特大城市社会风险恢复机制之法制优化研究——以行政法为视角

刘元刚，杨方能

（1.中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430073；2.铜仁学院 马克思主义学院，贵州 铜仁554300）

当前我国的城市化进程加速前进。相关资料显示，截至2018年12月，中国的城镇化率已达59.58%。[1]《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发[2014]51号）调整城市规模划分标准，明确提出：城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市。2016年，我国特大城市数量已达16个。[2]随着现代化进程的发展，城市面临着以风险分配为主的时代即“风险社会”时代的来临。[3]与传统风险相比，现代特大城市风险呈现出密集、重叠、连续等新特点。[4]美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨曾指出，中国城市化和以美国为首的新技术革命将成为影响人类新世纪的两件大事。[5]我国特大城市社会风险治理不单是一个纯粹的中国问题，还是关乎全人类文明发展的世界性问题。正因如此，在城市发展过程中，尤其是对于特大城市而言，如何科学、有效地应对社会风险俨然已成为一个至关重要的课题。

目前，我国在法律层面尚没有专门针对“恢复重建”的规定，其总体依据主要是2007年的我国《突发事件应对法》中第五章“事后恢复与重建”，这一章主要是从总体上规定了政府在恢复重建中的职责：包括防止次生、衍生事件或新的事件的发展；损失评估；恢复秩序；制定恢复重建计划；恢复基本公共设施运行；开展救助补偿工作，等等。另外，还规定了国务院及地方各级人民政府在恢复重建中的职责。首先，在仅有的关于“恢复重建”的法律文本中，其所针对的风险类型是有限的，原则上限于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。对于超出这些范围的，比如，恐怖袭击、生态灾难、局部武装冲突等严重的重大事件没有涉及。其次，该法主要是针对全国范围内所有事件的一般原则性规定，没有区别城市和乡村的恢复重建，更没有区别特大城市和一般城市在发生突发事件之后的恢复重建问题。所以，在此基础上，有针对性的以特大城市为研究范围，并从风险角度扩展突发事件所调整范围的不足之处，进而完善特大城市社会风险恢复机制的法制化问题有其重要性和必要性。

一、我国特大城市社会风险恢复机制之合法性危机

所谓“特大城市社会风险恢复机制”，是指在风险事件经过初步处置，得到有效控制后，为了恢复正常社会秩序所采取的一系列善后措施。它的一个重要目的是防止类似风险或衍生风险事件再次发生。具体可分为善后恢复机制、调查评估机制、救助补偿机制、规划重建机制和心理抚慰机制等五个方面。风险事件的恢复工作能否有效开展，不仅关系到能否消除风险所造成的损失，还关系到社会生产生活秩序能否回归正常运转，同时更关系到人民对政府的信任，深刻影响着政府形象。

（一）善后恢复机制之缺陷

1.启动善后恢复程序的界限不清

对风险事件所造成的危害后果予以消除并恢复正常社会秩序的初始界限在哪里，以什么效果作为参考标准。此类问题，在目前的实务界和理论界尚未形成明确结论。从某种意义上理解，特大城市政府在善后恢复阶段所采取一些措施往往在风险事件处置阶段之初就开始有所涉及，大规模系统的善后恢复工作则是在特大城市社会风险事件得到相对稳定的控制或者相关事件处置阶段结束之后才展开。

2.恢复重建中对公民权利保护不足

特大城市社会风险事件处置的应急状态如不能及时恢复到正常行政管理状态，同样会给国家利益、社会利益和公民利益造成损害。因为在非常状态下，尤其是在应急状态下，行政主体通过各种方式（有时就是领导的口头指示）享有或者行使正常状态下不可能享有的巨大权力，非常状态结束后，他们会以各种借口（如维护社会稳定）继续行使权力，对民众的基本权利造成较大的限制。而行政法通常难以追究这些主体误用或滥用权力的情况，除非造成了有形的、较大的物质损失。比如，在2015年哈尔滨“1·2”火灾事件中，哈尔滨市官方于2015年1月3日4时25分发布了关于该事件的第一条信息，但这已是在事件发生13个小时以后的事情。在这期间，无论网络还是电视媒体，都已经在积极参与讨论，[6]但哈尔滨官方媒体则迟迟不发声。对于这种拖延发布信息的行为，在目前的法律框架内，似乎除了舆论谴责，没有其他更为有效的手段进行问责，但其对公众知情权的侵害则是显而易见的。又如，北京在2012年发生“7·21”特大暴雨事件，雨夜里有部分车辆抛锚，只能停在路边。但当车主去取车的时候发现，原本停在路边躲雨的车辆被贴了违法停车告知单。[7]那么这种暴雨天涉水熄火车辆被贴罚单的行为是否合法呢？从行政机关一方而言，车主将车停在路边，就是违法行为，贴罚单是依法履行职责的行为；从车主一方而言，由于下暴雨导致车辆熄火，车主难以移动车辆。从法理角度而言，这属于突发事件，属于不可抗力事件，行政机关不应当贴罚单。

3.善后恢复机制忽视地方差异

在善后恢复和初步重建过程中，目前的行政法通常忽视不同受灾地区的差异。第一，在灾后重建援助中，救援、救助及补偿往往以行政单位为界限，导致受灾程度类似的灾区却得不到同等援建。或者采取一刀切的方式，忽视不同区域受灾程度的不同，恢复自建能力的不同，不能实现资金的有效利用。第二，在灾后初步安置的选址上，不同区域、不同民众存在不同的需求。比如，绝大部分灾民希望能够在原址重建或者就近重建，但是也会因其受灾程度以及原址是否面临潜在风险等情形影响，一些区域的灾民也可能倾向于整体搬迁。如果只采取行政命令的方式，善后恢复工作将很难得到民众的支持，同时也降低了民众对政府的信任度，这无异于是对受灾民众的又一次伤害。

（二）调查评估机制之缺陷

调查评估是特大城市政府实施其他恢复措施的基础和前提，如没有调查评估，因风险事件严重后果而产生的重建、对受害群众的补偿与救济、对精神受到伤害的群众进行心理干预以及风险事件的后续总结等各项工作都将无法开展和运行。特大城市政府应急指挥部门或专门的社会风险管理委员会要积极组织开展风险事件的调查评估工作，为编制灾后恢复重建规划提供数据和信息依据。

所谓特大城市社会风险后果恢复阶段的调查评估机制，是指特大城市政府对风险事件的危害后果进行统计和评价，在此基础上制定恢复计划，并按照计划实施恢复社会秩序、心理干预、赔偿、补偿和救济，以及对风险危害后果与治理经验进行总结等。评估是恢复管理的前提，风险事件发生后，政府在提供救援和援助之前，通常需要审查风险评估报告，并对报告中的内容进行全面核实后作为其提供救援和援助的依据。当前，风险评估报告存在的问题主要有调查评估规范化不足，调查评估真实性、准确性难以保障，调查评估缺乏相应的规范依据等。调查评估结论如何运用到后续的恢复重建中，更进一步而言，如何运用到社会风险的防范中，如何降低社会系统的脆弱性，如何提高社会抵御风险的能力等，现行的法律规范少有规定，目前主要依赖于行政机关的裁量权。

（三）救助补偿机制之缺陷

1.补偿忽视公民（救灾人员）权利

在特大城市社会风险处置过程中，很多时候需要对受害者进行补偿。例如，在洪水灾害危及大堤或将造成决口的危机时刻，为了避免更大的损失出现，需要临时征用一些船只，甚至是满载货物的船只，以较小的代价避免产生更大的损失。洪水过后，即使政府没有过错，也应当对被征船只的损失进行合理补偿。至于补偿的多少，则要视损失的大小而定。然而，实践中政府过于强调以集体的利益为重，强调个体要为集体利益作出牺牲。因此，对公民（救灾人员）的补偿往往是象征性的，这样就对部分人员的利益造成了严重伤害，也为一些人员滥用权力打开了方便之门。事实上，这种观念严重损害了特定公民（救灾人员）的权利，违背了行政法治的基本要求。

2.援助体系缺乏制度化规范

在自然灾害引发的损害发生后，由于通常不存在责任者，因而受害者往往难以获得相应的赔偿，但由于造成的损失巨大，受害者依靠自身的力量难以恢复正常生产生活；亦或者虽然有责任者，但责任主体的赔偿或补偿的覆盖面有限，不足以弥补受害者的损失。在这些情况下，需要特大城市政府和社会各界对受害者进行帮助。目前我国特大城市援助尚未形成制度化的运作模式，缺乏相关灾害救助基金，单位或者公民获得援助的渠道不畅通，一些社会上的公益机构与受灾主体之间难以取得信息上的沟通，只能借助于媒体或者相关资源享有者的号召而获得较为单一和偶然的联系，从而导致社会主体的捐助和单位、公民获得捐助存在双向困难。比如在2015年“1·2”哈尔滨火灾事故发生后，当时正值寒冬时节，但哈尔滨市政府却没有能够及时对灾民进行援助。

3.社会风险危害的救助类型化不足

由于特大城市社会风险类型多，所造成的危害类型也较为复杂，由此需要救助的种类繁多。然而，当前我国行政法规没有对社会风险危害的救助类型予以充分类型化。比如，距离居民小区不足50米的磁悬浮列车所带来的噪音和辐射危害问题，现行法律就没有规定如何对居民给予救助。2008年在上海就发生了居民集体抗议修建磁悬浮列车事件。在该事件中，相关小区的居民认为政府的磁悬浮列车项目距离居民区不足50米，磁悬浮列车所带来的磁共振会伤害居民身体健康，特别是孕妇和小孩的身体健康，但政府却认为磁悬浮列车区域的电磁强度小于环境标准限值，加之法律又没有规定相应的补偿标准，于是居民只能通过“散步”等方式来进行抗议。[8]而一些已经类型化的救助内容的法律位阶较低，缺乏权威性。比如，2011年民政部发布的《自然灾害生活救助资金管理暂行办法》规定了灾害应急救助；遇难人员家属抚慰；过渡性生活救助；倒塌、损坏住房恢复重建补助；旱灾临时生活困难救助；冬春临时生活困难救助等内容，但上述相关规定毕竟没有完全体现国家的法律意志，对于能否有针对性适用于特大城市也存在一定疑问。

（四）规划重建机制之缺陷

社会风险危害后果的恢复重建规划，是指特大城市社会风险爆发之后，为科学组织和实施灾后恢复重建工作，依据相关法律法规，在危害评估与排查及危险性评估、房屋及建筑物受损程度鉴定评估和资源环境承载能力等综合评价的基础上，特大城市政府特别制定的危害后果恢复重建计划或方案。

1.常设性的危害后果恢复与重建主体缺位

对于特大城市社会风险爆发后造成严重的人员伤亡和财产损失的情况，通常由国务院成立恢复重建指导协调小组，组织相关部委派员赴灾区核查灾情，了解受灾城市居民的实际需求。但这种协调小组具有临时性，而特大城市灾后重建是一个持续时间很长，覆盖短期规划、中期规划和长期规划的过程。与此同时，由于国务院行政级别过高，对于地方城市协调工作很难做到全面把握。特大城市在特定时期所面临的风险多种多样，受限于人员与相关工作的匹配问题，各类临时小组可能出现精力不足和难以有效协调的问题。

此外，灾后重建小组还与政府行政级别相对应，层层设立重建小组，无形中增加了特大城市政府日常工作的负担，这种职责同构的行政管理模式在应对风险事件危害后果的恢复重建中，无疑也会带来一些问题。灾后重建的资源由各级政府层层下拨，如何保障最终承担重建工作的基层政府或者说特定区域内的政府有效调配各种资源，如何防止相关资源被地方官员截留，目前尚缺乏有效的监督控制手段。

2.非政府主体参与不足

规划重建以政府为主导，社会主体参与不足，民众的依赖性较强。一方面，这会加重政府负担，国家财政在面临较大压力的同时，社会主体在资金、技术、经验等方面的优势也将难以有效发挥。另一方面，政府主导容易忽视民众的自主性。比如，在是否选择异地重建、整体搬迁问题上，忽视民众对于长期生存环境的依赖以及是否适合在异地生存的需求，难以实现实质意义上的救助。同时，还会养成民众较强的依赖性，“等、靠”思想衍生，甚至因救助层次的不同而引发群众的不满，从而影响政府形象，等等。

3.误解灾后重建与发展的关系

对于灾后重建与寻求发展的关系，特大城市政府通常存在两个误区：一是忽视灾后重建中寻求新的发展机遇，单纯追求快速恢复生产生活，难以保障恢复重建的质量。同时在恢复重建过程中，不吸收风险事件所带来的巨大教训，仍然不注重防灾减灾设施的建立。二是将灾后重建视为区域内发展的依靠，希望依赖国家的各种援建资金，一步到位建成各种基础设施，实现辖区内居住环境的彻底改变。不论哪一种误区，都违背了灾后重建本身的内涵与意义，如果不在恢复的基础上，重视防灾减灾以及合理进行城市与乡村的发展规划，忽视城市发展的基本规律，急功近利恢复建设将难以达到和完成其应有的实际效果。

二、美国和日本的特大城市社会风险恢复机制及法律制度概述

（一）美国针对“卡特里娜”飓风的恢复机制及法律制度

1.“卡特里娜”飓风后新奥尔良市的恢复重建[9]

（1）灾害基本情况

2005年8月，“卡特里娜”飓风在美国佛罗里达半岛和墨西哥湾路易斯安那州登陆，约有1700人遇难，120万户的房屋受损，其中新奥尔良市遭到严重破坏。

（2）保障资金来源[10]

对于“卡特里娜”飓风所造成的严重房屋损毁而言，修复、重建资金是灾后重建面临的一大问题。美国目前形成了多元的灾后重建资金来源渠道。第一种是纯粹市场决定模式。住宅建设由受灾者自己承担，比如，加入商业保险；第二种是政府援助模式；第三种是非政府组织援助模式。

（3）科学编制重建规划

2005年11月，新奥尔良市设立了名为“Bring New Orleans Back Commission”的特别委员会，围绕洪水风险管理、教育医疗恢复、交通基础设施修复等问题，于2006年1月出台了名为“Rebuilding New Orleans”规划大纲。这个重建规划更多地强调城市硬件设施重建，对居民生活恢复关注不够，针对居民住宅修复重建竟然没有提出具体方案。2007年3月，新奥尔良市出台了覆盖整个辖区的重建规划——“The Unified New Orleans Plan”（UNOP），其目的是打造一个更安全、更强大、更集约的城市。[11]

（4）分区规划重建

UNOP遵循“因地制宜”原则，利用“灾区高程”和“灾后人口恢复率”2个指标展开灾区恢复重建政策选择适宜性评价。“灾区高程”分为高风险（海拔-3英尺以下）、中风险（海拔-3～0英尺），低风险（海拔0英尺以上）三档。“灾后人口恢复率”可以体现灾后恢复重建进度，分为进度快（恢复率60%以上）、进度中（恢复率15%～60%）、进度慢（恢复率15%以下）三档。

（二）日本针对阪神大地震的恢复机制及法律制度

1.日本社会风险恢复机制：以阪神大地震为例

1995年1月17日，日本兵库县神户市附近发生了里氏7.3级地震。地震发生后，神户市政府采取了一系列恢复重建措施以弥补地震带来了各项损失，其主要体现在以下方面。

（1）制定恢复计划并注重调整和完善

1995年7月，根据震后救灾的实施效果调整和完善规划，兵库县成立了“1995年兵库县南部地震灾害对策本部”。[12]随后，兵库县制定出台了灾后重建总体规划——《阪神淡路震灾复兴计划》。2000年1月，兵库县对震后5年重建工作及成果进行第二次评估，并于当年11月制定出台了《阪神淡路震灾复兴计划后期5年间推进日程》。此后，分别在2003年和2005年组织了两次灾区问卷调查，并结合调查结果发行了《复兴10年总括检证、提言报告》，总结了灾后10年重建工作的经验。

（2）后续重点解决遗留问题[13]

《阪神淡路震灾复兴计划》中提出对老年人特别是孤寡老人家庭有一定的政策倾斜，例如发放特殊生活津贴、优先集中安排过渡性安置房、组织志愿者援助老年人日常生活等。《高龄者自立支援、生产生活氛围恢复推进方案2007》提出：“与重建规划期中重点推进住宅、交通、产业设施等硬件建设不同，重建后续工作中灾区生产生活氛围的营造（软环境建设）至关重要”。

（3）注重公众参与恢复重建

公众参与恢复重建主要包括两类主体：一是普通公民个人参与；二是专家学者参与。经历了此次大地震后，神户市政府以社区为单位，组织居民进行重建讨论，并将结果反馈给重建专家，编制因地制宜的恢复重建方案。此外，随着恢复重建工作的有序进行，Tatuki教授等专家学者对灾区进行了长期跟踪和持续评估，尤其是针对灾民的重建需求进行了相关调查。[14]阪神地震发生后，神户市政府特别注重非营利组织和非政府组织在应急救援、恢复重建工作中的作用，广泛吸纳志愿者参与恢复重建。[15]

2.日本社会风险恢复机制之法制化

日本作为一个灾害多发型国家，其社会风险类型以自然灾害和人为灾害为主，呈现多样化的特点，特别是从20世纪90年代以来，日本的社会风险问题尤为突出。例如，1995年发生阪神大地震，同年3月发生了东京地铁沙林毒气事件，12月又发生了核物质泄漏事故；1996年发生秘鲁驻日本大使馆人质事件，同年还发生了大肠杆菌引起的集体食物中毒事件；1997年发生俄罗斯油轮在日本海触礁事件；2011年发生福岛核电站事故，等等。频繁发生的社会风险事件给日本社会造成了巨大的人员伤亡和经济损失。在吸取了大量社会风险事件带来的惨痛教训后，日本政府通过不断调整和优化风险应对体系，形成了具备高度系统性、专业化和有序化的社会风险应对机制。

日本社会风险监管体系的一个突出特点是：强调风险的过程性、循环性监管。如前所述，“循环型风险监管”方式强调风险监管只有准备加准备，改善再改善，追求更好的对策，不断反复进行，才能达到良性循环发展。其主要包括事前对策、风险发生时的应急措施、风险发生后的恢复对策，等到风险事件全部处理完毕之后，再进入更高层面的事前对策阶段，风险监管的具体措施和对策就像生活周期一样循环并不断成熟、完善。[16]由此可见，日本发达、完备的风险应急体系不仅包括风险发生时的应对机制设置，更为重要的是风险发生后恢复阶段的一系列机制安排。例如，日本特别注重灾后的复原管理，即指定中央行政机关、地方行政机关、地方自治团体的首长及其他执行机关和指定中央公共机关、地方公共机关与其他依法令有实施灾害复原责任的人员和部门，应依法令或防灾计划的规定实施灾害复原任务。[17]

日本社会风险监管体系的另一突出特点是：完备的社会风险监管法律制度是日本建构起先进风险应对体系的重要基石。换言之，日本对社会风险进行监管的全过程都要以与之相对应的法律为依据。以灾害应对为例，日本已建立了目前世界上最完善、最细致的灾害应对法律体系，主要由灾害对策基本法、灾害预防和防灾规划、灾害紧急应对、灾后重建和复兴、灾害管理组织共5大类52项法律组成。[18]

当然，日本社会风险后果恢复阶段的各项机制同样也不例外，在其诸多法律、地方性法规以及规范性文件中，对社会风险恢复机制进行了明确规定，如日本的《灾害对策基本法》。特别是在日本的《国民保护法》中，对风险恢复阶段的各项机制都作出了明确的规定：一是对恢复阶段的财政支持措施进行规定，如国家应迅速且实际性地采取相应措施，投入资金用于灾后重建以及灾后公共税收减免等；二是规定了恢复阶段的税收措施，如免除外国救援物资的关税、对需要进口的生活物资的关税加以减轻或免除等；三是明确了恢复阶段的金融措施，如重建资金作为地方公共团体用于灾害修复的支出立项，适当运用短期贷款形式加以提供等。[19]

三、健全和优化我国特大城市社会风险恢复机制相关法律制度的途径

（一）优化之基本原则

依据风险恢复重建中的一般属性以及特大城市固有的特殊性，在其法制化构建和完善过程中，有必要提出一些基本原则作为贯穿恢复重建各项机制以及指导各类主体有序、高效进行恢复重建工作的基本准则，规范各类主体权力（权利）义务所应当遵循的原则。总体而言，完善特大城市社会风险恢复机制的法律制度应遵循以下几个方面的基本原则。[20]

1.坚持以人为本原则

在特大城市社会风险恢复机制的法制化过程中，法律需要体现以人为本的原则。权利已不仅仅是一种书面语言，而成为我们日常生活内在话语的有机组成部分。[21]要切实履行特大城市政府的社会管理和公共服务职能，高度重视城市居民的生命权和健康权，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，充分依靠群众，切实加强对救援人员的安全防护工作。同时，法律也要注重公平公正和有针对性地对不同特大城市社会和民众进行相关救助。不同的地区、不同的人群面对同样的风险事件，因为其脆弱性高低不同，受损程度也各不相同。因此，特大城市中的老人、儿童、残疾人等弱势群体以及经济欠发达地区特大城市受灾严重地区在恢复重建过程中应得到更多救助。

2.坚持统一领导与属地为主原则

在特大城市社会风险恢复机制的法制化过程中，法律要体现统一领导、属地为主的原则，即要在特大城市政府的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的风险后果恢复体制；在特大城市党委领导下，实行行政领导责任制，同时充分发挥专业风险管理机构的作用，将风险事件中的善后处置和恢复重建工作层层落实，逐级量化。

3.坚持依法规范与加强管理原则

特大城市人民政府及其有关部门要按照法定权限和程序实施社会风险的善后处置和恢复重建工作。依据有关法律和行政法规，加强风险管理，妥善处理应急措施与常规管理的关系，合理把握非常措施的运用范围和实施力度，维护公众的合法权益，使社会风险危害后果的善后处置和恢复重建工作规范化、制度化、法制化。

同时，要强调责任追究也要鼓励承担风险。对责任人责任追究的关注，只是善后处置的一个方面，关键在于能否从社会风险事件中汲取教训，举一反三，未雨绸缪，防患于未然。同时，由于诸多风险事件无章可循，既定的风险预案难以照搬，需要决策者在紧急情况下作出非常规决策，此时就需要鼓励创新，促使政府官员在社会风险危害后果善后处置和恢复重建中勇于行动而不是推卸责任。

4.坚持质量与注重效率相结合原则

社会风险恢复机制的法制化需要体现坚持质量与注重效率相结合的原则。法律需要确保恢复工作各环节都能体现质量和注重效率，建立健全快速反应机制，及时获取充分而准确的信息，跟踪研判，果断决策，迅速处置，最大限度地减少危害和影响。

5.坚持政府主导与公众参与原则

社会风险恢复机制的法制化需要体现由政府主导并动员公众广泛参与的原则。即政府要起到主导作用，组织、协调有关部门，调动各种资源，尽快恢复灾区的生产生活秩序，消除灾害带来的负面影响。同时，政府在恢复重建阶段要积极开展社会动员，鼓励灾区社会公众展开灾后自救与互救，号召其他地区的社会公众向灾区捐款捐物。加强宣传和培训教育工作，普及科普常识，形成政府、企事业单位和志愿者队伍相结合的社会风险后果恢复工作格局，促进公众自救、互救能力的提高。

6.坚持科学统筹与资源整合原则

社会风险恢复机制的法制化需要坚持科学统筹与资源整合原则，法律需要整合现有社会风险的恢复资源，建立分工明确、责任落实、常备不懈的保障体系。通过组织整合、资源整合、行动整合等应急要素整合，形成一体化的灾后善后处理与恢复重建系统。

7.坚持合理规划原则

社会风险恢复机制的法制化应体现合理规划原则，即恢复重建不仅要整体规划，全面消除灾害对社会、环境、经济乃至社会公众心理的影响，注重分步实施，着重恢复对灾区复原至关重要的生命线系统，同时还要在恢复重建中寻求新的发展机遇。也就是说，不能仅仅是消除某一次社会风险的消极影响，应总结经验、汲取教训，增强社会防灾、减灾能力。与此同时，还要善于抓住机遇，放眼未来，使恢复重建成为灾区经济社会发展的新起点。

坚持因地制宜，城乡统筹，突出重点，兼顾一般，局部利益服从全局利益；受灾地区自力更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合，就地恢复重建与异地新建相结合，立足当前与兼顾长远相结合，经济社会发展与生态环境资源保护相结合，从而实现人与自然的和谐相处。

（二）特大城市风险恢复机制法制优化之具体路径

1.善后恢复机制之完善

善后恢复机制，主要包括两层含义：一方面是进行善后初步安置，另一方面是采取恢复措施。善后恢复是开展其他恢复重建工作的必备前提和基础。行政法需要为善后恢复机制提供规范依据，需要规定特大城市政府等主体的法定职责。

（1）妥善安置灾民

对因社会风险引发的突发应急事件造成人员伤亡的，按照规定给予抚恤、补助或补偿。

（2）恢复生活和生产经营秩序

特大城市政府负有尽快恢复生活秩序和生产经营秩序的职责。恢复生活秩序和生产经营秩序的职责较多，各种社会风险造成的破坏不同，需要恢复的生活秩序和生产经营秩序内容也会有差异。主要恢复事项包括：抢修公共基础设施，尽快恢复“五通”，即路通、电通、水通、信息通、广播电视通。

（3）恢复法律秩序

一个社会的正常法律秩序在风险处置阶段往往会受到严重影响，执法人员会面临伤亡，执法设施会遭到破坏，同时在特定区域和范围内会形成执法“真空地带”。这些问题往往严重危害公共安全，破坏法律秩序，并在灾后一段时间内造成社会和民众的恐慌。因此，在社会风险后果恢复阶段，特大城市政府应当迅速改善执法环境，恢复法律秩序，惩治犯罪行为。

2.调查评估机制之完善

特大城市社会风险后果恢复的调查评估，应当采用全面调查评估、实地评估、综合评估的方法，并以调查评估所提供的有关资料和信息作为制定灾后恢复重建规划的科学依据。行政法则需要对特大城市政府的调查评估规定职责、要求、内容和程序等事项，确保调查活动顺利进行。调查评估的基本要求包括：一是要快速。风险灾害过后，百废待兴，要恢复正常社会秩序，时间往往非常紧迫。例如，洪水、地震等灾害过后，大量的房屋被毁坏，大量的灾民无家可归，灾后的重建工作迫在眉睫，评估必须要争分夺秒。二是要准确。风险灾害过后，各项工作千头万绪，恢复正常的城市社会生活需要时日。作为灾后恢复的基础工作，特大城市政府需要对伤亡人员数量、需援助人员的数量、财物的毁损情况等进行准确统计。然而，基层工作人员有时为了敷衍应付上级，可能存在谎报、漏报、迟报甚至不报的情况，其结果将导致统计数据失真，使相关统计工作陷入错综复杂的局面，并给后续工作形成一系列麻烦。三是对社会风险评价和分析要实事求是，既要有真实、准确的数据和材料，又要有很高的理论水平，否则就难以全面、准确反映灾后重建的真实需求。四是对社会风险预防管理和应急管理进行分析评估，寻找风险管理中存在的问题，指出需要改进的方面，进行经验教训总结。

行政法需要规定特大城市在运用调查评估结果方面的职责。比如，教育城市居民提高风险意识；将评估结果作为社会知识的一部分，及时改进媒体对风险报道的沟通意识和协作能力；作为改进风险管理组织结构的依据；作为对人员进行培训，提高人员风险预防和处置技能、知识的依据；作为今后改进风险反应与恢复的计划并使之成为对其有更强指导作用的依据；作为改进资源储备和后勤保障工作，使风险处置可以得到更好资源供应的依据；作为对风险预警系统更新并加强其风险预警能力的依据等。

风险的发生往往与行政机关或者其他社会主体的不作为或者作为不力有关，所以在恢复重建过程中，应依据调查评估的结果，依法界定相关主体的责任。行政法需要构建政治责任、法律责任、行政责任等各项责任体系。同时在界定责任的过程中，要防止为了平息事件，减轻舆论压力，而在从快从重追责过程中出现忽视责任主体的权利问题，以免引发当事人的不满和产生新的诉讼问题。行政法也要改变责任模糊与主体不清的现状，避免导致风险成为“无责任主体”事件。以调查评估报告为基础的责任界定，既要将风险责任追究落到实处，又要尽量做到不损害责任主体的权利。

3.救助补偿机制之完善

（1）建立国家援助制度

特大城市社会风险源多，突发事件发生概率高，这就需要针对风险建立国家援助机制。

首先，它是稳定公共财政的需要。财政是国家职能的基础。风险往往会在短时间内急剧增大财政支出，同时在相对较长的时间内造成税收等政府收入减少，从而导致财政状况恶化。这就需要利用财政拨款和其他财政工具建立一个预算外运行的独立的常设基金，专门用于突发事件的必要开支，遇到突发事件即自行启动，从而起到为财政“减压”的作用。

其次，它是有效制止恐慌情绪蔓延，促进经济发展和增加对外交流的客观需要。国家援助机制是独立于现行社会保障机制之外的特殊的国家风险管理机制，是应对和缓解特大城市社会风险的有效途径。国家援助的核心是对人身伤害引发的经济损失，在社会可容忍的限度内，进行对等赔偿，从而可极大提高特大城市社会成员在面对和遭遇突发事件侵害时的承受能力。

（2）建立健全保险赔偿制度

行政法需要规定鼓励特大城市政府、企事业单位、个人积极参加保险，提倡和鼓励保险公司参与减灾科研及宣传教育、扶助减灾设备物资生产与储备、减灾基础建设等工作。灾害发生后，对于家庭或企业购买了家庭财产险或自然灾害险等相关险种并符合理赔条件的，保险监管部门要督促有关保险机构及时按规定做好有关单位和个人损失的理赔工作。

（3）建立健全特大城市政府补偿制度

在社会风险后果恢复重建过程中，政府下拨救灾款项用以帮助灾区恢复生产生活秩序，是灾害损失补偿的主要手段。政府应当在救助中发挥主导作用。建立健全政府补偿制度主要体现有两种情况：一种是对财产征用的补偿，另一种是对依法采取的财产处分行为的补偿。补偿一般不低于实际利益损失。

（4）建立健全捐助制度

捐助主要包括国内社会捐助与国际社会捐助两种形式。对于这两种捐助形式，行政法都应加以规范。同时行政法还需注重发挥非政府组织、企业和民众参与捐助的作用。

此外，寻求国际社会的援助，也是风险恢复机制的应有之义。对于国际援助的途径、方式、接受渠道、使用方法等事项，行政法都应加以规范。

4.规划重建机制之完善

（1）总体要求

规划重建机制是特大城市负责恢复重建的部门实施灾后恢复重建工作的统领性纲要，涉及到特大城市灾后恢复重建诸多领域，包括基础设施、防灾减灾、生态环境、产业建设、政策措施等方面。行政法应规定特大城市政府需将社会风险问题纳入其城市总体规划，同时特大城市政府负有相应法律义务，应当按照恢复功能和统筹安排要求，优化空间布局。从行政法角度而言，特大城市政府应履行以下相关职责：合理规划特大城市人口规模；针对重大风险源进行特殊规划；加强特大城市生命线工程的特殊规划。[22]

（2）明确重建基础，注重规划分区

重建基础包括灾区概况、规划范围和重建条件三个方面内容。灾区概况主要包括灾区的基本概况、受灾范围、灾害损失情况和灾区的主要特点（地质条件、生态环境、人文环境和产业发展特点）等内容。规划范围主要包括灾害影响区域（灾害极重区域、严重区域和一般区域）、就近安置及转移安置区域的各项建设内容以及周边重点自然灾害隐患治理和生态修复等内容。重建条件主要包括灾区自然地理条件、经济基础、社会发展水平、交通设施等面临的困难和相关保障措施内容。

（3）注重住房重建

居民住房恢复重建是指特大城市政府要组织好城乡居民住房恢复重建工作。居民住房恢复重建要充分尊重居民意愿，科学选址，注重工程结构安全、经济、实用，严格执行抗震防御标准和建设规范，突出地域特色和民族传统风貌。对重建住房而言，特大城市政府应当坚持以下几个方面的原则：第一，及时。居住是特大城市社会公众生活所必需的基本条件，是恢复重建工作须尽快解决的主要问题。第二，灾民自救与政府补助相结合。特大城市政府要从实际出发，根据受灾范围和经济实力等情况的不同，合理确定灾民建房补助标准。第三，科学规划。特大城市政府要按照安全、就近、节约等原则，做好住房重建规划工作。重建住房要尽量避开地质灾害易发区、易受洪水冲击、强风口等不利自然因素干扰的区域。第四，调动灾民积极性。从规划、选址到建设，特大城市政府在住房恢复重建工作的每一个环节都要充分发挥灾民的积极性和自主性。

（4）注重防灾减灾建设

特大城市政府要坚持预防为主、合理避让、重点整治、统筹调度的原则，加强防灾减灾体系和综合减灾能力建设，提高灾害监测预警和紧急救援能力，以降低社会风险的发生概率。行政法需要对灾害防治、灾害预测预警、减灾救灾应急体系建设、防灾减灾能力建设等内容加以规范。

（5）对特大城市政府职能部门提供援助政策的规定

根据社会风险后果恢复重建的需要，行政法需要规定特大城市政府职能部门应当采取的多种支持政策和保障措施。主要包括财政政策、税收政策、土地政策、金融政策、援助政策、扶贫政策、产业政策等，物资保障、交通保障和援建保障等相关措施，以及规划实施管理和监督检査制度。

（6）对公共服务恢复重建的规定

行政法需要规定特大城市政府在公共服务恢复重建过程中应注意推进的标准化建设以及有效促进基本公共服务均等化等相关内容，推进教育、卫生计生、就业和社会保障、文化、广播影视等各项社会事业的发展，使其完善覆盖全市的基本公共服务体系。与此同时，行政法也需要规定特大城市政府对基础设施的恢复重建工作，包括城市交通、通信、水利、能源、市政设施的恢复重建等内容。

（7）对产业恢复重建的规定

行政法需要规定特大城市政府对产业恢复重建的基本职责。特大城市政府要依托资源优势，适应市场需求，夯实产业发展基础，合理引导受灾企业原地恢复重建、异地新建和关停并转，持续协调相关发展。行政法需要规定特大城市政府对工业、农牧业、文化旅游业、特色加工业、服务业等行业领域重建的具体职责。

结语

特大城市社会风险监管机制应按照“全过程的、循环的”治理理念引入突发公共事件生命发展周期理论，即将特大城市社会风险视为具有生命周期（潜伏期、发生期、发展期与死亡期）的事物，并从预防阶段、监测阶段、处置阶段、恢复阶段设计其应对机制。同时还应注重系统观点，采取全方位、立体式、多层面路径构建与机制分析，有效形成一个全过程的循环机制体系。

优化特大城市社会风险恢复机制的法律制度应当遵循以人为本的原则；坚持统一领导、属地为主原则；坚持依法规范、加强管理原则；坚持质量、注重效率相结合原则；坚持政府主导、公众参与原则；坚持科学统筹、资源整合原则；坚持合理规划原则。其优化的总体思路是成立恢复小组、制定和启动恢复计划、践行总体灾害恢复理念；其优化的具体路径应当涵盖善后恢复机制、调查评估机制、救助补偿机制、规划重建机制等各方面内容。