重大活动治安防控体系建设研究——以武汉市为例

邵祖峰，尹 晨

（湖北警官学院 治安管理系，武汉430034）

随着我国对外开放和国际交往的广度与深度不断加大，各种类型的政治、经济、社会、文化活动在我国境内频繁开展，彰显了中国气度、中国智慧、中国方案之卓越。习近平总书记明确指出，中国改革开放的大门不会关上，要坚持全方位对外开放，继续推动贸易和投资自由化、便利化，这是国际政治与经济发展的现实需要。近几年来，武汉作为中部超大型城市、国家中心城市和即将打造而成的世界亮点城市，各种类型重大活动纷纷选择武汉作为主要举办地，比如第七届世界军人运动会、2019年男篮世界杯、“汉马”、“水马”、“7.16渡江节”等。这一系列的变化，无疑给武汉市社会治安防控体系建设带来巨大挑战。

一、重大活动及其隐藏的治安风险

（一）重大活动的内涵

何谓“重大活动”，学术上无明确定义，这里需要借鉴相关领域的概念加以界定。

与之相近的概念是“大型群众性活动”，由《大型群众性活动安全管理条例》（国务院令第505号）加以规定。其中第二条明确指出：“本条例所称大型群众性活动，是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的下列活动：（一）体育比赛活动；（二）演唱会、音乐会等文艺演出活动；（三）展览、展销等活动；（四）游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动；（五）人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。影剧院、音乐厅、公园、娱乐场所等在其日常业务范围内举办的活动，不适用本条例的规定”。该定义着重强调以下几方面要点：一是活动规模体现为人数众多；二是活动性质体现为群众性和社会性；三是对其列举方式加以限定，防止公权力部门对此进行无谓干涉。可见，大型群众性活动不等同于重大活动，两者之间只是交叉关系。

与之相关的另外一个概念是“集会游行示威”活动，该行为由《中华人民共和国集会游行示威法》加以限定。该法第二条：“在中华人民共和国境内举行集会、游行、示威，均适用本法。本法所称集会，是指聚集于露天公共场所，发表意见、表达意愿的活动。本法所称游行，是指在公共道路、露天公共场所列队行进、表达共同意愿的活动。本法所称示威，是指在露天公共场所或者公共道路上以集会、游行、静坐等方式，表达要求、抗议或者支持、声援等共同意愿的活动。文娱、体育活动，正常的宗教活动，传统的民间习俗活动，不适用本法”。集会游行示威活动是群众表达政治意愿的活动。该定义体现了以下特点：一是活动场所的公共性；二是形式的特定性；三是活动性质具有政治属性。同样，对该活动的理解不能等同于重大活动，但两者之间也会有交叉关系。

这里对重大活动予以剖析如下，“活动”是指“由共同目的联合起来并完成一定社会职能的动作总和”，具有社会性、群集性、目的性的特点；“重大”的含义是指“责任大且重要”，可从事物的性质、地位及规模（或者后果）上予以衡量，加以划分，体现的是一种价值评判。“重大活动”是指对事物（可能是国家或者某一地域或者某一单元主体等）未来发展产生决定性作用的政治、社会、经济、文化活动，该活动具有较大规模与社会影响力。重大活动可以依据活动性质、规模、层级以及承办者的不同而进行多维立体式划分。比如，根据承办者的不同，分为社会性重大活动和政府性重大活动。

（二）重大活动的治安风险

治安风险是指对可能引起社会治安秩序紊乱、社会不稳定事件或现象的可能性度量，其背后是一系列引起该类现象的潜在因素，俗称“风险源”或称之为“治安隐患”。社会系统是由复杂的人、事、物、信息所组成的组织系统，其相互之间的作用关系容易导致社会治安风险事件发生，即治安事件或治安问题[1]。重大活动因其本身的特殊性，容易被各种不法分子或者敌对势力所利用，制造事端和干扰活动进程，从而对社会治安秩序和社会稳定产生各种不利影响。常见的重大活动治安风险类别有如下几种[2]：

1.政治风险。主要是指重大活动举办过程期间因相关方的领导、组织与应对不力，导致国家安全、政权稳定等方面所遭受到的政治危害，分为国际政治风险与国内政治风险。国际政治风险主要是指国际性重大活动的进程、效果受到破坏或者因组织不力致使国际社会舆论对中国产生的各种不利影响。这种破坏，既可以来自国外敌对势力的直接活动，也可以是间接利用不明真相社会群众所产生的各种干扰。国内政治风险主要是指国内部分人员或利益集团为实现其自身不法政治目的，采取多种方式利用重大活动破坏党的领导与国内政治体制，制造社会不稳定事件。国际政治风险与国内政治风险，两者往往相互交织、相互影响，是社会治安防控与国家安全防范的重点。这两种风险是对社会体制根本性的破坏，具有伪装性与极大破坏力。它们是以敌我划分为基础的风险类别。

2.社会风险。这里的社会风险是一种狭义的范畴，一般需要撇开政治意义上的事件。主要是指重大活动举办期间引发的社会秩序混乱与不稳定事件，包括社会居民交通出行困难、工作生活受限、社会基础设施（场馆和场所）供给应对能力不足等相关因素引发的社会群众不满与抗议性事件。此类风险表达的是社会民众作为平等主体的诉求，政府在重大活动组织过程中应当坚持最小扰民原则。当然也可通过社会动员、社会宣传寻求民众支持，通过科学有序组织活动尽可能减小影响范围。

3.治安（案）事件。主要是指重大活动行经路线、活动场所发生的违反治安管理的案件或事件。针对其情节与后果的严重性，相关当事人必须接受相应的治安处罚。必要时，还应接受我国《刑法》、《消防法》、《突发事件应对法》、《大型群众性活动安全管理条例》等的规制与处罚。比如常见的罪名包括：大型群众性活动安全事故责任罪、玩忽职守罪、渎职罪、寻衅滋事罪、聚众闹事罪，同时不排除可能存在的涉黑涉恶的案事件犯罪，等等。虽然治安（案）事件的发生是一种常态化风险，但在重大活动举办时其发案可能性会进一步增加。对于常见的利用重大活动谋划和实施的治安类案件，因其社会影响恶劣，应当加大处罚力度。

4.灾害性事件。主要是指在重大活动期间发生的人为原因之外的灾难性事件，这类事件的发生具有突然性、出乎意料性、不以人们的主观意志为转移性、灾难性等特点。常见的现象为活动场所与行经路线出现泥石流、台风、洪灾、地震等自然灾害，导致活动无法正常进行或造成人员和财产的巨大损失。这类事件容易迅速对社会产生巨大的冲击力和震撼力，在极短的时间内成为社会舆论关注的焦点和热点，对整体重大活动防控体系产生巨大的影响。由此可见，对于灾害性事件的最佳防御方式就是事前风险识别、及时预警与快速调度应急预案，提前防范和应对灾害性事件的发生。

二、重大活动对常规治安防控体系产生的冲击效应与检验效应

重大活动的举办往往具有临时性（非持久性）、应急性、高要求（优良的服务水平）等特点。它是在某一地域社会活动体系基础上额外增加的特殊活动，是对常规的社会生产生活基础设施承载能力的一种短期超饱和的抗压检验，其足以暴露出社会基础设施的组织、利用与管理环节的脆弱性。为防止过度负载，维护社会秩序的正常稳定，就需要保障与重大活动相关的一系列社会基础设施与管理体系的事前容量符合标准，能够承压而不损坏。同样，重大活动对于建立在常规社会生产生活秩序基础上的社会治安防控体系也是一种考验，应在事前对相关活动的各项防控方案进行适当升级。

（一）重大活动对社会治安防控体系的冲击效应

冲击效应是指外来短时、高压负荷对既有系统实施的全方位作用，冲击的结果在理论上存在三种状态。一是冲击力不够，远远小于系统承载能力。体现为系统本身相对安全稳固有力，说明此时的系统无需加固。二是冲击力远远大于系统承载能力。其结果是系统崩溃，所要求承办的重大活动因系统本身的崩溃而无法继续下去，说明此类系统必须完全重建承载体系，或者另选重大活动承办地点等。三是冲击力与系统承载力之间接近平衡，处于临界状态。此时的系统同样需要适当加固，所需的社会再投入成本并不是很大。实际上，一旦某地被确定为重大活动的举办地（当然该地属于举办方事先经过一定调研后的选择与决定，说明承办地初步具备一定的基础），承办方就会为活动的顺利开展继续进行自我检验，各部门之间开始协调配合、分工负责，按计划实施活动安排。

活动的承办地点必须具备有一定承办条件的承载力，并与活动产生的冲击力相差无几，甚至略有盈余。对于社会治安防控体系而言，所有警力、警用资源的配备一般都建立在常规生产生活体系基础上，保卫对象明确、不可控因素相对较少，基本属于适用状态。但对于重大活动治安防控体系而言，其目标直接指向确保活动的安全与顺利，同时因与重大活动相关联的不确定因素相对较多，且承办方并不能完全知晓其产生破坏力的大小，换言之，来自重大活动的冲击力不仅包括参与活动者本身，还包括诸多外界未知因素。这样的冲击力往往无法计算，用于与之对抗的治安防控体系的投入资源（承载力）也无法计算。可见，重大活动对社会治安防控体系的冲击效应十分明显且无法预估，作为承办方只能尽可能地加大防控体系建设，投入大量人力、物力（投入的力度受限于所在城市的财力资源基础），做到全员戒备、全城戒备、全时戒备，完全处于全勤战备状态，最终的投入产出比结果却依然无法有效评估。因此从经济角度而言，承办城市一般应通过基础性的社会治安防控工作做好人防、物防，同时引入科技手段做到智慧防控，适度超前建设基础防控体系，增加重点部位与场所的防控力度，并要防止因过度建设而造成的浪费。

（二）重大活动对社会治安防控体系的检验效应

检验效应是指通过举办重大活动检验某一城市社会治安防控体系建设效果的好坏与承载能力的大小。重大活动的成功举办意味着该城市在治安防控方面具有一定基础优势，也是一个城市防控能力的综合评价，它既包括社会治安防控体系基础设施建设的有效性，也包括该城市社会治安防控体系运行机制与活动预案设置的科学性，同时也说明了其社会治安防控体系中的组织指挥管理体系具备一定的保障能力。当然，重大活动在举办过程中往往会出现一定的治安类问题，围绕这些问题寻找原因，可以检视社会治安防控体系建设存在的薄弱环节，为其后期的改、扩建提供依据。对活动组织者与承办者而言，按照现有的社会治理追责体系要求，漏洞性薄弱环节的出现是其大忌，一般绝不允许发生。但从科学角度而言，任何系统都有其脆弱性的一面，薄弱环节的存在不可避免，关键是即使存在薄弱环节，在其承载力自身与周边补强因素的作用下，也能够有效化解重大活动的隐患因素，这样的系统也是可以通过检验的。重大活动对社会治安防控系统的检验作用，其本质是一种过载实验。为避免过载实验的破坏效应，承办方往往会选择采用预加载的试验方法，先行测试社会治安防控系统性能，以便早期发现问题，及时整改，提高警惕。尤其是与重大活动有关的关键节点与关键场所都需要进行实地实景的现场测试。

三、武汉市重大活动治安防控经验梳理与总结

武汉作为国际化大都市、国家中心城市、世界亮点城市，近些年来承办的重大活动越来越频繁。无论数量还是质量，都已紧追北京、上海、广州，位居中国中部城市第一位。最典型的当属体育类型的赛事，包括：2007年国际足联女足世界杯、2011年亚洲男子篮球锦标赛、2012年汤姆斯杯尤伯杯、2014年男篮亚洲杯、2014年武汉网球公开赛（从2014年—2028年，将于每年9月在中国武汉举行）、2015年东亚杯足球赛、2015年亚洲羽毛球锦标赛、2015年亚洲青年赛艇锦标赛、2015年世界中学生田径锦标赛、2015年女篮亚锦赛、2018年国际泳联跳水世界杯，以及2019年男篮世界杯、2019年第七届世界军人运动会；同时还包括近些年在武汉本土自创品牌举办的国际国内大型体育赛事，如“汉马”、“同城双星”龙舟赛、渡江节、“水马”、赛马节、登山节等赛事活动。近几年，政治外交活动在武汉也逐年增多，包括：2018年中印两国领导人武汉会晤、2019年日本关西地区“对话湖北”、2019年德国总理访华来汉以及每年一度的湖北省“两会”工作，等等。当然也少不了经济类的重大活动，最为典型的有2015年第十届中国（武汉）国际园林博览会，同时还包括各类以经济交往为主题的会展活动，如：药交会、畜牧展、糖酒会、体博会、农机展、药机展、医博会、会展文化节、全球汽车论坛等。

这些政治、经济、文化等重大活动的开展已成为城市名片，彰显了武汉的实力，对外展示了武汉的城市形象。其中当然也少不了武汉公安机关为维护这些活动的顺利开展而实施的一系列立体化、信息化社会治安防控工作。梳理这些活动的成功经验，对于今后进一步做好重大活动社会治安防控工作意义重大。相关经验总结有以下几方面特点。

（一）严密组织，分类负责

重大活动因其隐藏的各种社会治安风险，对其安全管理要求十分严格。活动类型不同，承办的主体资格要求也不一样。主要分为政府承办的活动和社会主体承办的活动，有时候这两类活动相互交织在一起，如在政府活动之下设置子会场与论坛等。但无论哪一类活动，都需要严密组织与管理。对武汉曾经举办过的重大活动而言，其社会类的大型活动主要依据《大型群众性活动安全管理条例》（国务院令第505号）、《湖北省公安机关大型群众性活动安全管理工作规范》（鄂公安规[2010]1号）组织管理，按照“承办者负责、政府监管”的原则由公安机关实行安全许可，指导、监督、检查大型群众性活动承办者（以下简称承办者）以及场所管理者落实安全管理工作措施，指导对安全工作人员的教育培训，依法查处活动现场发生的各类违法犯罪行为和处置突发安全事件。对县级以上政府组织的大型活动，由所属区域公安机关配合政府主导其他部门共同组织开展工作。

（二）科学规划，防范风险

重大活动的风险分为两类，一类是活动本身是否有序进行的问题，另一类是活动对社会的干扰与影响以及次生治安问题。对于活动本身而言，需要承办方合理规划活动每个环节的时间、地点、内容、组织与衔接，同时对每个环节可能涉及的安全问题提出解决方案，以确保活动本身顺利进行。公安机关需要对活动的安全工作方案、现场秩序维护、人员及车辆疏导措施、应急救援处置预案等进行严格审查，必要时进行实地踏勘。在活动正式举办前还须要按照《湖北省大型群众性活动安全技术指导意见》，组织治安、消防、交警、警卫等部门对活动场地设施等进行全面安全检查。对发现的安全隐患，应督促承办者和场所管理者进行整改。对活动可能对社会产生的干扰与影响、次生治安问题，虽属于场所之外的事件，但仍需要承办方配合公安机关消除影响，同时公安机关要充分利用自有的社会治安防控体系与打击防范能力，切实履行公共安全保卫的社会服务职责，防止次生灾害问题的发生，全方位审慎思考安保方案规划的科学性。比如2015年预设的归元寺进香现场图经专家审定风险等级为红色，后经武汉市公安局治安管理局大型活动保卫大队审定重构为“单循环、远疏导、近封控、硬隔离”，把寺庙进出口分离、划定外围疏导区和核心封控区、重点部位全部用硬质隔离设施封闭，安检门、X光机、客流计数仪等新设备也第一次大量投入使用，实时入寺人流量精确到个位数。2015年春节期间，归元寺客流量达90万人次，最高峰时段达15万人次，均创历史新高，但是整个活动期间实现了“无踩踏、无事故、无警情、无投诉”。该经验后来得到了公安部治安局的肯定，并作为大型活动安保工作的经典案例向全国推介[3]。

（三）超前准备，有序进行

任何一个大型活动都是组织有序开展运行的，需要超前准备与制定工作方案，所有环节必须依照规定的流程进行运作，责任落实到人。对重大活动治安防控工作的准备亦是如此。2011年，武汉组织实施辛亥革命100周年纪念活动，活动期间全市将举行各种重大庆典及群众性活动50余项，届时将有数千名海内外嘉宾来汉。武汉市公安局联合相关部门提前成立辛亥革命百年庆典活动安保工作总指挥部。按照活动安全等级，警方逐一制定了安保工作、交通组织、消防隐患排查等方面的应急方案，装备了当时全国最先进的视频指挥车。该车具有有线、无线通讯、现场视频适时传输和现场指挥调度等功能，同时还可直接连接全市城市视频监控系统，随时调取20余万个探头的视频，便于安保指挥部随时掌握活动现场情况。武汉市委领导亲自召开现场调度和协调会，实地察看各项工程建设进展情况，了解庆典活动中各关键点位的交通、人员进出、电视直播等问题的衔接工作；要求各单位必须加强责任意识，增强紧迫感，进一步完善和细化各项方案；加强现场组织工作，对人员乘车、安检、饮水、如厕等问题要有人性化操作；做好应急预案，确保活动万无一失[4]。

（四）全面动员，社会协同

参与人数众多的重大国际赛事或群众性集会活动，会对社会交通产生极大的瞬时压力，对人们的常规出行产生影响。因此，相关活动的有序进行需要所涉及区域的民众作出适当的牺牲，需要采取社会动员的方式，取得所在城市居民的理解与支持。比如2008年北京奥运会期间的交通限行与禁行措施、2016年杭州 G20峰会的各种交通管制措施，等等。对于常规社会治安防控体系而言，各界一致认为需要采用治理与协同并重的方式进行建设，以获得更多部门和人员的参与和支持，避免出现公安机关单打独斗的局面。同理，对于可能给社会治安带来破坏性冲击与影响的重大活动而言，同样离不开各类社会组织的协同运行以及社会民众的广泛参与。比如从2008年北京奥运会到2010年上海世博会，再到各类国家级、亚洲级、世界级体育赛事、商贸活动等的成功举办，都离不开志愿者的辛勤劳动和付出，志愿者本身就是大型活动的重要组成部分。2015年第十届中国（武汉）国际园林博览会组委会面向社会招募园林专业志愿者，通过武汉市青年志愿者协会向本地高校招募了大量学生志愿者，有效化解了活动人流引导与组织协调的困难[5]。从北京大型活动社会治安防控经验来看，更缺少不了“朝阳群众”、“西城大妈”的贡献。如为了做好2015年北京世界田径锦标赛和“9.3”大阅兵活动，除了公安、武警、交通等专业安防力量外，北京市朝阳区还发动了13万“朝阳群众”参与到相关安全保障工作中来；在2016年杭州G20峰会安保工作中，杭州上城公安分局专门请来北京“西城大妈”专家团，为上城各街道社区的大妈们介绍经验[6]。

四、新形势下武汉市治安防控体系应对重大活动可能存在的漏点

“新形势、新常态”是党的十八大以来对社会发展状态的最新描述，具体来说包括：经济新常态、从严治党新常态、社会治理新常态、文化强国新常态、生态文明新常态等。它意味着我国发展模式正处于一种全新的、稳定的状态，处于新旧动能转换的新阶段。而这一阶段的抓手依然是全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，切实保障全面建成小康社会。在这种状态带动下，各类重大活动持续不断在武汉开展也将成为一种新常态。这与将武汉打造成为中国超大城市、国家级中心城市、未来世界亮点城市、长江主轴城市的建设定位不谋而合，同时也给武汉社会治安防控体系建设的全面带来新的挑战，需提前对如何做好各类重大活动的安保体系与机制建设进行谋划。反思与检讨现行武汉市治安防控体系，至少可能存在以下漏点。

（一）防止疲劳效应

任何一类重大活动的开展，都有一个事先酝酿，再到决定承办、事前计划准备、方案制定、场馆线路建设与踏勘、活动组织与实施、总结与评估等一系列环节，持续的时间短则几个月，长则达一年以上。公安机关围绕重大活动开展社会治安防控体系建设（尤其是先期基础性工作），基本上与该活动决定承办后相关指挥机构的成立同步进行。作为社会面的基础防控，在该重大活动正式实施前几个月，就需要配套实施与治安防控相关的各种突击性治安整治活动，治安、交通、消防、国保、反恐、网安等部门要全警出动，按不同领域依方案同时进行整治。整体安保活动的开展必须一直延续到重大活动结束，其持续时间较长。对武汉而言，重大活动的开展往往一个接着一个，数量较多。如此繁重的安保任务，可能成为基层民警苦不堪言的工作重担，加之基层公安其他常规工作任务的存在，民警身心疲劳的现状也将成为常态。警力不足、工作效率低下、抱怨情绪增多、士气下降、队伍难带、任务难安排等现象将伴随着疲劳效应逐步显现。这些疲劳后遗症肯定会对重大活动治安防控工作产生极其不利的影响。另外，重大活动的开展次数增多，既会降低人的警惕性，也会使民警对安保活动的每个环节产生抵触或漠视心理，消极应付上级安排的工作（即产生心理疲劳）。从本质上看，疲劳是人的基本生理特征，各级管理者不应违背人的生理规律去使用警力。

（二）防范盲点与空白点

社会治安重在防控，这是人们早已形成的共识。围绕如何进行有效防控，公安机关从20世纪80年代就开始了社会治安防控体系建设的探索，早期的工作重点以人防、物防为主。进入21世纪后随着网络技术和信息技术的发展，基于立体化、信息化的社会治安防控体系建设成为重点。尤其是党的十八大以来提出“深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，强化司法基本保障，依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生命财产安全”后，社会治安防控体系建设升级转变成为一项国家治安策略。对于地方各级而言，立体化、信息化社会治安防控体系建设是一条没有终点的跑道。技防设施的投入巨大，运维成本极高，部分地方的技防设施因人力、财力的限制，无法完全持续投入或者运行维护跟不上而废弃。尤其是随着科技的发展，早期投入的大量设备设施需要升级或者由于更换不及时而造成与现有投入的新设备之间不兼容。因此在城市社会治安防控体系建设中总会存在一些技防的盲点与空白点。而如果这些点位恰好与重大活动的行经路线、场所有关联，则容易成为治安（案）事件发生的隐患源。另外，治安防控管理体系也可能因人员不足或管理不善而存在空白点，同时还可能因虚拟社会网络管控不足而形成新的治安问题。对武汉而言，城市面积广大，人口众多，各种需要防控的因素错综复杂，围绕重大活动的场所管控、人群管理、技术设施投入、安防运行机制等方面必然会存在管理盲点和不完善的地方，需要公安机关结合具体重大活动安全防范需求尽早加以分析识别，引起相关组织者与管理者的重视。通过集中开展涉政、涉稳、涉恐风险大排查、开展扫黑除恶、“一标三实”、“万名警察进社区”等工作，夯实重大活动社会治安管理基础。

（三）社会协同不够

对社会治安防控体系的建设，实际上需要考虑三个方面内容：运行主体、运行机制与防控目标。早在20世纪90年代，我国就提出了社会治安综合治理的方针。进入21世纪后又进一步深化了这一方针，强调多主体协同治理。该方针认为社会治安防控主体应当多元，而不仅仅局限在公安机关内部。比如2003年召开的第二十次全国公安会议提出要在今后五年完善社会治安防控体系，同时要建立以派出所民警和巡警为骨干，以群防群治力量为补充，以社会面、社区和内部单位防范为基础，以可能影响社会治安的特殊人群、危险物品管理为重点，人、物、时、空控制相结合，点、线、面相结合，动、静相结合，人防、物防、技防相结合，警民相结合的社会治安防控体系。党的十八大提出的社会治理理论，进一步扩展了治安防控主体的范畴。从国家治理现代化视角看，社会治安防控体系建设应当是开放型和社会化的，公安机关主导的治安防控应当从传统的管制模式走向合作模式，应更多依靠社会力量和市场力量，变以前的命令为协商，变指令为指导，走一条社会治安社会共治的道路[7]。治安防控力量既有政府性力量，也有社会性力量（也称之为非政府力量）。在重大活动安保中，这些多元化主体之间缺少协同、各自为政、本位主义现象普遍存在。如果说政府部门之间围绕重大活动的安保任务只能在追责和问责体系下由上级部门进行协调的话，那么对于公安机关与非政府力量之间的协同则将完全无法顺畅有效运行，因为现阶段还缺乏相应约束机制、协同运行管理机制以及激励机制。

（四）相关制度体系不健全

重大活动社会治安防控体系运行管理的主要依据是《大型群众性活动安全管理条例》以及各省市围绕大型活动管理制定的实施办法或管理细则。但是作为统领全国的专项法规，在制定时不可能面面俱到，规定的详尽具体。它需要各地方政府在具体实施时结合活动本身将规定的各项原则具体化。比如《大型群众性活动安全管理条例》确立了“承办者负责、政府监管”的原则，但实际上执行时公安机关履职过多，甚至替代了承办者的部分工作，而对于其他政府部门的职能却是一笔带过，使得安保工作的分工协同存在困难。同时，大型活动安全风险等级评估等行业规范缺位，没有理论支撑，操作和执行面临困难。再比如，志愿者本身就是重大活动安保体系的重要组成部分，是不可或缺的安保力量，但与之相关的法律法规却并不健全。我国《突发事件应对法》中规定“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”，尽管该法为志愿者参与应急处突提供了法律依据，但是该法却没有对志愿者的权益损害提供相应的救济渠道[8]。从某种程度上讲，我国目前基本上没有志愿者管理的相关法律法规，只有各志愿者组织自行制定的管理规则，同时对志愿者的激励制度也不健全，严重影响志愿者的积极性。

五、武汉市优化重大活动治安防控体系的几点建议

（一）强化思想引领，坚持战时动员

相对于整个国家政治、经济、社会建设而言，重大活动的定位十分重要，不可或缺。无论是政府自身承办，还是社会机构组织的重大活动，一旦决定举行，公安机关作为公职部门，就应当做好监管和服务工作，甚至是主动承担一定的安保职能。面对重大活动安保任务的艰巨性与安保要求的高标准，公安机关及其民警必须认真履职，切忌疏忽大意、麻木不仁。一定要坚持高水平的政治站位，用党的十八大、十九大以来提出的治国理政思想引领自己，武装全警，坚持“四个意识、四个自信和两个维护”的要求，以高度负责的态度做好重大活动的安全保卫工作。必要时，要把每一场重大活动安保工作当做一场战役，越是等级规格高，越是要提高战备等级，实行战时机制，执行战时纪律。结合公安部《关于加强公安机关战时思想政治工作的意见》（公通字[2012]59号）、《武汉市公安局战时动员思想政治工作规范》（2012）、《武汉市公安局战时工作措施》（2012）做好战前动员培训、战中激励表彰、战后总结工作，强化党建引领作用、基层党组织的战斗堡垒作用和党员干部的先锋模范作用，通过嘉奖和立功创模等形式，及时把思想政治工作做到一线。实践证明，抓好公安民警战时思想政治工作，是公安机关顺利完成各项重大公安保卫任务的根本保证，是加强公安队伍建设的有效途径。湖北省公安厅在2019年“践行新使命，忠诚保大庆”的各类警务专项整治工作中，发布了多项战时嘉奖，极大地提振了全警队伍士气。类似的举措可以有效避免参加重大安保活动民警的应付心态，消除抱怨心理，化解工作疲劳。

（二）做好预测预案，实施应急演练

任何一项重大活动的计划性与组织性，在于其对活动的规模、可能的存在的隐患和风险有较好预测，并在此基础上作出相应预案，以有效避免活动进行时无法应对的突发状况发生。风险评估为制定安保方案、优化安保资源配置提供了科学依据[9]。对活动本身规模大小而言，主办方一般可以提前做出预估，采用票证式的方式加以控制；有的活动还可定向邀请，以确保参会者身份的可靠性。对于参与者信息不明的活动必须加强安检，防止活动场所内发生涉众型伤害性事故。对于规模巨大的重大活动，可采用分散时间、分散区域、分散场馆、赛住分离的方式，缩减运行规模，减小集群行为风险与后果，防止拥挤与踩踏事件发生。对重大活动涉及的交通问题，需从路线选择、交通流组织、社会交通分流等角度，考虑活动路线的通达性与安全性。另外，为了防止破坏性事件发生，还需要从预测的角度加强与活动相关的各类敌情、社情、舆情信息的收集，广辟信息源，充分利用公安机关人口信息数据库、各类公安业务系统数据、情报信息分析研判平台，挖掘有价值的情报。对可能出现的各类突发性安保事件，需要设置假想情景进行模拟演练，以防民警应对处置不力情况的发生。不同活动所需设置的假想情景也有所不同，不能因某些活动过去曾经模拟演练过而放弃再次演练过程。必要时应启动安保活动倒计时加强紧迫感，结合重大活动安保特点开展有针对性的培训，储备培养专业安保人才。

（三）加大科技投入，增强威慑效力

科技强警始终是公安工作现代化的方向，它既可以提升警务效能，又可以节约警力资源，还可以实现24小时警务在线，成为永不下班的警察。对重大活动而言，一是可以通过增加人力的方式实现安保任务，比如采用社会购买第三方服务；二是通过加强科技手段，实现安保活动高效化、便利化。对重大活动住所、场馆内部及周边加强视频信息的高清联网监控，即时调用和查看活动沿线高清视频，确保总指挥部能第一时间全方位监控各活动点的现场情况，及时为决策层提供高清可视的影像数据资料。活动运行线路可通过城市智慧交通系统，疏导调节交通流，利用智能停车诱导系统功能协调车辆停放，调用社会车辆运力确保人员有序集散。利用公安机关业务系统自带的云计算、大数据分析功能，抓拍人脸进行后台比对识别，及时发现可疑活动人员。据网络相关报道，国内明星艺人演唱会的人脸识别系统多次抓住“在逃犯”，对犯罪分子起到了极大震慑作用[10]。对进出场人员票证采用印有二维码并植入具备脸谱识别功能的芯片，可有效控制进出场人数[11]。对网上舆情信息实时监控，进行智慧比对筛查，发现可疑情报及时处理，利用网络攻防技术防范敌对势力的黑客行为。加强350兆车载电台、110数据警规[12]、“情指勤”135工程建设，围绕相关重大活动实现无缝集成与链接，确保安保现场指挥信息畅通。通过固化成功安保经验，建强智慧安保平台，实现资源一网打尽、指挥一屏展示、一键调度、一呼百应，实现多警种合成化快速反应、有效应急处突。

（四）健全相关制度，做好社会协同

这里的制度，既有法律法规层面的规范，也有基层具体的运行文件与措施。从法规层面看，需要强化大型群众性活动管理中除公安机关之外的其他政府部门的安全监管责任。比如食药监部门围绕大型活动应当提供的安全食品，交通运管部门应当围绕大型活动提供足够合理的运输工具与设施，城市综合执法部门应当围绕大型活动场所及其周边的环境进行整治，新闻广电部门应当做好舆论宣传与导引，等等。这些部门之间还应当在信息共享、资源交换上做到共赢互利，在党委和政府的统一领导下协同互动。法规层面还需要为社会力量参与治安防控提供支持与合法性依据，尤其是与治安服务志愿者相关的法律条文。对于政府主动承办的重大活动，即使现有法律法规体系不变更，该项活动组委会也可以政府名义及时制定相关行政规范性或者非规范性文件，如可包括：《场馆安保基础设施建设实施指导意见》、《场馆安保基础设施建设方案审核流程》、《安全保卫工作总体实施方案》等，同时组建市安保领导小组办公室与分区安保指挥部，统领安排和部署安保活动。

结语

重大活动社会治安防控体系建设是当前城市发展必须高度关注的重点问题。随着经济社会的发展，各种类型重大活动的举办将会越来越多，它已成为现代城市生活不可或缺的一部分。防范和消除隐藏其中的违法犯罪问题是公安机关必须承担的神圣职责。建立健全重大活动社会治安防控体系与机制，固化其中成功安保经验，必将有力促进我国全方位立体化与信息化社会治安防控体系建设。当前，武汉作为我国成功举办第七届世界军人运动会的超大型城市，加强此类重大活动安全保障体系建设具有重要的试点和探索意义。