对非法集资行为的认定及其法律规制问题的检视

易 军

（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉430034）

随着我国多年来的经济持续增长，社会财富激增，大量的民间资金也寻求着宽阔的投资渠道。与此同时，不断涌现的民营企业、中小企业需要大量资金以支持其持续发展。然而，这些企业或因不尽规范的管理结构，或因不够透明的信息机制及难以长久的发展趋势，很难从正规金融体系中获取资金。加之我国正处于经济转型时期，现有体制无法为大量民间资金提供顺畅的投资路径，导致大量企业面临渠道狭窄、成本过高的融资困境。正因如此，占据贷款领域半壁江山的五家国有控股大型商业银行更愿意贷款给实力雄厚、信誉优良的大型企业，中小企业融资困难，无法获得与大型企业同等的地位和竞争机会。无奈之下，越来越多的民营、中小企业将民间融资作为解决资金难题的主要途径。

与此同时，由于规范的缺乏和监管的不力，民间融资活动也不断衍生出负面产物——非法集资行为。作为一种金融犯罪行为，其与资金、投资等社会金融活动要素紧密关联，使得该类案件往往体现为涉案人数众多、涉案金额巨大、社会危害性严重。我国对非法集资行为的治理一直予以高度重视并提出在保护正常合法融资活动的同时坚决打击非法集资行为。在过去的十几年中，多部相关法律法规及司法解释陆续出台，但从实践情况来看，现行的法律规制并未取得理想效果。一方面，对非法集资行为的法律规制不够具体和明晰，政策界限难以把握，导致实践中产生的法律适用问题繁多。另一方面，近年来“井喷”式发展的非法集资行为智能化、复杂化、组织化的程度越来越高，存在缺失的法律规制更是难以跟上其脚步。社会与法律的因素相互交织，致使非法集资行为不仅难以规范，也难以惩治。前几年的社会舆论关注焦点：孙大午案、吴英案，引起了社会的大范围讨论，甚至影响到了司法审判。这种现象反映了此类案件在立法司法过程中存在的各种问题，更显现了其中有待完善的空间。

一、非法集资行为本质认定之问题

在我国，“非法集资”作为法律术语的历史相对较短。改革开放以来，由于经济的不断发展和金融市场的逐步建立，非法集资行为开始抬头，从企业内部集资，到企业向社会公众集资，再到非法设立金融机构和从事金融业务，迅速蔓延和扩张。然而，在我国垄断性金融供给制度下，一味地否定民间融资行为的合法性，一直采用限制、禁止、打击等命令控制型法律手段对民间融资行为进行压制，将正规金融外的所有“涉众”类民间集资行为置于非法集资范围之列。这样对非法集资行为认定和规制上简单粗暴地“一刀切”并不合理，其中非法集资行为的概念界定、直接融资与间接融资的关系、背后的行为目的等多方面都存在逻辑缺失，需要进一步厘清。

（一）非法集资行为认定上标准上存在诸多疑问

从20世纪90年代起，“非法集资”这个概念就已经在民间的金融、商贸从业人员中广泛使用，但在法律层面，一直没有对其进行明文规定。直到1996年底，最高人民法院出台的《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》才首次对非法集资行为在法律的角度上进行了认定，即法人、个人或其他组织在没有获得相关监管机关批准的情况下，向社会公众进行资金募集的行为。此后的多数相关立法活动中均采用这种广义上的定义作为认定标准。1997年，我国进行《刑法》修订时，进一步分解出了非法集资类犯罪的罪名，但未对非法集资行为的认定进行细化。从1999年起，国务院和央行不断出台了多项针对非法集资行为的通知和办法，在原有定义的基础上明确了其表现形式为“发行股票、债券等债权凭证的方式”，并指明了认定标准要有“承诺还本付息”。2010年12月，最高人民法院在发布的《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中特别突出强调了非法集资行为“严重扰乱国家金融法律制度”的核心本质。纵观此后不断出台的各项针对“非法集资”的意见和司法解释，仅是罗列了实践中新增的典型非法集资行为方式来作为认定的参考因素，并未从非法集资行为的认定标准出发进行完善和细化。

从此前出台的诸多法规定义来看，虽都指出了非法集资行为的基本特征，但对其认定标准并不统一，其中内容仍有待探讨。其一，“未经有关部门的批准”和“违反国家金融管理法律规定”的关系。“批准”需要经过有关部门的实质性审核，从国家管理层面对符合法律规定的行为进行认可，属于事前的审查。而“国家金融管理法律规定”的要求是监管思路的放宽，法律规定若未被集资行为违反，即使未经有关部门批准也是可行的，而这更倾向于事后规制。国家目前没有对这两个不同的要求进行统一规定，若遇到以合法方式掩盖非法集资目的时，认定起来则较为困难。其二，“公开性”涉及“面向对象”与“宣传方式”的标准。集资行为的认定不仅要满足面向社会公众还要是以公开方式进行宣传，二者需有机统一，此为“公开性”。在诸多司法实践中，实务部门走出了一条简单直接的认定之路：通过“对象”进行认定。若集资对象是特定的人群，集资行为即为合法的借贷行为；若集资对象是不特定的、面向社会公众的，集资行为就是涉嫌非法吸收公众存款的犯罪行为。为了严惩非法集资行为，扩大相关打击面，司法实务部门还惯以吸收存款的对象数量作为是否“涉众”的标准，继而来认定行为人的行为是否构成犯罪，由此导致入罪门槛大为降低。①关于“集资行为认定”的论述，参见刘宪权：《刑法严惩非法集资行为之反思》，载《法商研究》，2012年第4期第120页。其三，“还本付息”的边界如何。相关文件中指出的无论是通过投资获取回报还是出售商品收回价款的还本付息方式均是排斥了浮动性收益的固定性收益，与银行的吸收存款发放贷款的业务形式十分相似，未涵盖证券意义上的融资关系，而非法集资行为的工具和形式往往更偏向后者。因此，还本付息的外延势必需要涵盖广义的资金融通关系。

（二）非法集资“目的性”认定上缺乏“使用目的”与“侵占目的”的区分

在民间集资目的之问题上，集资行为是为了真正使用还是非法占有，目前的认定标准简单粗暴，只需要满足未经批准、承诺回报、面向公众三个标准，而极少认真把握集资目的，忽视了使用目的和侵占目的之区别。

司法实践中，行为人是否具有非法占有目的是判断其构成集资诈骗罪和非法吸收公众存款罪之重要标准所在。若行为人是以非法使用的目的进行集资，其就只构成非法吸收公众存款罪或其他特定的犯罪；而行为人的目的若是非法占有吸收的资金，其非法集资行为的性质就从较为轻微的“使用型”普通犯罪转变为严重的“侵占型”金融诈骗犯罪——集资诈骗罪。①关于“集资诈骗罪”的论述，参见刘宪权：《刑法严惩非法集资行为之反思》，载《法商研究》，2012年第4期第120页。可见，区分非法“目的”，对定罪量刑十分重要。为了严厉惩治非法集资犯罪，司法机关往往对行为人的目的性之认定较随意，习惯于通过客观行为结果来推断主观犯罪心理。或因仅仅一时无法返还数额较大的非法集资就被认定为非法占有目的，使得大量非法吸收公众存款的行为被混淆地认定为集资诈骗行为。有的情况下，行为人虽将大部分款项用于投资及生产经营，仅少量为个人挥霍使用也被认为是非法占有目的下的行为，从而认定为构成集资诈骗罪。倘若出现行为人主观意志不断变化的情况，初始其是以非法使用的目的对募集到的资金进行了使用后又产生了对资金的非法占有目的，该如何通过主观目的来进行准确定罪，如此就需要作进一步的规定来完善区分的标准。

（三）非法集资方式认定上“直接性”与“间接性”相互混淆

集资方式分为两种：一是直接融资，二是间接融资。资金需求者提供一定的回报条件向资金提供者直接发出资金请求邀约是直接融资方式。这种融资方式的达成需要建立在资金提供者对资金需求者的信任基础之上，而放之陌生人的合同关系，这种信任往往难以一时就建立，更难得到保障，于是法律一般通过《证券法》予以规范，强调信息披露，要求资金需求者广泛地披露其信息，以供资金提供者作出是否进行投资的独立判断。在此之后对资金需求者获得资金的后续使用和经营很少监管，也不限制资金使用的风险情况。而间接融资模式中，资金供需双方并不对接而是由中介机构承担着桥梁作用。资金提供方与金融中介在一定条件下达成合意，将其资金交由中介机构处置，然后中介机构再根据资金需求者发出的邀约和条件将资金发放。这种情况下，法律着重对金融中介机构的安全性和经营状况进行持续监督，《商业银行法》和《保险法》中有严格的对资金使用的限制，以保证中介机构能够良性经营，减少其破产可能性和不利影响。可见，国家基于整体利益的考量，鼓励并支持国有商业银行的发展壮大以增强国际市场影响力和竞争力，同时也希望通过国有商业银行控制整个国内市场的金融资源，保证金融安全。

由我国法律明文规定的正规融资渠道有两种，一是向银行等金融机构贷款，二是通过证券市场发行证券进行融资。同样，正规融资渠道之外的多样化融资方式必然也分为直接融资和间接融资。由于现有非法集资行为的法律规制制度的缺失，直接融资和间接融资区分不明，实践中忽略了二者的巨大差异，使得大量非法集资行为被归结为非法吸收公众存款或变相吸收公众存款，以间接融资覆盖了所有非法集资行为。但笔者认为，传统的民间集资多发生在熟人之间，属于自行的拆借使用，这区别于商业银行以资本和货币经营为目的的间接融资制度安排，更类似于直接融资。前述可知，直接融资和间接融资分别受制于不同的法律规范，因此不能笼统地将非法吸收公众存款罪加之其上，此举既是对罪名的不当使用，同时也会使该罪名沦为一项“兜底”罪名，失去其立法意义。

事实上，“我国现行的法律把‘非法集资行为’类化为两种具体的表现形式：一为非法吸收公众存款；二为擅自发行股票和债券”①关于“非法集资行为表现形式”的论述，参见黄韬：《刑法完不成的任务——治理非法集资刑事司法实践的现实制度困境》，载《中国刑事杂志》，2011年第11期第37页。。然而，这二者显然无法覆盖到层出不穷的非法集资行为。所以，面对种类愈加繁多的非法集资方式，立法机关应出台更为细化的相应罪名对其进行规制。

二、非法集资行为的法律规制理念之反思

我国立法者希望通过法律严惩来遏制非法集资行为，国务院办公厅、最高人民法院、中国人民银行多次号召多部门联合行动，严令“坚决遏制”、“坚决打击”、“依法严惩”非法集资行为。而现实中，非法集资行为却愈演愈烈且形式多样。为何收效甚微，主要原因有二点：一是历来保持高压态势的法律规制不能合理地引导正常民间融资的发展；二是非法集资行为认定标准未对多样的非法集资行为进行有效区分。②关于“非法集资行为愈演愈烈且形式多样原因”的论述，参见张明玖，李树：《民间借贷行为规制的偏失与矫正——以非法集资规制为例》，载《社会科学家》，2017年第8期第117页。诸多事实显示，一味地进行规制收效甚微，因此我们更应该从规制本身存在的问题去思考。

（一）民间集资行为必然非法的错误认知

我国受计划经济体制的影响，一直采用垄断性金融供给制度，坚持否定民间融资行为的合法性，认为正规金融以外的所有集资行为都是“坏”的。由于我国金融资源被高度垄断且利率非市场化，正规融资渠道一贯倾向于服务国有企业而忽略以中小企业为主体的民营企业，尤其在国家紧缩银根的情况下，正规融资拒绝中小企业更成为一种常态。为了谋求生存发展，中小民营企业被迫转向了民间融资。值得注意的是，随着市场经济正当性的不断法治化，民间金融逐步成为正规金融的有效补充，但是其生存环境依旧恶劣甚至恶化，从近年来日益频繁出台的法律法规到相关部门的不断打击行动中可见一斑。

狭窄的正规融资渠道大大影响了不断积累的社会财富和与日俱增的企业资金需求之间应当形成良性循环的资金对接。于是非正规金融逐步形成了规模性的体外循环资金，对整个社会经济的影响不容忽视。现阶段的简单“一刀切”规制方法，疏于设计准确界定非法集资的标准，倚重刑法威慑力进行事后查处，从未在制度设计上为民间集资考虑合法的生存空间。在如此高压态势和无法缓解的高资金需求之下，非法集资行为仍在我国屡禁不止，不可忽视的一个主要原因是金融结构的不合理。我国存款利率长期低于金融市场的平均水平，正规金融机构对民间资金的吸引力过低使得社会闲散资金过剩，加之股市持续低迷，正规体系下的投资理财渠道匮乏，越来越多民众对闲置资金安排有着旺盛需求。由非法集资行为引发的犯罪不断涌现，体现了一定的时代背景所引生出的制度悲剧。③关于“金融结构不合理造成非法集资行为屡禁不止原因”的论述，参见李有星，郭晓梅：《我国非法集资规制的制度规范与缺陷》，载《浙江金融》，2008年第11期第12页。要有效解决非法集资问题，需转变“私”即是“坏”的观念，探索民间集资的可存在性，从法律层面予以肯定，保证民间资本能够更多地合理合法有效参与到金融行业中来。

（二）不当的罪名扩张适用

在实践中可以发现，非法集资行为并不像我国金融法律制度和刑法规范中所描述的那样高度类型化，法律中的“经典”形式在实例中并不多见。现实中的集资行为更多的是介于吸收公众存款和发行股票债券之间的方式。集资者通过向投资者宣传投资项目的盈利前景来吸引投资并与之约定未来收益分成，而非承诺给予类似于存款利息的固定回报。由此，这样不确定收益的集资不能被定义为“存款”，投资人的“投资款”也不是用于购买股票债券。而这种脱离了法律制度框架下具体规定的集资方式不可避免地被界定为非法集资行为。

在大量的非法集资行为确实影响到我国社会秩序和金融稳定的情况下，尽管我国现行法律面对着难以从字面上覆盖实际中非典型集资行为的现实障碍，但国家公权力并未打算放纵集资行为的发展，而是在有限的法律支持下进行“变通”。此类现象尤以非法吸收公众存款罪最为突出，该罪起源于《商业银行法》第11条第2款和第81条，出发点在于打击属于非法存贷业务的间接融资活动。但是由于《证券法》对股票和债券做了明确限定，留下可变通空间的只有未被明确界定的“存款”的法律含义。加上司法实践中甚少进行直接融资和间接融资的区分，“存款”一词被扩张解释，司法解释还将“公众存款”扩大到包含行为人在不确保回报率的情况下吸收的公众投资款。由于合法民间借贷同非法集资行为、非法吸收公众存款的行为都存在“向他人吸收资资金并还本付息”的共性，而这三者间又无明确规定加以区分，司法机关通常将高回报吸收资金的行为直接认定为非法吸收公众存款，而甚少区分其目的为何，不管有无造成严重后果。从而导致了“存款”被扩大到包含还本付息的债权债务关系。除了集资者明确用股票债券的形式进行非法集资外，其余多数集资行为均是以非法吸收公众存款罪进行认定，最后导致该罪名成为了规制非法集资行为而进行兜底的“口袋罪”。这种对非法集资进行简单粗暴的收纳行为，可以在短时间内取得“打击犯罪”的效果，但长期来看，有可能助长擅断的司法风气，同时也会弱化立法部门及时对法律进行修改完善的积极性。①关于“非法吸收公众存款罪之认定”的论述，参见顾肖荣：《论经济刑法中的几个基本问题》，载《法学》，2008年第8期第91页。

（三）过度倚重刑事打击

在民间融资过程中出现的异化行为可发展成为非法集资行为，这种行为破坏了正常的民间融资环境也违反了社会金融秩序，自然需要科处刑罚。通过查阅判例可以发现，非法集资类犯罪相较于其他经济类犯罪的法定刑明显偏高。虽然严厉的刑事打击能够威慑到一些潜在的犯罪行为，但过度的刑罚则会极大地损害公民的基本权利。“对于刑罚的量定，必须在充分考虑与尊重主客观要件的前提下，把所有‘非要件’的主客观因素都纳入这一原则之下通盘考量，以准确确定行为人应当科处刑罚的质与量。”②关于“刑罚之量定”的论述，参见聂立泽：《主客观相统一原则的生成与内涵》，载《现代法学》，2003年第1期第78页。非法集资行为的蓬勃发展离不开“受害者”的急功近利心理。在“高额回报”等诱人说辞下被害人妄图以投机的方式快速获取财富，忽视风险，趋于盲从。非法集资行为之所以能够转变成涉众型经济犯罪，被害人自身也存在无法掩盖的过错。“自愿招致损害者不构成侵害”(volenti non fit injuria)③关于“volenti non fit injuria”的论述，参见 Ian Atkinson：《Assunpution of risk in United States Refuee Law》，载《Virjinia Journal of international law》，2003年第7期第274页.，因此应根据被害人自身存在过错的事实来减轻对犯罪行为人的负面评价，即使不对其减轻或从轻处罚，也不应在追究行为人的刑事责任时过于严苛。

我国目前的刑法规制体系建立在既有的基础性金融法律体系之上，同时由于政府对个人利益追求和经济权利的忽视和监管理念的偏差，导致其本质上缺乏对非法集资本质内涵的有效把握，从而使罪与非罪的界限模糊，大大降低了入罪门槛，并出现量刑畸重等问题。

欲改变此局面，需转变民间集资“必然非法”的观念，将民间集资行为纳入法制化监管框架内，准确区分民间集资行为的“合法”与“非法”，实现对合法合理的融资需求从“阻碍”到“引导”的转化。建立正规金融以外的民间资本完备有效的法律法规体系的同时，还须保持刑法的最后保障功能，强化对非法行为的刑事打击，以形成威慑作用。

三、未来合理规制非法集资行为的路径之优化

现有的对非法集资行为的规制，不能区分认定集资行为的本质，导致打击面过大。一味地采用“围堵”的手段处理非法集资行为，无法为日后民间金融的“疏导”预留空间。因此，对非法集资行为的法律规制从理念到手段均须创新，特别是当下非法集资行为已然不再是单纯的民间借贷形式或简单的具有间接融资属性的集资行为，而是向具有证券属性的直接融资类方式发展，呈现出证券化的趋势。所以创新法律规制需要顺应金融市场的发展趋势，准确界定投资行为，甄别非法集资行为，并有针对性地改革基础性金融法律，增改完善既有的非法集资行为的法律规制规范，使得品种繁多、品类各异的非法集资行为得到有效规制。

（一）准确界定投资行为

投资行为是否合法是必须厘清的问题。普通的商品销售者同样是向社会公开销售产品以获取资金，商品购买者支付价款以获得商品作为对价。这样的行为由《合同法》、《产品质量法》和《消费者权益保护法》予以解决，一般不去采用像金融监管这样的严格手段。而集资行为之所以需要这样的严格监管，是因为其目的在于未来收益，至于投资者能否得到回报，不是当即就可以确定的，而是依靠集资者的努力。这样的收益无实物商品或服务作为对价，存在极大不确定性，投资者权益势必需要得到更强的保护。以农场集资为例，投资者投资农场的份额所具有的价值并不是其主要目的，主要目的是针对农场农作物未来的收益。与土地使用权转让不同的是，土地不是这种投资的投资保障，更被看重的是土地上作物的收益可能性。除了获得收益目的外，还有“利润来自他人的努力”和“社会公众性”。当农庄份额的购买者不亲自经营种植，而依赖于集资者或第三方经营获利时，这种收益取决于他人努力的购买行为具有社会公众性又很难直接监督，就需要法律加以干预。社会公众性也不容忽视，虽然民间借贷往往通过《合同法》解决问题，但也不乏具有投资性质的民间借贷，多个投资者加入，资金被混在一起，众人难以区分监管，并且会抱有他人来监管而自己能“搭顺风车”的侥幸心理，从而导致监督不足。由此，法律进行介入，要求集资者承担强制性义务和责任，以保护投资者。至此，有效区分正常的商品经营销售活动和非法集资行为的方式类似于“Howey检验的四个标准：1.以获得利润为目的；2.投入资金；3.到共同的事业中去；4.该利润主要来自他人努力。”①关于“Howey检验之四个标准”的论述，参见彭冰：《非法集资活动规制研究》，载《中国法学》，2008年第4期第54页。在完备的区分标准下，来准确界定投资行为是否合法有效，从而避免非法集资行为打击面过大的误伤，更好地保护投资者利益。

（二）完善相关罪名的设置

有效监管的前提是要有准确的制度参考。通过前面论述分析不难发现，除了特定的经济社会原因，对非法集资行为规制出现偏差的种种原因归根究底还是法律规定的滞后性与对非法集资行为的“原罪”认识不清。单方面强调集资行为的负面性，对非正规金融单一地进行否定型管制，使得所有集资行为都处在非黑即灰的尴尬境地。正是由于缺乏必要的规范及合理的引导，才使得非法集资行为难以抑制地不断滋生。对此，应充分考虑当下制度缺失问题，健全规制体系。

现有的司法解释均对直接集资行为和间接集资行为不加区分，并对规制对象进行扩大解释，这无疑是单一的罪名设置与多元的非法行为间无法对应的结果。面对当前广泛采用新型交易方式进行欺诈型集资问题时，这种困难显得尤为突出。欺诈行为是种道德冒险行为，被告人自然不会坦白自己内心的目的，在难以证明行为人的非法占有目的的情况下这种欺诈性的集资行为便无法适用集资诈骗罪处理，这也是在日益复杂抽象化的经济环境中集资诈骗罪规制功能的局限性所在。如若放任欺诈集资的现象蔓延则会对社会和经济造成不良影响，于是在实践中司法实务将其归为非法经营的范畴，不得不说是现实之下的“次优”选择。但是，现行《刑法》中关于非法经营内容的条文表述较为含糊，使得司法实践中对条款的适用很大程度上依靠司法人员的个人理解，从而使定罪量刑的不确定性增加。

现实中也不乏出现非法集资者借用实体经营活动作为集资工具，既未使用股票证券，也未公开许诺还本付息，只是通过虚构事实隐瞒真相对集资对象进行欺诈，这样的行为完全不符合《刑法》中的非法集资类罪名规定的客观要件。由此可见，当前难以遏制的严重欺诈型非法集资行为的源头是法律规范体系存在的规制缺失，现有的罪名不能完全覆盖所有非法集资行为。笔者认为，要完善非法集资行为的法律规制，须将非法集资类罪名进行更细致、精确的划分，对犯罪行为认定的可操作性标准作进一步明晰。适时增设“欺诈集资罪”，避开现有罪名上主观目的认定困难的问题，将主观认定标准相对降低，凡是情节严重的欺诈型非法集资行为均构成犯罪，以扩大对当下难以规制的欺诈集资行为的打击范围。另外，由于法律具有概括性，不能够具体到各个细碎的罪名情节，因此可考虑增设“非法集资罪”来规制现有刑法罪名中难以涵盖的多重非法集资行为引发的犯罪，从而减轻对现有罪名不当的扩大适用，尤其是非法吸收公众存款罪的“兜底”趋势。

（三）适度承认非正规金融的合法性

反思现阶段在适用非法集资行为的法律规制中出现的一系列问题，其根本原因不在于有所欠缺的刑法制度，而在于作为刑法制度制定基础的金融法律规范对金融活动的限制过于狭窄。民间融资行为的产生不仅仅是简单的经济现象，它是金融制度内部催生的产物，随着社会经济发展的需求逐渐成型。其中潜在的巨大力量若加以正确引导和规范，能够有效地弥补与整合金融市场资源，完善金融市场结构，极大地推动社会经济发展。

值得注意的是，许多国家已经认识到非正规金融存在的积极意义，开始给予其合法的金融地位，在我国香港地区就已经制定了《放贷人条例》。国内蓬勃发展的民间金融活动非常明显地加入了金融市场竞争，势必会使原有格局发生变化。事实表明强行遏制非正规金融的措施收效甚微，用发展的眼光看，促使非正规金融的行为与理念同国家的发展方针趋同，以在保持安全稳定的经济秩序的同时促进金融制度市场化适应更具有可行性。由此，便需要将非正规金融主体的行为通过法律以权利义务、损害救济的形式进行规则化。这一系列手段的前提便是要从法律层面承认非正规金融的合法地位。

非正规金融行为并没有天生的非法性，如互助拆借、友情借贷、典当融资等能够有效弥补和覆盖金融机构的不足的行为应当予以其活动的空间。如同约定俗成的社会道德能够补充法律之空白，即使再精细的法律也无法涵盖生活的方方面面。作为正式体制之外的非正规金融也是一样，合理合法的行为可以缓解正规体制下的僵化和低效，从而提高金融市场的运作效率。所以，对非正规金融的处理，应充分考虑实际情况，理性正视具有存在意义的非正规金融形式，合理防控利用非正规金融进行的非法集资行为，去伪存真，为良性的非正规金融提供生存空间。

四、结语

融资一直是中小企业的“老大难”问题，我国的垄断性金融供给制度迫使这些企业走向充满艰险的民间集资道路。合法的融资渠道是中小企业健康运行的保障，应更多地从市场结进行构优化，使金融体系有序运行。非正规金融法律建设的不足使民间金融主体的权利义务失衡，民间金融活动承担了过重的法律责任。现实生活中虽不乏假以集资之名行欺诈之实的行为，但不可否认更多的企业进行的都是真实的出于资金需求而产生的民间借贷活动。非法集资的范围过于宽泛，是从观念到制度上对“非正规”的排斥，如果一味地放纵以严厉打击为名的刑法扩张，试图通过重刑来遏制非法集资以维持现有金融体制秩序，将严重阻碍我国金融创新发展的步伐。“法律总是有一定程度的粗糙和不足，因为它必须在基于过去的同时放眼未来，否则不可能预见未来或将发生的全部情况”。①关于“法律存在粗糙与不足”的论述，参见[意]菲利：《犯罪社会学》，郭建安译，中国人民公安大学出版社2004年版，第251页。法律本身具有的滞后性与社会日新月异的发展导致刑法难以实时与之同步，此外加之多重原因，使得非法集资的法律规制出现各种问题。因此，今后对于非法集资行为的法律规制必须进行理念的创新和监管的改革，将单纯的行政取缔和刑事打击手段转变为从制度和技术层面保证民间资本合理有序地参与到金融行业中去，逐步形成完备有效的规制体系。