“党的领导”入法：理论透视、实践考察与制度完善

万里鹏

（中共上海市委党校 公共管理教研部，上海 200233）

一、问题提出

法治视域下的“党的领导”，是指由宪法、法律确认并保障中国共产党的领导权，通过党的各级组织依法执政、管理社会公共事务[1]。宪法第五次修正案赋予“党的领导”以直接的宪法规范效力，为“党的领导”进一步融入国家法律体系厚植法理根基，满足了“党的领导”入法的规范性要求。“党的领导”入法相关内容，既是对“党领导一切”原则的贯彻落实，也是将党在宪法法律范围内的活动进一步制度化。在国家治理体系中作为政治话语的“党的领导”及其制度规则，被写入国家法律是一项长期性、基础性、系统性工作，需审慎对待以下三方面重点难点问题。一是党内法规与国家法律如何分工调整党的领导行为。党的领导权内涵丰富，作为执政党的领导行为更是具有极高的权威性，这是“党的领导”入法质的规定性。在党规国法形成的二元法治体系中，除却党政混合领域中二者调整范围上存在重合或交叉的情形，党内法规与国家法律在调整范围方面具有相对明确的分工。“党的领导”入法不等于国家法律全面规范党的领导行为，否则会导致国家法律体系比重失衡。同时，考虑到党的领导行为包含了大量政治性、政策性话语，其相关内容需要与时俱进而定期增减修改，这又不利于法律的稳定性。二是立法程序方面的限制问题。“党的领导”入法需要严格遵循立法程序，将党的话语转化纳入程序性规程，实现“党言党语”的规范化表达。党的领导具有极高的权威性，“党的领导”入法条款“超然”于普通法律条款，但现有立法体例并未专门规范涉党性条款这一特殊立法内容，法律文本中更未有直接规定党的组织参与立法程序之条款。与立法实践相匹配的是，“党的领导”入法的程序、条件、范围和幅度等内容，需要同时兼顾党规国法的约束性要件，再探讨立法性法律法规的完善问题。三是具体条款设计如何做到科学规范。立法是运用一定技术进行的活动，“党的领导”入法应当遵循立法基本原则。以立法的科学性原则为例，就是要正确处理立法的超前、滞后和同步的关系；要顾及全局并做到全面、系统，以及要注重提高立法质量等[2]。以此为准，“党的领导”入法条款在科学性方面仍有很大的完善空间。

现有文献关于“党的领导”入法问题的研究主要聚焦于三个方面：一是宪法视野下关于党的领导入法的宪法史变迁及法理解读①；二是基于党规国法功能分化党的领导制度评价②；三是从学理上探讨如何完善党的领导入法相关政策制度③。可见，现有文献为“党的领导”入法问题的研究提供了初步的理论框架和概念范式，尤其是从宏观政策层面如何推进入法提供了基本指引。但是，对于“党的领导”入法的理论阐述仍需要进一步拓展广度和深度，相关实践考察要增强历史维度和体系化思维，在制度完善上要具体思考入法的难点、约束因素、程序设计、规范表达等内容。基于此，本文试图全面梳理党的领导制度入法的历史变迁、立法现状和法理基础，探索新时代完善党的领导制度入法的基本原则、规则和主要内容，为全面推进“党的领导”入法的科学性和规范性，以及充分发挥党规国法“二元”治理模式的治理效能，提供理论基础和实践参照。

二、“党的领导”入法的理论透视

“党的领导”入法就是以法文本形式将党的领导制度纳入我国法律法规体系之中，是全面依法治国背景下加强党的领导的重要载体和制度支撑，有利于从根本上维护党中央权威和集中统一领导。

（一）“党的领导”入法是中国特色社会主义法治发展的重要保障

从理论意义上讲，“党的领导”入法，一方面集中诠释了中国特色社会主义法治理论的马克思主义法律思想根基。马克思恩格斯经典作家将法律界定为统治阶级“共同利益所决定的意志表现”[3]。马克思主义法律思想的主要特质是历史唯物主义，以实践理性建构中国特色依宪执政模式体现了马克思主义唯物史观的基本精神。中国特色社会主义法治理论强调实践是法律的基础、法律要能够反映经济社会发展需求、法律根据实践发展变化进行利益关系调整等。“党的领导”入法发轫于中央的决策部署和立法政策，更是对新时期全面依法治国实践需求的及时回应，是以更加定型、更加制度化的形式实践“党领导一切”基本理念。另一方面，高度彰显了中国特色社会主义法治理论的中国性和政治性。中国特色社会主义法治理论是根植于中国法治实践所形成的法治理论，中国性就是体现法治的中国经验、中国逻辑。党的领导与依法治国的关系，法治国家、法治社会、法治政府的关系，依法治国与依规治党的关系等本土性重大议题具有强烈的政治色彩。通过检索世界主要国家的宪法、宪法性法律和涉及政党的法律法规，对于党的领导或政党法制化分化为两种路径：一是以越南、老挝、朝鲜和古巴为代表的社会主义国家在宪法中突出体现执政党的领导；二是大部分国家通过专门立法对政党参与国家政权的方式、途径、范围等作出规定，立法形式包括但不限于政党法、社团法、专项政党立法等。可见，“党的领导”入法带有鲜明的意识形态色彩，这与中国特色社会主义法治理论的性质相暗合。

从制度完善上讲，“党的领导”入法是把党的主张、路线、方针、政策和重大决策部署贯彻落实到法治体系之中的重要路径。党的十九大报告提出从2020年到21世纪中叶分两阶段安排战略部署，相当于为中国特色社会主义法治体系的健全完善设定了时间表和路线图。政治属性是中国立法工作的本质属性和第一属性，立法工作要在政治性、政策性和政治方向上与党的领导保持高度一致。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》对党领导下的立法工作提出具体要求④，就是旗帜鲜明地将党的领导原则、党的主张和重大决策部署体现在相关法律法规的“立、改、废、释”之中。以新一轮党和国家机构改革为例，“党的领导”统领改革全过程，并深度嵌入机构改革涉及的法律法规、政策文本的制定修改中。

（二）“党的领导”入法是习近平新时代中国特色社会主义思想关于党规与国法关系论述的集中诠释

在中国特色社会主义法治体系中，以宪法为统领的国家法律体系和以党章为根本遵循的党内法规体系共同构成国家治理现代化的两根支柱。党的十八大以来，习近平总书记在多个重要场合中对党内法规制度建设提出了一系列重要论述，为新时代正确处理党规国法关系指明了方向。

第一，“党的领导”入法是对党规国法二元治理边界的再调整。党规国法二元主义是我们党长期执政形成的经验总结，改变了国家法律一元主义的治理格局。党内法规具备法的基本属性和表现形态，从规范主体、调整内容、强制力等方面形成了对特定主体的规范约束力。同时，党内法规严于国家法律，这是党的使命以及党员的先进性所决定的。党规国法二元治理模式是“党的领导”入法的前提和基础，入法并不是混淆二者的治理边界，而是对边界的优化调整。一方面，立法工作坚持党的领导，相关法律法规的制定实施必然涉及如何表述“党的领导”“党的决策部署”等党的话语范式和制度规则；另一方面，党的领导法规是党内法规制度体系的主体部分，不同领域、层级的党内法规制度文本中都涉及党的领导问题，党的领导主体、领导权与被领导权、领导方式、程序、责任等是相关领域立法的核心内容。可以说，党的领导制度普遍存在于党内法规与国家法律体系之中，总体发挥“党政军民学、东西南北中”的全领域领导作用。“党的领导”入法就是将“党言党语”转化为“法言法语”，载入法律文本就具有法律的规范效力，就具有国家强制性和普遍适用性。

第二，“党的领导”入法密切连通党规与国法。党规与国法具有功能发挥的互补性、制度建设的衔接性，也存在规范对象和要求标准不同的差异性[4]。按照习近平总书记关于国家法律和党内法规“相辅相成、相互促进、相互保障”的重要指示，党规与国法的衔接协调是制度建设的基本原则，超出党内法规效力范围的新规制定，要及时通过立法程序上升为国家法律。借助于党的领导制度载体，“党的领导”入法连接党内法规与国家法律，以法律的强制力保障党的领导制度实施，促进党的领导制度定型化、法治化。党内法规与国家法律的共性在于实现治理效能的价值目标，“党的领导”入法的必要性正是党内法规治理的局限性，这也正是国家法律治理的优势所在。

第三，“党的领导”入法促进党规与国法统筹推进、一体建设。党的十八大以来，中央从顶层设计的角度加快补齐党内法规建设中的短板，相继出台党内法规制定“纲要”以及140多部中央党内法规的制定修订。针对党内法规制定中存在的规范性欠缺、科学性不强、实体规范与程序规范比例失衡等问题[5]，在未来一体化建设过程中会逐步予以化解。“党的领导”入法加快了党规与国法一体化建设的进程，党的领导制度被写入法律文本必然会引起党内法规体系建设的连锁反应。在内容方面，根据全面从严治党向纵深发展的需求完善党的自身建设法规制度；在制度方面，完善党规制定工作的前置审核程序，强化党内法规的权威性和科学性；在技术方面，完善党内法规语言技术规范，建立条款序号相对稳定机制，以及处理好不同时期党内法规的文本兼容问题等。以法文本表达“党的领导”为党内法规体系完善提供重要契机，随着“党的领导”入法入规的全面推进，党内法规与国家法律的统筹力度更强、一体化建设步伐更快。

三、“党的领导”入法的实践考察

检索以宪法为统领的国家法律体系，“党的领导”借由直接、间接或暗含的表述形式普遍存在于法律条款中，因其政策性的话语表述而具有立法目的、法律原则的基本属性，或因其强制性的条文嵌入而成为该法调整领域的必备要件。

（一）“党的领导”入法渐成体系

“党的领导”的法文本表达渐成体系，立法层级贯通宪法、法律、行政法规以及地方性法规等，调整领域涉及国家治理和社会生活的各方面。

从入法的效力位阶来看，“党的领导”入法的根本原则首先且必须体现在宪法中，然后才有法律法规涉及“党的领导”的条款内容。现行宪法序言和宪法条文中的诸多“党的领导”规范，构成宪法中“党的领导”规范体系[6]。在宪法文本中写入“党的领导”规范条款，是对中国依宪执政理念的理论回应与现实考量。与“党的领导”入宪规范的体系化同步，相关法律、行政法规、地方性法规的制定和修改中以不同形式增写“党的领导”规范条款。具体而言，首先，在我国的法律体系中，“党的领导”内容主要体现在宪法性法律、立法性法律和行政法中，相应条款表述是为确立党在该立法领域中的宏观领导地位，侧重于调整政党关系、政党与国家关系、政党与社会关系、国家与公民关系等，涉及平等民事主体之间的法律关系规范较少。其次，党的全面领导成为行政法的基本原则，行政决策、政务公开与党的决策、党务公开结合在一起[7]。现行有效的行政法规通过写入“党的领导”内容，明确规定党的思想引领力和党组织政治核心力来彰显党的领导地位⑤。此类行政法规数量仍比较少，为党的领导制度入法预留了很大的制度空间。再次，“党的领导”相关表述散见于地方性法规中，此类法规数量庞大，往往密切结合省域特色，突出地方立法的灵活性、创新性和时代性⑥。

从入法的调整领域来看，主要是以下五个方面：一是立法性的法律法规。《立法法》以及多部地方性立法条例都明确坚持党的领导，贯彻党的指导思想、理论、政策等⑦。二是党管干部、管人才的法律法规。在我国的干部人事测评体系中，政治标准是衡量干部的首要标准，多部法律法规都强调党管干部、党管人才原则⑧。三是政治色彩较强的法律法规。政治色彩判断标准是“党的领导”入法的先决条件，在政治性较强的法律法规中确立党的领导地位是执政党执政的必然逻辑⑨。四是增强基层党组织建设的法律法规。为了增强基层党组织在社会治理中的领导核心作用，诸多领域立法中都有规定基层党组织的条款⑩。五是涉及重大事项请示报告的法律法规。党组织的领导作用以“把方向、管大局、保落实”为核心，党委决策前置是重大决策事项的必经程序。与立法职责相协同，党委决策是体现党总揽全局、协调各方的主要途径。

（二）“党的领导”入法通过显性规范与隐性规范两种形式呈现

基于立法需求和立法技术的考量，“党的领导”的法文本表达通过显性规范和隐性规范两种形式呈现。前者直接在法文本中写入“坚持中国共产党的领导”，引述党的理论、路线、方针、政策，以及明确党组织的核心地位等；后者则将“党的领导”内含于法律主体、程序规则、权利义务、责任承担等具体内容中，需要借助于法意解释、体系解释、历史解释等方法解读出“党的领导”意蕴。

“党的领导”的显性表达一般是在立法宗旨、立法原则部分，平铺直叙党的领导地位，将“党言党语”作为规范条款，表述方式归结为如下三种：一是某一立法领域要“坚持中国共产党的领导”。以宪法总纲第一条第二款为例，新增“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，以及序言部分对中国共产党团结带领各族人民进行长期的革命、建设、改革事业的阐述，展现党的领导的核心统领地位。在法律法规中明确中国共产党在某一领域的领导地位有着很强的政治宣示效力。二是在法律法规文本中引述党的指导思想，贯彻党的路线方针政策和重大决策部署，立法宗旨与党的政治方向保持一致。三是在规范主体方面，明确党组织的核心地位，确保党的组织尤其是基层党组织的领导力。这三种方式在同一法律法规中经常混合适用，如《公务员法》既明确坚持党的领导，又完整引述党的指导思想；《重大行政决策程序暂行条例》第四条涵盖三重意蕴，即重大行政决策必须“坚持和加强党的全面领导”“全面贯彻党的路线方针政策和决策部署”以及“发挥党的领导核心作用”。

“党的领导”的隐性表达寓于法律主体、程序要件、权利义务、责任承担等法律术语之中，间接彰显党的领导地位。隐性规范并非“党言党语”的引述，需要运用法律解释方法解读出“党”的意涵。宪法中大量存在此类规范，总纲第一条关于国体的规定，便间接传达了“党的领导”的规范意蕴。法律法规对“党的领导”的隐性表达主要涉及两类：一是涉及“党”的程序要件规范，普遍存在于重大事项请示报告类的法律法规中；二是涉及“党”的权利义务规范，主要是对党组织权能的细化配置。随着“党导立法”政策的全面推进，“党的领导”的隐性规范会越来越多，特别是社会治理领域的地方性法规以健全完善“党建引领下”的基层治理机制作为规范表达。

显性规范和隐性规范主要是从学理层面对“党的领导”的入法形式作区分，两者是相辅相成、相互融合的关系。在立法实践中，某一立法领域涉“党”内容的条款设计并无统一定式，以凸显党对本领域工作的领导地位、发挥党组织的中枢作用以及提高党员的引领力为入法目的。

（三）“党的领导”入法存在顶层设计不足、边界模糊、规范性弱等问题

目前，“党的领导”入法仍存在顶层设计不足、与党内法规的边界模糊、部分条款规范性弱等问题亟待解决。

1.“党的领导”入法的顶层设计不足

全面推进“党的领导”入法是一项系统工程，需要法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系以及党内法规体系的协调配合。现行法律法规对于“党”的表述内容仍比较零散，条款效力更多定位于政治性功能，未能与其他法治系统形成畅通的衔接关系，这势必影响入法条款的实施效力。《立法法》仅在第三条中原则性规定坚持党的领导，此外并无任何涉“党”性立法规定，实际上是党领导立法工作的“规范退隐”。这客观上造成了党的文件的政治要求并未明确为国家立法机关的义务，不同层级立法机关的立法实践缺乏机制保障和程序依托，党领导立法工作未能完全实现法治化。与此相同，行政立法领域的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》亦未细化规定涉“党”性条款，立法性法律法规的规范缺失成为“党的领导”入法的制度掣肘。由于缺乏立法的顶层设计，“党的领导”入法的程序、主体、权限等内容的制度化水平不高，难以与法治实施体系、法治监督体系以及法治保障体系相互融通。

以入法的程序为例，立法实践中关于涉“党”性条款的研究、起草、决策、审议等环节缺少制度规范。在立法规划阶段，“党的领导”入法的法律法规类型和效力层级缺少规范，党委决策机制难以过滤入法的泛化现象，实践中很多低位阶地方性规章是不宜规定党组织职权内容的；在立法起草阶段，党组织的法制部门何时参与、如何参与以及参与的深度并不明确，实践中往往是依据工作惯例和相关党内法规在推进工作；在备案审查阶段，党内法规工作机构并无法定职权审议法规中的涉党性条款内容，很大程度上仍取决于人大立法部门与同级党委之间的请示报告工作机制是否顺畅衔接。再以入法的主体为例，现行法律法规中关于党组织的权利义务责任设定存在缺陷。如前所述，有的法律法规具体规定了党组织的权利义务内容，但党组织是否具有承担责任的能力在学界也未有定论[8]，更何况在司法实践中因其不具有可诉性而无法立法审查，相关条款设计仍存在性质认定方面的模糊。可见，为了确保“党的领导”入法的严肃性和科学性，亟须从顶层设计的高度对一些基础性、理论性命题给予充分论证。

2.“党的领导”入法与入规的部分边界模糊

《中国共产党党内法规制定条例》第四条以“正面列举+排他条款”形式，对党内法规的制定权限做了规定。其中，第一款主要是界定“适合”制定党内法规的事项，第二款主要是确定“只能”由党内法规而不能通过规范性文件作出规定的“专属事项”。关于第二款，还有另一层解释，从党内立法法的角度对党规与国法调整领域划界，“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的”，亦只能由党内法规作出规定。现行部分法律法规存在涉及党组织职权职责和党员权利义务的条款，是否排除国家法律对上述事项作出规定属于立法中的重大问题，可能影响到某一立法领域的制度变革和机制创新，遵循“注重党内法规同国家法律衔接和协调”的立法原则，入法与入规的边界问题仍值得商榷。

比如，立法事项定性的问题。创设型的党组织职权职责、党员权利义务以及党的纪律处分和组织处理只能由党内法规规定，那么非创设性的、基于党内法规规定范围内的细化内容能否由法律法规规定？党内法规规定了党组织的职权职责和党员的权利义务，法律法规协同规定了党组织、党员的责任承担内容，是否与党内法规相关规定存在冲突？党组织职权职责、党员权利义务等概念的法文本表达，是依据传统法学概念的内涵外延还是党内法规术语等问题界定不清。再比如，立法解释的问题。鉴于立法事项定性存在模糊地带，就需要立法解释进行补充说明。“中央党内法规由党中央或者授权有关部委解释”，法律法规一般由全国人大、国务院、地方人大等立法主体负责解释，党内法规与法律法规的立法解释系统并未建立制度化的协调机制。法律法规中的涉党性条款如果与相关党内法规内容存在权限冲突，现行立法解释系统是难以兼顾的。对此，立法部门即使按照重大事项请示报告程序征求同级党委或上级党委意见，仍是依据相关党内法规履行程序，而未真正实现党领导立法工作的法治化，这也是有学者建议制定党领导立法方面“工作规程”的根本动因[9]。

3.“党的领导”入法的部分条款表述规范性弱

总体而言，“党的领导”入法尚处于起步阶段，技术粗疏的现象难以避免。全国人大常委会法工委编制的《立法技术规范（试行）》是立法规范化指引，但并没有涉及“党”的法文本技术规范，导致立法实践中缺少统一标准，徒增立法工作中的协调成本。结合“党的领导”入法现状，本文重点从语言规范的角度探讨部分条款规范性弱的问题。

与国家法律不调整思想、形式上中立、理性利己主义假设等特质正好相反[10]，“党的领导”入法条款具有鲜明的思想性、政治性和道德性特质，这是立规技术规范问题研究的前提。如某一领域工作“坚持中国共产党的领导”、贯彻落实党的理论路线和决策部署之类语言适应了党内活动所要求的政治性、战斗性，表达了政治忠诚[11]，却不具备法律规范所要求的严谨准确性。因为涉党性条款如果离开政治语境、党务活动和领导人重要讲话，是难以通过字面含义把握规范要义的，如“贯彻习近平总书记治边稳藏重要论述”之类的表述。但是，“党的领导”相关内容又无法剔除此类概念，否则将失去其本质。思想性、政治性和道德性特质决定了“党的领导”的法文本表述存在一定的抽象性、模糊性和不确定性。实质上，现有“党的领导”的法文本表达仍属于“党言党语”，或是对党内规范的直接引述。过多的政策性话语、语言过于含混，难以对每个人唤起同样的观念[12]。类似问题还有，“党的领导”入法条款在结构上缺少法律责任，即便是相关党内法规已经规定了对党组织、党员领导干部的责任承担条款，仍不能以党纪责任完全代替法律责任。如《重大行政决策程序暂行条例》规定“把党的领导贯彻到重大行政决策全过程”，但并没有进一步规定党的组织机构在行使权力过程中的程序性规定，入法表述过于笼统；有的入法条款已经规定了“党组织的行为义务”，却因没有责任承担条款而不具备实施效力。

四、“党的领导”入法的制度完善

党的十九届四中全会对坚持和完善党的领导制度，加强党内法规建设提出了新的要求，在“党的领导制度”之后加了“体系”，体现了“党的领导”的全面性、系统化。立法规范化要求“党的领导”应实现从“有法可依”到“科学立法”、由“增加数量”到“提高质量”的转变。

（一）完善党的领导制度的法律转化机制

党的十九届四中全会对党的领导制度建设提出了一系列新主张新要求新论断，为推进“党的领导”写入国家法律提供了基本遵循。“党的领导”入法一方面要依照法定权限和程序；另一方面更要从国家整体利益出发，从维护社会主义法制统一的高度进行制度设计。

第一，党的政策主张依据法定程序转化为国家意志。党的主张是我国政治生活和国家治理体系中极端重要的概念，但也往往易于为理论界和立法实务领域所忽视。纵观党的历史及党建实践，党的主张是党的意志和人民意志的具体体现，对于国家法律的制定、修改、解释等发挥着基础性作用。党的政治报告集中承载了大量党的主张，包括诸多需要贯彻落实和进行必要转化的政策制度。一般来讲，党的各类主张和意见并不是命令性或强制性的，而是号召性、导向性和建议性的。党的主张往往隐含着“党的领导”规范意蕴。根据实际立法工作需要，党的主张被写入相关法律法规，成为全体国民一体遵循的、具有普遍约束效力的行为规范。党的政策主张入法过程中暗含着一个很重要的现象是，党的政策提出之初往往与法律规定不一致，并且通常表现为党的政策内涵及其调整内容领先于国家法律规定，或者是没有法律依据。依据“凡属重大改革要于法有据”的基本理念，党的政策主张应当及时转化为法律法规。

第二，在重要法律法规中明确规定党的全面领导的法律地位。“党的领导”入法侧重于党的领导相关工作、党的组织建设、党组织活动的法律法规保障，在这几方面存在广阔的立法空间。其一，党的领导相关工作的法律法规，不仅限于对党的领导工作专门立法，从立法成本和法治实践的角度，比较可行的是在必须体现“党的领导”地位的法律法规体系中设置相应条款，以突显在该领域中“党的领导”的关键地位，是保障该法律法规体系完整、逻辑顺畅的必备要件。此类法律法规的政治属性会比较强，条款表述通常是直接写入“坚持中国共产党的领导”或是“在中国共产党的领导下”等。其二，党的组织建设和党组织活动的法律法规，是通过国家法律调整执政党的组织行为，目前的法律法规体系中直接规定的比较少，党组织行为主要是依据党内法规进行调整。从立法角度，国家法律对于党组织行为的调整，未来主要仍是间接调整，即法律法规的相关规定不是为党组织建设和党组织活动设置法律程序或负担责任，而主要是为了保障党组织建设和党组织活动，为其提供合法性依据。在“党的领导”已然获得宪法直接效力的前提下，可以顺理成章地加快党组织建设及其活动的立法工作，并将其写入相关法律法规中。

（二）构造“党的领导”入法的原则及标准

党的领导属于广义上的党内事务，主要应由党内法规进行调整。同时，党要领导政权机关、领导民主党派、领导社会，有必要将党的领导原则写入宪法和国家法律，否则，党的领导要约束非党组织与党外人士缺乏法律依据。为此，宪法和国家法律应当适度规定党的领导原则，至于党的领导的具体内涵、基本途径、保障手段等具体内容则应留给党内法规进行详细规定。现有党领导立法的体制机制在实践中能够相对顺畅运行，很大程度上依赖于党内法规中关于党领导立法的相关规定，与立法法相互配合、相互补充。

党领导一切并不是党包揽一切，更不是党深度介入国家治理和社会生活的方方面面。同样地，“党的领导”入法不可能也不应当具体介入法律调整领域。越是抽象的，越具有引领性、普遍性、基本性；反之，则越具有个性化、部分性、易变性。国家法律只对“党的领导”予以抽象确认，即沿袭现有立法中“党的领导”表述方法，国家法律仅对“党的领导”进行原则性规定。从法的要素上定性，“党的领导”相关表达属于“法律原则”范畴，是为其他规则提供基础性或本源的综合性规则或原则。例如，“拥护党的领导”成为党管干部、管人才规则的出发点和基础。按照法律原则的分类标准，“党的领导”原则属于政策性原则和基本法律原则。“党的领导”入法的原则属性得以明确，即宪法和法律仅对“党的领导”作出原则性规定，无论是现状和今后“入法”趋势，都需要遵循这一基本原理。换句话说，国家法律不对“党的领导”进行具体规定，党如何发挥领导作用、党具有什么样的领导权力等事项、党组织怎么开展领导工作等，不宜由国家法律作出过多过细规定。为了确保国家法律体系的稳定性，对于涉及面广且内容复杂的“党的领导”规范内容依托党内法规去调整，从而真正发挥党规国法二元结构的特色和优势。

由此得出，“党的领导”入法的标准是政治色彩判断标准。健全党的全面领导制度，并不等于要将“党的领导”全面写入法律法规。前文已述，要在重要法律法规中明确党的全面领导地位。相反，在国家法律中全面写入“党的领导”会造成入法的泛化现象，会削弱党的领导权威，造成“党的领导”入法的形式主义问题。所以，“党的领导”入法的前提是区分何为“重要法律法规”，也就是判断标准问题。“党的领导”入法是为了通过立法程序强化党的领导法律效力，借执政党的极高权威为法律法规做背书，最终目的是确保该部法律法规的公共利益价值诉求之达成。因此，为了体现“公”字，只有涉及贯彻执行党的路线、方针、政策等政治性及较强的国家法律才需要抽象确认“党的领导”原则。比如，直接涉及党的政治、思想、组织领导的宪法性法律，涉及党管军队、党管干部、党管人才、党管意识形态的法律法规，涉及国家安全的法律法规等，有必要抽象规定“党的领导”原则。严格限定政治色彩判断标准，也是为了避免混淆公共领域与私人领域之间的边界，防止把私人空间泛政治化倾向。对于政治色彩较弱的法律法规，比如调整平等主体之间的民事类法律法规就不宜写入“党的领导”内容。

（三）制定涉党性条款的立法规范

“党的领导”入法要严格遵循立法技术规范。为弥补当前立法规范不足和进一步提高“党的领导”入法质量，全国人大常委会法制部门极有必要研究制定涉党性条款的立法技术规范，从维护法制统一的角度确立“党”的法文本表述必须遵循的根本原则，为立法工作人员提供科学标准和刚性约束。相应地，“党的领导”入法技术规范的实现路径主要是两种：一种是在《立法法》总则部分规定“党的领导”入法相关技术规范，补足各层级立法依据；另一种将相关规范补充到《立法技术规范（试行）》中，作为立法机构内部工作的刚性约束。两种实现路径都是可行的，关键是确定根本性的“党的领导”入法技术规范。

第一，“党的领导”入法规范应当明确、具体，合理控制语言上的抽象性和模糊性。《立法法》总则第六条规定，“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”，这为我国立法工作确立了指导思想和根本遵循。在全面推进依法治国、提高立法质量的新时代背景下，包括涉党性条款在内的法律规范应当尽量做到具体和明确，即提升立法工作的精细化水平。考虑到党的领导内容政治性强以及相关表述模糊的特质，应当注意把握涉党性内容表述与“明确、具体”的法律规范之间的平衡。对于政治色彩较强的法律法规，难免要写入一些党的思想理论和政策性很强的内容，都是为彰显党对该领域工作的领导地位，着眼于法律引导推动政策施行，但“党的领导”法文本表达仍应以“明确、具体”为根本遵循。从立法规范化的角度考量，甚至可以确立“党的领导”入法的量化指标去衡量涉党性条款的明确具体程度。比如，有总则部分的法律法规，仅可以在总则部分规定党的理论、路线、政策和决策部署等较为宏观或政治性强的内容，不宜在其他章节的法律规范中出现涉党性条款；没有总则的法律法规，涉党性内容不应超过一定比例，相应的立法程序要更为严格，条款表述的法律规范性应高于总则部分的涉党性条款表述。

第二，“党的领导”入法规范应当准确、严谨，实现法律用语的标准统一。现行《立法技术规范（试行）》有法律常用词语方面的规范要求，但是没有涉党性词语方面的规范要求，亟须补足这方面内容。在缺少技术规范指引的现实立法体制机制下，为了匹配法律条款的规范效力，“党的领导”的法文本表达应尽可能适用法律用语。特别是涉及具体的主体要件、法律程序、权利义务、职权职责等内容，此类条款的政治性偏弱但法理性较强，需要严格按照现行立法规范设计条款内容，避免表述不规范而引起歧义或可能的法律实施问题。当然，从完善技术规范的角度讲，还需要考量“党的领导”入法条款的立法解释主体、立法审议程序、立法清理程序和技术等，以及在立法工作过程中需要的大量公文体式等内容，在此不予赘述。良法是善治的前提，完备的“党的领导”入法技术规范是提高涉党性条款质量的重要保证。只有汲取法治建设的成功经验，又反映党的领导制度的政治性和道德性特质的立法技术规范，才是符合全面推进“党的领导”入法需要的立法技术准则。

当然，立法技术规范仅是“党的领导”入法完善路径的一个面向。全面推进“党的领导”入法入规是一项系统工程，包括但不限于立法规划、起草、草案形成、立法解释、修改等多个阶段，需要人大、党委、政府法制机构等相关主体的统筹协调，还要处理好国家法律与党内法规分工调整党的领导制度相互关系，才能提高“党的领导”入法的立法质量，实现“党的领导”入法的规范化、法治化目标。

注释：

①范进学：《2018 年修宪与中国新宪法秩序的重构》，《法学论坛》2018 年第3 期；周叶中、林骏：《“党的领导”的宪法学思考》，《法学论坛》2018年第5期；秦前红、刘怡达：《中国现行宪法中的“党的领导”规范》，《法学研究》2019 年第6 期；刘松山：《党的领导写入1982 年宪法的历史回顾与新期待》，《河南财经政法大学学报》2014年第3期。

②欧爱民、向嘉晨：《第五次宪法修正案蕴含的党规与国法关系》，《理论与改革》2019 年第6 期；宋俭：《论党内法规体系与国家治理体系》，《人民论坛·学术前沿》2018年第3期；王若磊：《依规治党与依法治国的关系》，《法学研究》2016年第6期；韩强：《党内法规与国家法律的协同问题研究》，《理论学刊》2015年第12期。

③王春业、周笑：《论党的领导入法》，《上海政法学院学报》2019 年第2 期；罗宗毅：《把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节》，《红旗文稿》2019年第22期；蒋劲松：《政党的国法治理》，《法学》2016年第1期；李振宁：《“党的领导”的法文本表达》，《湖湘论坛》2020年第1期。

④如“制定和修改有关法律要明确规定党领导相关工作的法律地位”，“将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法，载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程”，要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志、转化为法律法规”等。

⑤如《中华人民共和国学位条例》《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》《全民所有制工业企业转换经营机制条例等。

⑥如：《西藏自治区立法条例》第三条规定，立法应当“贯彻习近平总书记治边稳藏重要战略思想”；《天津市物业管理条例》第九条规定，“党组织在开展物业管理活动中发挥领导作用”。

⑦如：《重庆市地方立法条例》第三条规定，地方立法应“坚持中国共产党的领导”；《上海市人民政府规章制定程序规定》第五条专门规定“党的领导”条款等。

⑧《中华人民共和国公务员法》第四条、《事业单位人事管理条例》第二条、《中国人民解放军文职人员条例》第三条、《现役军官法》第八条、《法官法》第十二条等。

⑨如：《中华人民共和国监察法》第二条规定“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”；《中华人民共和国工会法》第四条规定“工会必须坚持中国共产党的领导”；《中华人民共和国国家安全法》第四条规定“坚持中国共产党对国家安全工作的领导”等。

⑩如：《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第三条规定，“转换企业经营机制必须发挥中国共产党的基层组织在企业中的政治核心作用”；《城镇集体所有制企业条例》第十条规定，“中国共产党在集体企业的基层组织是集体企业的政治领导核心”；《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定，“中国共产党在农村的基层组织按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”等。