现扶贫的精准化，必须着眼于贫困人口的个体需求，使贫困人口参与到识别、帮扶、管理、考核等各个环节。几年来，在推进精准扶贫的过程中，协商民主展现出巨大价值，为解决精准扶贫困境提供了重要动力。

一、协商民主推进精准扶贫的必要性与可行性

“有事好商量”是中国社会交往的传统精神。西方协商民主理论的兴起，为中国传统的协商精神与民主路径相结合提供了借鉴，开创了独具中国特色的社会主义协商民主理论与模式。如今，协商民主已成为中国政治及社会治理发展的方向，也为精准扶贫指明了出路。

(一)协商民主推进精准扶贫的必要性

2014年6月，国务院下发的《建立精准扶贫工作机制实施方案》对精准扶贫提出了精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核四个方面要求。然而，在具体实施过程中暴露出的问题，不仅反映了扶贫工作的长期性、艰巨性、复杂性，也反映出了我国基层社会治理中的部分顽疾。

1.农村治理环境缺失。一直以来，国家在扶贫事业中投入巨大，在大量的资金、人力、资源、项目的反哺过程中，部分村干部与农村精英形成了新的“利益共同体”，他们利用政府与村民的信息不对称，对农村的信息和资源形成垄断，造成农村治理封闭化[1]。同时，受农村熟人社会的影响，村干部在分配贫困户指标时，容易发生倾斜，血缘、地缘、亲缘等复杂关系对精准扶贫工作的公平、客观、公正性形成挑战。虽然国家对扶贫对象的识别有严密的程序，对帮扶、管理和考核有严格的规定，但在具体操作过程中，公平正义的缺失必然导致扶贫工作的失范，容易引发村民的不满，不仅影响扶贫效果，也将损害政府的公信力及农村社会秩序。

2.村民参与意识薄弱。精准扶贫强调扶贫工作的精确、准确，确保对症下药。因而，结合贫困地区和贫困人口的实际，制定适合对路的帮扶措施才是精准扶贫的关键。然而，贫困人群受性格、受教育程度等因素的影响，信息闭塞，表达诉求的欲望和能力并不强，参与意识薄弱，这大大增加了精准施策的难度。此外，由于缺乏有效的调查与沟通，有些村干部在制定具体的帮扶措施时，忽视贫困人群和贫困地区特点，要么采用“撒胡椒面”的方式，单纯给每个贫困户发米发油发钱；要么“一刀切”，一窝蜂发展一个产业，造成了扶贫资金使用不到位、贫困地区造血能力不足、扶贫效果不明显。

3.农村自治能力不强。在精准识别环节，相较于外来的第一书记和驻村帮扶干部，本地群众更了解村民的真实情况，对于真贫和假贫、绝对贫困和相对贫困、致贫原因知根知底，村民评议应该作为识别贫困人口的重要依据。在精准帮扶环节，村民自主诉求和主动参与是设计帮扶措施的重要指标。然而，改革开放以来，农村社会发生巨大变迁，农村“空心化”已然成为常态，农村精英大量流失，老人、儿童等弱势群体成为农村主要群体，村民自治主体明显不足，在利益表达、沟通协调、权力监督、生产发展等方面能力严重缺失，这就强化了村干部及村两委的作用，导致村干部和村两委在农村治理中拥有极大的权力，使扶贫工作存在主观化、形式化风险。

(二)协商民主推进精准扶贫的价值

“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。”[2]社会主义协商民主的优越性，在于能反映社会主义民主的真谛，在协商中找到“最大公约数”以维持利益平衡。协商民主中蕴含的价值理性与实践理性，是解决群众问题最有效的手段。精准扶贫在具体实践过程中所显露出来的一系列问题，亦可从协商民主中寻找突破口。

1.价值理性提供情感认同。在政治生活层面，理性的基础在于政治生活的平等性价值，它要求承认每个人的价值在政治上都是平等的，任何人都不能凌驾于其他人之上[3]。尽管在治理过程中，普通群众与社会精英在认知、能力、成果等方面展现出不平等，但在现代民主政治的价值理性驱动下，应首先尊重个人平等的参与权利、提供平等的参与机会，从地位、情感上培养群众的价值认同与参与热情，增强群众表达需求的信心与动力，提升治理的有效性。

精准扶贫工作的困境，很大程度上源于价值不平等带来的普通群众及贫困人口情感与认同的缺失。对政府的不信任、对自身的不自信、对未来的不确定、对能人的不敢言隐匿了贫困群体的真实情况与实际需求，自然难以精准施策、对症下药。协商民主充分发扬民主的价值理性，为群众与政府、群众与村集体、群众之间的对话提供平等地位与机会，这能够很好地满足贫困人口的情感需求，继而在此基础上形成理性对话，制定有效决策，最终实现精准扶贫工作的目标。

2.实践理性提供方法指导。协商民主的实践理性包含四方面维度。其一在于平等基础上的“议”：协商主体对关系国计民生的重大问题进行平等协商，有事说事，共同议事。其二在于规则基础上的“度”：良好的协商氛围和效果需要理性的制约，因而制定协商程序和协商规则是保证有效协商的重要手段。其三在于共识基础上的“办”：把事办好，要保证所提意见的含金量及协商结果的可行性要高[4]，这就需要群众广泛参与的同时，政府提前做好充分的座谈与调研，政府与群众共同促成协商结果向好的方面转化。其四在于结果导向的“评”[5]：协商民主重视事前协商，但在具体执行协商决议的过程中，发现问题也要及时协商。对协商决议、办事结果在事中、事后进行综合评价，既能增强群众的参与热情，也可强化协商的效果，将群众路线更加贯彻到位。

协商民主实践理性的四个维度，同样适用于精准扶贫工作。首先，精准扶贫归根结底是一项群众性工作，必须坚持群众路线，而协商民主能够打通群众路线的“最后一公里”。其次，脱贫攻坚要扭住精准，扶贫成败关键在精准。扶贫工作不能“手榴弹炸跳蚤”，而是做到精准到村、精准到户、精准到人，找对“穷根”，靶向施策。协商民主在提高扶贫工作精准度上的价值在于：“议”确保对象识别、原因分析、标准制定、措施选择的准确；“度”保证靶向瞄准体现民情民意；“办”确保扶贫帮扶措施因人而异、因时而异、因地而异；“评”检验扶贫工作效果，为精准考核提供依据。

二、协商民主推进精准扶贫的实践经验

随着精准扶贫工作的深入开展，越来越多地区认识到协商民主是精准扶贫顺利开展的基础和保证，将推动精准扶贫向深入发展纳入协商民主的重要议题，探索出一些行之有效的工作机制。

(一)强化群众的审议和评议

如：在精准识别环节，江西探索出“七步识别法”(1)，湖南十八洞村采用“七步法、九不评” 机制(2)，甘肃制定“一核、二看、三比、四评议、五公示(告)” 程序(3)，等等。在识别贫困人口过程中充分发挥村民自治组织的作用，在党委统一领导下，通过走访调研、村民座谈、召集会议等方式让群众发言、投票和监督，提高了识别的精准性和透明度。

(二)完善议事的程序和机制

如：成都简阳市以推进基层协商民主为突破口，围绕如何发挥村民议事会的作用，探索建立了“332”村民协商共建机制(4)。通过提升村民议事会的地位，建立健全议事机制，将话语权、决议权、监督权、评价权交到村民手中，激发了村民主动脱贫的热情，提高了贫困地区“造血”能力，使精准扶贫工作更易推进[6]。

(三)扩展协商的主体和渠道

摆脱贫困是赢民心、聚共识的社会工程[7]。社会力量共同参与是脱贫攻坚的强大动力。近年来，各地政协、统战部等充分发挥统战功能，通过召开民主协商会，召集广大民主党派、社会力量聚焦精准扶贫和脱贫攻坚中的重点、难点问题，实地走访、深入调研，在做好民主监督的同时，积极为精准扶贫工作进言献策。如：银川市金凤区政协将开展产业扶贫作为重点调研课题，在开展专题协商会前，委员们深入贫困村镇实地调研，在会上就调研情况进行充分协商讨论，为精准扶贫提供智力支持[8]。

三、协商民主推进精准扶贫的问题与不足

在全面推进农村治理体系与治理能力现代化的要求下，协商民主在农村的运用更加广泛。党委、政府、社会、村民通过协商的方式深入、主动参与到农村扶贫事业中，但“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”[9]。农村现代化过程中，巨大的社会、利益结构的变革，使农村民主政治“非理性化”倾向仍然存在，协商民主的具体实践仍然面临诸多挑战。

(一)协商主体不明确

2015年7月，由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》对协商主体进行了明确规定。从协商主体产生的方式来看，主要是通过自荐、群众推荐、组织推荐、随机抽选、邀请参与等几种方式产生[10]，但在具体实践过程中，群众推荐、组织推荐的人员比例远远高于其他方式。受推荐的群体往往是农村精英群体，这些精英、能人把控着话语权，即使严格按照协商民主的程序和规则，也难以保证协商的有效性，村民在意见表达、形成共识上，自觉或不自觉成为精英群体的附庸。协商主体广泛性的缺失，将使协商民主流于形式。

(二)利益表达非理性化

一方面，理性的政治参与强调个人利益与集体利益的统一。作为经济人而言，村民首先关注的是个人利益，在有限的扶贫资源中，对个人利益最大化的需求往往超越对集体利益的关注，这将形成竞争性的利益关系。这种竞争性在协商过程中极易引发非理性对抗，难以形成有效共识，使农村整体目标难以推进。另一方面，农村长期形成的封闭化治理结构，导致村民在处理农村事务中存在缺位，对信息、政策理解不到位，加上协商精神、协商能力的缺失，容易引发无序政治参与，最终演变成冲突，影响协商效果。

(三)制度建设滞后

党的十九届四中全会提出，要“坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”[11]。制度建设是推进精准扶贫的重要手段，也是农村民主政治建设的主要渠道。农村协商民主制度建设的滞后性表现为三个方面：一是制度缺乏适应性，表现为农村无法及时回应国家的制度安排和扶贫工作的需求，对协商实践中发现的具体问题没有进行有效的制度改进；二是制度缺乏系统性，表现为没有将协商民主制度纳入农村既有的制度框架中，使协商民主实践边缘化，村民无法根据自己的需求，通过不同的制度平台参与政治生活[12]，协商民主在农村治理、村民自治中的作用大打折扣；三是制度缺乏创新性，表现为各地没有完全发挥自身的特点和优势，在制度建设中缺乏特色，无法很好地适应协商民主广泛性、多层次、制度化的发展要求。

四、乡村振兴中协商民主作用的再发挥

2020年，我国将实现全面建成小康社会的战略目标，这个目标的如期实现，也意味着我国现行标准下的绝对贫困将会彻底消除。但贫困问题并不会就此消失，减少返贫隐患与相对贫困、提升发展能力将成为未来我国扶贫战略的重点。

(一)农村扶贫事业是乡村振兴战略的重要组成部分

党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”[13]。农村扶贫事业需要继续借助民主的力量，发挥协商民主的优势，使群众的真知灼见能够运用于乡村振兴中。在乡村振兴战略的要求下，农村协商民主也应顺势而为、应势而动，不断完善发展扩大协商主体，提高参与度。现代国家治理的复杂性，要求具有专业知识、高超技能的政治精英管理公共事务，同时又不能忽略普通公民对政治生活的参与。好的治理结构，应该是政治精英在参考公民充分的协商意见的基础上进行科学、有效决策[14]。农村协商主体的选择，除了采用传统的推荐方式外，还应鼓励村民积极主动参与，以家庭为单位邀请村民参与，提高普通村民的比例。同时，现代科技为村民充分参与协商提供了技术支持，在农村“空心化”局面下，可以利用微信、直播等网络技术手段保障村民发表意见、提出需求、进行监督。政府、村两委及普通村民在协商中明确自己的权责边界，使农村精英与普通村民通过协商制定有效的乡村振兴策略，实现农村长效发展。

(二)培养协商精神，保证有序参与

参与主体多元化的背后是利益需求的多元化，若没有理性的协商精神作支撑，集体利益将淹没于个人利益的博弈中，这就背离了协商民主的本真，也不利于农村整体脱贫减贫的推进。农民受教育水平、经济水平等因素的影响，对理性政治生活的认识程度参差不齐，农民理性精神的培育相对而言难度更大。因而，一方面，要结合农村特点，发挥政府部门、村干部的作用，通过与村民面对面、一对一的方式进行宣传教育，以更通俗、更接地气的语言和方法培养村民的协商精神，并在实际政治生活的锻炼中提高理性协商的能力；另一方面，要加强农村立法，制定专门的农村政治生活法律法规，通过刚性的外部约束对村民形成有效的规范和制约，督促村民在协商中理性参与。

(三)加强制度建设，形成制度规范

党的十九届四中全会提出，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”[11]。要使协商民主发挥更大功效，必须形成有效的制度规范。首先，建立完善的调研机制。在协商开始前，进行充分的走访调研，在此基础上形成规范的调研报告，保证在协商中做出科学、可行的决策。其次，建立相应的议事规则。重点将关系农村长远发展的规划、重大项目的推进、脱贫扶贫的重大问题作为协商议题，并对议事场所、发言程序、协商方式、冲突处理、意见统计、表决方式、结果公示等进行具体的制度设计，提高议事的效率和质量。再次，建立专门的监督机制。在村委会之外，组建独立的监督委员会，专门行使监督职能。对政府、村两委间权责分配及职能行使进行合理质询，对村民的意见建议进行收集反馈，对协商决议的落实情况进行监督问责，促成协商结果有效转化，保障乡村振兴有序推进。

注释：

(1)“七步识别法”：农户申请、村民小组评议、村民小组公示、村民代表评议、村委会公示、乡镇人民政府审核、村委会公告。

(2)“七步法、九不评” 机制。七步法：户主申请、群众投票识别、三级会审、公告公示、乡镇审核、县级审批、入户登记。

(3)“一核、二看、三比、四评议、五公示(告)” 程序。一核：即入户核实农户收支状况；二看：即详细查看家庭生产和生活条件；三比：即综合比较农户收入、住房、财产状况；四评议：即在农户申请的基础上形成建档立卡初选名单，依次开展村民小组、村两委和村民代表大会民主评议；五公示(告)：即对评议后的建档立卡名单在本行政村进行第一次公示，无异议报乡镇审核后分别在该行政村和乡镇进行第二次和第三次公示，无异议报县区复审后在县区和乡镇进行两次公告，最后由农户、村两委、驻村帮扶工作队、乡镇、县区五级确认。

(4)“332”村民协商共建机制。3：即打造协商民主场所、协商民主组织、协商民主网络“三大平台”；3：即落实书记召集制、民意委托制、七步议决制“三项制度”；2：即开展定期自评、群众测评“双重评价”。