地方治理的制度模式及其结构性逻辑研究

王若磊

（中共中央党校 政法部，北京 100091）

张五常先生曾在《中国的经济制度》一书中提出过一个发人深省的问题，“我可以在一个星期内写一本厚厚的批评中国的书。然而，在有那么多的不利的困难下，中国的高速增长持续了那么久，历史上从来没有出现过。中国一定是做了非常对的事才产生了我们见到的经济奇迹。那是什么呢？这才是真正的问题”①。

改革开放四十多年的高速发展，中国做对了什么？这一“诺贝尔奖级别”的问题激发了大量思考。有从人口红利、资源禀赋角度的回答，有归结于开放政策和融入经济全球化的观点，有学者认为得益于采取了符合比较优势的产业政策，也有学者赞同产权相对明确界定与保护的激励作用这一制度经济学的视角。此外，还有一种观点非常具有影响力，将关注点聚焦于国家治理体系中的“地方”。张五常就是从这一角度做出回答的，认为“县域竞争”催生了中国当代的经济奇迹②。随后钱颖一、周黎安、周雪光等人分别从财税制度③、官员选拔机制④、央地关系模式⑤和治理内在结构⑥等维度对这一命题进行了更深入的分析和阐释。

事实上，从此次新冠肺炎疫情防控工作取得重大阶段性胜利的治理实践也能看出地方基层治理的重大作用。在整个防控过程中，基层组织力量“快速下沉”“迅速铺开”“有效运转”且“扎实到位”。仅凭观察就可发现，几乎每个小区门口都有官方和物业大量一线工作人员测量体温、提醒注意，每个单位都会落实各项防控举措，每个商场、饭店都有巡查工作人员。这些基层工作人员不分昼夜，随着疫情从严冬值守到酷暑，累倒甚至牺牲的报道也并非个例，令人感动、心疼。是一个个基层工作人员的奉献筑起了防控的第一道防线，这种快速下沉、布局细密的基层组织及其高效联动是防控最关键的环节。相比较而言，一些国家疫情仍在大规模传播、难以有效控制，甚至采取“群体免疫”的政策，并非其不想防控，而是“心有余而力不足”，其治理体制决定了几乎不可能动员、投入并下沉海量官方、准官方、半官方人财物资到一线，完成“督促”保持“社交距离”这一基础性防控工作。治理策略的区别典型地反映了“治理体制”的差异。可以说，疫情防控很大程度取决于“基层治理能力”。

所以，地方基层治理⑦的制度、逻辑与结构对于理解中国、解码中国是极为重要的主题之一。已有不少学者作出了开创性研究，不过这些研究也存在一些不足。其一，这些学说间的逻辑关联并不清晰，还未能将其融贯到一个体系之中，勾勒地方治理模式的整体面貌及其运转逻辑。其二，暂未挖掘当代中国地方治理与传统治理模式之间的关联。前者并非凭空产生的，它实际有着深厚的历史社会基因，对其认知有助于“穿透性”地理解治理模式的来龙去脉与利弊得失。其三，这些观察研究大多是描述性的，并未过多涉及这一体系模式面临的“结构性难题”。相应地，本文的研究目标有三：首先对当代中国治理成就背后的地方治理组织形态、制度逻辑与体系结构进行描述和整合；其次回溯这套治理制度模式的传统历史社会基因；再次就其面临的“结构性两难”进行梳理，并探讨其进一步“现代化”的初步思路。需要指明的是，地方治理不仅仅是国家治理的终端和抓手，它展现的就是国家治理的整体性结构和运转机制本身。基层治理如何运转、央地之间实行何种互动模式，是国家治理体系的核心维度。

一、当下地方治理体系的制度模式与运转逻辑

疫情来临，中央高度重视、统筹谋划、系统布置，但最终需要治理体系的终端——地方基层组织迅速动员起来，快速下沉、有效联动、贯彻执行，在管人治事的一线，需要靠他们一件一件去落实，一个环节一个环节去推进，几乎人盯人地去督促。同样，基层面临大量信访征迁、招商引资、防洪防火、防灾、危房改造、安全生产等具体工作，上级一声令下，基层必须行动和落实。那么，面对一项治理任务，整个治理体系是如何被调动起来的？为何有如此“治理效能”？这是如何做到的？这一过程展现了国家治理体系的运转逻辑。

首先，地方基层组织具有一套系统完整、深入基层、全面覆盖的组织网络。这套组织网络是整个治理体系运转的“基础设施”，类似一套血液或神经网络系统。它铺设得越完整细密，传导联动效果越好。就我国体制而言，纵向看，从中央、省、市到区县、乡镇完整建立起五级党政组织，形成了一套覆盖力较强的正式组织架构；横向看，它又覆盖了财税、治安、工商、环境、教科文卫等各个领域。更重要的是，这套体制还进一步向基层延伸，搭建了更为严密的治理网络，其目标一是在物理形态上将治理区域划分得更为集约，能够实施有效管控；二是在治理结构上使官方意志能够有效延伸；三是在责任链条上尽量“明确到人”，保证有主体能够“负责-追责”。为此，它大致采取了三种“延伸性的组织方式”：一种是将村、社区等基层自治性组织体制与官方连接，主要通过政党体制和半官方指挥系统实现；另一种是进一步把乡、村特别是社区再作划分，更为细密地铺设组织，建立各种“网格”，如街长制、巷长制、河长制等，把管理区域尽可能压缩到最小；再一种是组建起受官方领导和指导的各种“群众性组织”，由官方组织并负责部分经费，典型的如辅警、协警、西城大妈、朝阳群众等“非编制性”协管力量。这样一个自上而下、完整铺设、层层推进、覆盖到最小区域、力量不断下沉的“金字塔”组织结构，是治理的“物理网络”。相比较而言，大多数国家的治理体系远未如此细密深入，特别是一般不会延伸渗透到更小的基层单位。发达国家基层治理更多交由自治性组织和社会团体；而对于诸多后发国家，“厚植”网络往往受制于国家能力和财力。

其次，具有一套功能完备的任务传导系统。组织架构网络只是“物理基础”，是权力运转的基础设施，工作要正常运转还需一套功能完备的任务传导系统。传导系统如何设置？联邦制国家不同于单一制国家，而单一制国家中，层级关联的强弱也有不小差别。相对而言，我国是一个中央权力较为集中、层级黏合度较高的单一制国家。中央是总体性掌控和决策机构，出台政策、布置任务、下达命令；省市两级党政组织主要承担任务传递功能，也包含一定根据中央要求“结合实际”的“落实性决策”空间；县乡的职责是落实、执行，真正在一线管人治事，当然其拥有前述三种类型的“非正式制度性”执行助手，如乡村社区工作人员、网格长、辅警、协管等，但主体责任仍在其身上。总体而言，金字塔结构的官僚体系网络是由中央集权指挥体制联系起来的，中央命令，中层传导，基层落实；多级党政组织之间，自上而下决策空间逐级减小，执行职能逐级增加。

不过，中央集权体制仍只能保证“制度-纸面上”的执行力，其可能无法“变为现实”，即纸面上的制度如何成为“活生生”的执行力、如此庞大的体系内部如何发生“化学反应”，这才是问题的重点，也是中国治理成功最核心的要素之一，更是很多国家难以企及的治理能力。它涉及这套金字塔体制背后运作机制和结构性逻辑的“秘密”。

首先，它将中央集权体制形塑为一种更为实质性的“压力型”体制，上级将任务层层分解并传导到下级，再借助各种考核、督查、问责等手段督促执行⑧。中央集权体制层级间的“指挥-执行”系统需要具体机制使之落实。比较典型的是一票否决制、目标责任制和考核制度，通过制定各种“硬性考核指标”以及层层签订责任状、军令状等形式保证命令任务的传导，形成自上而下“加压”的压力型体制。各种巡视、督查工作也是压力体制的重要保障机制，以保证政令畅通、上行下效。这种压力不仅存在于中央与地方之间，基层政府也用在其下级，一路延伸、层层加压直至一线，再进一步“发包”给个人，落实在河长制、街巷长制、网格长制和各种“挂联”“包干”制度之上，以保证责任和压力“明确到人”。这种压力型体制“内嵌”于整个系统之中，如“神经系统”一样将头部决策一路传输到神经末梢。当然，“压力”主要由人事任免权、财政分配权和纪律惩戒权保障。比较而言，其他治理体制同样试图层层加压保证政策执行和落实，但一方面受制于人事权、财权等体制性限制，一方面技术上其责任机制的设计也未有我们如此细致到位。如在经济领域，无论招商引资还是项目建设，很多地方政府都会采取“项目推进表”“任务分解单”“项目清单制度”“项目台账制度”等举措确保任务推进的力度。

其次，这种体制能够将“约束”与“激励”相结合。仅靠“加压”“约束”并不能保证有效执行，长期效果是有限的，反而可能滋生下级“形式主义的应付了事”和上级“不合实际的一刀切”等结构性负面效应。必须将“约束”与“激励”结合。事实上，任何治理体制都有政治约束的面向，但“有效激励”更具“体制性”价值。改革开放成功的一个重要原因是“激发了”干部的能动性，让其投入中央界定的“发展”目标之上。已有不少研究从激励机制入手探讨“巨变”的根源。早些时候，钱颖一和温加斯特认为改革开放初期经济“起飞”的关键在于80 年代中国形成了中央与地方财政包干分成的“财政联邦主义”⑨。这一制度给予地方足够的“经济激励”：地方发展越好，财政留成就越多，地方自主行动的空间自然越大。这就解释了20 世纪八九十年代地方政府为何如此热衷于兴办乡镇企业。随后，“发展”被确立为整个国家“压倒性”的中心任务和“硬道理”，这时的激励机制从财政包干留存的自发动力，转变为上级组织主动运用“选拔任命权”将“GDP”这一经济指标作为官员选拔“非正式核心标准”的官员竞争机制，形成了一种自上而下的“激励”氛围，借以推动经济增长，这种模式被称为“地方官员晋升的锦标赛模式”⑩。这种方式将真实世界经济增长的动力放在了官员激励之上，使官员仕途晋升与辖区经济发展捆绑起来，成为发展的“帮助之手”。

再次，在这种体制内还有多种约束和激励并存的机制以推动治理任务的达成。典型的是“项目制”“转移支付制度”和“争优创先试点创建工作”等。项目制是指中央或上级通过将治理目标（如经济发展、工程建设以及社会治理目标等）设定为“项目”，再对其进行申请审批、资金发放、指标考核的治理渠道或机制。一方面它具有激励面向，地方可通过上级项目获得资金、政策和资源支持，以发展地方事业，实现区域增长，甚至有时可将上级资金“打包”“为我所用”；另一方面上级借助项目评估考核和资金发放约束下级的治理行为，而其设定和发包何种项目本身也是防止下级偏离中央目标各行其是的一种约束。各种财政奖励以及转移支付制度同样包含约束和激励的双重维度。上级通过设定增长、环保、社会治理、土地使用等各项指标约束地方政府行为，并对任务完成或者排名靠前者给予财政上的奖励。它是分税制改革后替代“财政联邦主义”的新“财政激励”措施。

最后，中央集权体制下制度性约束与激励之所以能够实现，还因为存在一个结构性的体制因素——“行政发包制”。在中央集权的权威型官僚体制下，中央与地方关系结构中地方仍拥有“概括性的治理权”。这种体制被称为“行政发包制”，即上下级政府间存在一种上级政府总体任务下达、进行目标考核，下级拥有一定自由裁量权和自主权完成任务的层层发包制度。究其根源，行政发包制的出现，与作为一个后发复杂多元大国巨大的治理体量和治理负荷相关。在周雪光看来，原本意在利于有效治理的一元统理，由于超大型国家中委托授权链条过长，会出现层层传导过程中逐级衰减的状况，导致“治理不能”或“激励不足”，一统体制实际难以实现对基层的有效治理，因此必须依赖于地方，出现制度性或者事实性（非正式制度）分权。“行政发包”的出现意在破解这一困境。

中央集权体制下存在具有分权性质的“行政发包制”是当代中国治理体制的结构性特征，即在纵向压力型体制中层层传导为地方基层政府的“属地管理”权力与责任。这一结构建立在整体建制化的系统完整、全面铺开、深入基层的官僚体制网络上，而其运用了诸多约束和激励机制，如纵向的责任考核制度以及横向的晋升锦标赛模式等，以保证治理体系的“系统化协同”和“执行力贯彻”。

以疫情防控为例，可以窥见这一体制的运转逻辑。中央发布防控命令和任务，要求实施对社交距离的有效管控，但中央不可能直接“上手”，而是通过中层政治传递交由地方落实。中央集权体制决定了这一治理目标必须得到执行，而基层的贯彻执行依赖于全面覆盖的地方党委政府系统，并能快速联动到系统建制的大量“储备性”“半官方-准官方”工作力量，二者间的传导系统之前已有效建立，能够快速铺开、扩展，人员也相对充足。与此同时，行政发包制的结构性特征要求“地方”对于防控“概括性”负责，否则承担“属地管理”的领导责任。在此基础上，为保障这套治理体系的有效运行，各种具体的约束和激励机制并举，包括约束性的各种责任状、问责制、细化考核机制、台账清单等，以及激励性的一线工作补贴和“火线提拔”等措施。整套机制如此联动运转起来，使有效防控这一治理目标成为可能。

二、治理体系的传统基因

“观今宜鉴古，无古不成今。”我们为何能够形成这样一套权威高效的治理体系？事实上，这套有效治理的官僚体系的构建和运转有着深厚的“历史基因”。它是理解当代治理体制来龙去脉与利弊得失的历史线索，也提示着“治理现代化”不断推进和完善的方向。

传统中国两千多年前就已早早建立了大一统的中央集权郡县制和完整细密的官僚制，经过长时间实践固化成了“深层历史社会结构”，从制度和行为层面潜移默化但又深刻地影响着当代中国的治理形态。环顾世界，当代诸多后发国家只有东亚国家的追赶发展与现代治理成功了，一个重要原因是历史上它们继受了传统中国官僚制，扎根下来成为某种内在传统，能够迅速建立起行政制度成为治理能力的载体。相对而言，非洲、南美诸国这一治理的“基础设施”和“能力载体”存在较大缺陷。任何国家都可以在短期内“颁布”“移植”一些制度，但其发挥效用需匹配、契合自身深层历史社会结构，后者会在“输入端”影响制度形态，也会在“输出端”制约制度效果。

当然，传统中国地方治理体系从制度、层级、官制、权力到地位都不是一成不变的，有着发展演化，也有过曲折反复。然而自秦设郡县后传统社会两千年大体呈现出一种具有延续性的“整体模式”，具备某种超越王朝的相似性。

最典型的是“中央集权官僚制”，它同样是“框定”在传统国家之上的治理组织网络。其主要包含两大面向：一是郡县制度，二是官僚制度。郡县制是相对于分封制而言的，上古三代施行封邦建国的分封制，但周秦之变之际礼崩乐坏，各诸侯国独立性的增强及其内部为强化集中统治开始设立郡县使得分封制走向崩溃。公元前221 年秦统一中国，郡县制正式确立，大一统格局至此成为国家体制的主脉延续至今，构成了国家治理的“骨架”。秦汉之后地方治理层级虽逐步从两级扩展到三级或四级，但政治权威仍高度一统。另一维度是官僚制度。郡县制自上而下设定框架，官僚制填充其中。后者使上古封建基于贵族血缘的身份继承制变为基于功绩与贤能的“官僚制度”，从卿大夫走向士大夫，随后历代王朝一直是“士人政府”，建立起了世界上最早且系统完整、部门齐全、分工合理并以科层晋升、文牍主义、常规行事和“相对理性化”著称的文官制度和官僚国家，典型的如三公九卿、三省六部等复杂官制的设置。中央集权郡县制与官僚制一直是传统治理的骨架和经络，经过两千多年的延绵演化，成为中华民族某种深层次的“文化心理结构认同”和“社会历史结构成分”。

传统社会地方政治内嵌于这一中央集权官僚制的系统性治理网络之中，它使前者至少又呈现出两大特征：第一，不同于分封制，郡县制中的地方政权是中央权力的延伸，并非独立的政治实体，其目的是贯彻中央政令，而无独立职能。郡县制下，举国官僚皆为中央官吏，由中央层层任免、发放俸禄，代表国家管理某一政区。第二，相对于其他古典帝国政体“放任基层”的治理模式，完整细密的官僚体系在当时社会历史和农业经济条件下已经将官制建立在县一级，更为深入持久，拥有着更为突出的基层治理能力。

不过，这一体系性治理结构还拥有三项特殊机制，使传统中国的治理进一步延伸到县以下，直抵治理网络的终端，甚至直接或间接联系到亿万小农：一是编户齐民，二是宗法制度，三是儒家伦理。编户齐民是政府将所有平民按户编制、统一管理的基层治理制度。其从战国开始延续两千多年，构成了传统中国政治社会的“基盘”，固牢了统治的社会根基。亭长、里长的设置是编户齐民的典型方式，后代还叠加了更加“技术化”的鱼鳞图册、黄册等数字化管理方式。宗法制度是第二种半官方控制方式。氏族化的“家”是传统中国最小的治理单位，其依靠等级制和伦理化的宗法制度维系。宗法制度虽是家族内部治理的核心机制，但外部它与国家伦理体系是一体的，同时族长和乡绅作为地方精英或国家精英的身份使其在结构上也与国家体制联系起来。儒家伦理，它是基层和宗法制度高度结合形成的一种特殊的意识形态“弥散性治理方式”，将官方的儒家思想和行动伦理延伸到家族这一传统社会的最小单位之中，使之与中央帝国的意识形态保持一致，实现“观念性”“伦理性”的一体化控制。传统治理体制的“渗透”能力有限，自汉武帝独尊儒术树立儒家意识形态观念后，借助观念的统一性进行“弥散性”治理。隋唐开始科举取士，这种儒家观念有了制度化载体，并借之扩散到基层社会，成为一种成本较低但内在认同度又颇高的治理方式。

然而，传统中国一体化格局下地方仍有空间，需要概括承担“属地管理”责任。在某种意义上，“行政发包制”是从传统中国一脉相承继承下来的制度体系。这一治理结构是由中国历史地理条件决定的。超大疆域、众多人口的巨型国家这一客观状况决定了传统中国治理结构存在某种内在张力，一面是大江大河大平原和多民族结构需要有效统合、一元统理，以维系其历史地理极限；一面是超长的治理链条导致了治理效用层层衰减，需要地方拥有概括性权力统揽治理事务。当时交通、信息等技术因素等更放大了这一点。因此，无论基于治理需要还是基于现实可能地方政治都有其空间。

那么，行政发包制下传统帝国中央权力如何控制地方呢？最重要的就是选官机制和监察制度。传统中国“为官入仕”是获取权力、赢得尊重、光耀门楣、实现自我的唯一途径，官方借助科举“垄断”了仕途，控制地方主要依靠官员选任，形成了某种程度的“政治忠诚锦标赛”。此外，监察制度自战国时期中央集权官僚制出现伴随而生。君主为了监督、考核代替贵族卿大夫的士大夫平民官吏，建立了一套完整的监察官职与制度，谓之“官吏是治国之要，察吏是治国之本”。此后，从御史大夫到刺史、台谏、都察院等一直延续到清末。当然，后来中央下派的监察官员逐渐常驻地方，压缩了地方空间又增加了行政层级，如刺史、总督、巡抚等原本皆为钦差大臣负责监察或巡查地方。

这套体制在传统社会经济和技术条件下是一套较为高超的治理技术体系，它通过金字塔结构组织网络实现帝国的“一体化治理”。在这一结构中，上层是中央集权官僚制，中层是乡绅自治，基层是编户齐民和宗法制度，纵向再借助儒家意识形态使其贯通起来，形成了一套刚柔并济的有效治理体制。相对于其他古典帝国的贵族分封制和宫廷君主制，其“渗透”和“管控”基层的能力更强。这是传统社会有效组织基层的制度基础和体制性逻辑。实际上，在传统社会赈灾中也是如此运转和发挥作用的。

由此看出，当代治理体系在诸多方面与传统一脉相承，从基础性的中央集权郡县官僚制治理架构及其完整铺设的组织网络，到延伸性的半官方-准官方治理力量和组织形态，以及地方概括治理的行政发包制及激励与约束并重的控制机制，可以说是高度关联的。这一回溯性研究，有利于认知当代体制形成的历史社会根源，也有利于分析其利弊得失。

三、治理体系的结构性两难及其“现代化”调适

上文就当下治理体系的制度逻辑及其历史根源进行了勾勒，解释了整个治理体制高效运转、治理有效的结构性因素和机制性动力。体制这种贯通传统与当代的构成性要素使其兼具传统与现代两重维度，既包含“组织覆盖性”“官僚科层制”“高效率”“联动性”“有效性”等“现代”面向，自然也遗留下一些传统体制的积弊。中央强调推进“治理现代化”，也是意在破解体制运转中的激扰和难题。

当然，没有任何体制是完美的，这一体制自然也能从不同角度列举一些不足。从某种意义上讲，它是体制模式性设置不可避免带来的“两难局面”。整体而言，这一体制根源于“多元大国面临的复杂治理局面”，其历史地理客观状况决定了“有效整合与治理”是这个古老文明古往今来一直面临的头号问题，因之也在历史进程中形成了针对性的治理体系和机制。为应对这一根本问题和主要矛盾，其他方面可能会有所忽略。然而，当前大规模快速流动、商业化、信息化、个人化的“现代社会”需要更加重视先前被忽略的内容，否则可能会引发以往不曾出现的治理挑战。要言之，需在保持这一适宜性的体制模式和优势的前提下，不断自我调适，去克服和应对自身运转逻辑带来的负面影响。

通俗地讲，当我们去观察真实世界的政治时，有时制度的优势和不足并非割裂的。正相反，当试图追求一定制度效果时，它或许会在其他方面导致“计划外的隐性负面影响”。正如钱穆先生所言，“就历史经验论，任何一制度，绝不能有利而无弊”。很多时候，好制度拥有八分优势，但也会自带两分缺憾。

我们如何理解这一体制“结构性的两难”局面呢？

基于前述研究，当代中国地方基层治理中主要包含五大“结构性要素”：压力型体制、行政发包制、官员选拔制度、政府高度参与市场和人情社会。其中，前四个是“有效治理”体制内在运转的四大机制，人情社会是治理体制所在的基层社会“生态系统”。五大要素在互动中构筑了基层治理真实的运转逻辑。

那么，其在自身运转或机制互动过程中会出现哪些结构性两难呢？

比如，“压力型体制”是自上而下的纵向命令传导与支配系统，形成了一个高度严肃和政治化的权威服从体制。它是基层动员、运转和执行力的根本，是地方党政系统有效治理的“约束性”“纪律性”保障。在当前阶段被不断强化，其意在针对先前地方政府各自为政、腐败丛生甚至一手遮天的乱象，试图通过自上而下的加压确保集中统一、政令畅通和上下一盘棋，防止基层乱政。然而它可能也会产生一些结构性的负面效果。其一，责任下移、无限下压。压力型体制下自然产生自上而下的压力传导，上级不断将任务和责任层层下推，最终所有管人治事的任务都推向最基层的一线，后者不堪重负，作为治理链条中的“最弱势”者也无处推脱。可以看到防疫、征迁、信访、招商、安全生产几乎所有领域的责任状、军令状都是层层签订，最终落在无法下移、无处拆分的县乡一级，特别是乡镇。上级负责布置任务、考核督查，下级承担所有具体的治理任务和最终责任，甚至会出现上级“甩锅”“找替罪羊”的情况。其二，敷衍塞责、形式主义。压力型体制下三重因素单独作用或相互叠加会引发形式主义。一是上级不断布置任务，基层人员、资源有限，应接不暇。二是上级不在一线，无法设置实质性的监督目标，只有依靠形式性和程序性要求来检查，异化为表格、指标、会议记录的考核。两难在于不考核任务难以落实，考核了却会发生形式主义应对。三是责任无限下移、治理任务不断加重的情况下，叠加基层晋升空间有限、天花板可见，选官机制的激励效用不断衰减，无意升迁、无法升迁之人大多只会做表面工作。其三，不合实际、一刀切。压力型体制的意图之一是防止各行其是，追求政令畅通、上下一盘棋，考核机制也决定了唯有统一标准才能实施有效竞争，但这样会忽视地方差异，难以做到因地制宜。其四，政治过剩、层层加码。压力型体制中上级的中心任务往往采取“政治化”的方式推动，明确其为“政治任务”，否则千头万绪的基层很难高度重视。但这又会导致基层治理“政治过剩”-“泛政治化”的现象，同时当治理问题统统上升为政治问题时，在压力型体制和同级锦标赛晋升模式互构下会出现“层层加码”的现象。

又如，“行政发包制”在横向上赋予地方较大的治理空间及概括治理权，既解决治理链条过长导致治理效能逐级衰减的问题，又能防止地方责任大、权力小等权责不匹配的情况，也给地方留出自主空间使其能“因地制宜”解决“特殊性”治理事项，调节“条状”治理的缺陷。然而，一方面行政发包制是由上级发包形成的“属地管理”责任，结合压力型体制会加剧前述任务和责任无限下压甚至“甩锅”的现象，弱势基层唯有“照单全收”“疲于奔命”，或是“形式主义应对”。另一方面，发包制有时会赋予基层政府过于宽泛的概括治理权，上级往往只要求“结果”，在这一过程中权力可能会缺乏监督，在基层“人情社会”的环境下易于诱发裙带主义、特权行为和寻租腐败。

再如，“官员选拔制度”是影响官员行为进而影响治理行为最核心的约束和激励机制，在推进治理目标落实中发挥着最重要的“指挥棒”作用。但其激励和约束的效应可能会随着“时间”推移逐渐衰减，提拔无望、年龄到点特别是上升通道有限的基层工作人员，当其心理预期发生变化时激励效应会相对有限。此时，结合行政发包制下的宽泛权力和基层人情社会，反而更容易引发寻租和腐败，至少会出现消极懈怠的状况。

此外，“政府高度参与经济”是改革开放四十年经济腾飞的一种重要因素。政府招商引资、建设基础设施、优惠补贴、产业政策等高度介入市场的行为推动了经济快速增长。对后发国家而言，政府组织市场、供给基础设施能起到降低交易成本、提高市场效率的作用。其要想追赶发展，必须适当参与而不是放任市场自生自发，提供力所能及的“支持”。然而“组织市场”和“介入市场”之间的界限在现实中难以把握，容易介入微观经济领域和具体市场行为。政府大笔一挥，土地、融资、补贴等都能给企业带来巨大利益，自然“诱惑”颇多。特别是在当前经济下行压力大、政府基础设施项目增多的情况下，人情社会中“升迁激励有限”的基层官员周围会出现大量依附在政府建设项目旁的工程承包商。

那么，如何破解这样的“两难局面”？其制度逻辑决定了这是一个结构性难题，不可能一蹴而就，也必须有所取舍。面对“治理现代化”的要求，本文提出一些初步思路。

第一，保持制度优势。整个治理体制架构是“有效治理”的制度基础，超大规模国家复杂治理的局面是面临的根本问题，这一体制的应对拥有诸多优势，必须坚持与保持，不能因噎废食。

第二，进行自我调适。制度结构及其运转机制要根据“现实情势”不断“自我调适”，与之匹配。整体模式的保持并不影响其根据任务和问题的变化对权力划分、上下联动的制度比例和强度适当调整。事实上，当前不断强化自上而下的“压力型体制”本身就是面对一段时期基层各行其是、权力过大、无所约束的对策性“体制调节”。我国的体制并非僵化教条封闭的，其成功的因素之一就在于其注重问题导向和针对情势和矛盾变化的不断自我调适甚至自我革命。

第三，明确权力边界。上述负面影响并非体制本身的原因造成的，问题的关键是“边界不清”。无论压力型体制中层级间的权力责任划分、发包制本身属地管理的权力边界，或政府与市场及社会间的界限不清，都会使体制的结构性运转与互动成为一种权势而非确定的规则化关系。因此要推进各种机制的法治化运转，即“权力边界”的法定化。法治，其本身意在明确和规范各种行为和权力的界限。法律，是社会交往的“语法规则”。

第四，赋权基层主体。压力型体制拥有自上而下的命令传导链条，行政发包制内含政区内官方对社会自上而下的概括治理权，政府高度参与市场本身会使政府对市场拥有纵向权力关系，而选拔机制同样是自上而下的权力系统。因此整体体制为实现治理的效率与效果强化了纵向支配关系，在调适中需要加强基层主体，无论是基层政府、群众和市场主体的作用，优化其监督、评价和意见反馈的渠道，提升其声音的权重。

第五，确保信息畅通真实。当代国家治理体系在上级决策后下级能够整体性有机联动、高效执行。因此重点是保证上级决策信息的真实、可靠，防止决策、命令、惩戒、监督、考核或提拔的信息依据不准确、有偏差，保证体制内外信息渠道畅通，不被扭曲、掩盖。

四、结语

中国国家治理过程中地方与基层发挥了巨大作用，是“有效治理”的基础性保障，展现了国家治理体系的整体逻辑。这套体制有着巨大的治理优势，但也面临着“结构性两难”。称之为两难，是指其制度效果是一体两面的，在真实世界的现实政治中要做出艰难选择，需着眼于重大问题与主要矛盾。任何现实政治都是如此，必须理性看待，也不能过于苛责，因为它是结构性的，追求某一效果或许必然带来其他影响。但面临其结构性影响也不能无动于衷、束手无策，需在保持制度定力过程中不断自我调适，面朝“治理现代化”的目标不断努力。这不仅是一个理论问题，而且也考验着治理者的政治智慧。

注释：

①②张五常：《中国的经济制度》，中信出版社2009年版，第117、148—159页。

③⑨Qian Yingyi，Barry Weingast，“Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives”，Journal of Economic Perspectives，V.11，No.4，1997，pp.83-92。

④⑩周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。

⑦本文并不过于区分“地方”和“基层”的概念。事实上文章研究的主要对象是县域及以下在“一线”具体“管人治事”的“基层党委政府”。它是相对于在我国体制中主要发挥“决策命令”功能的中央政府和“传递-传导”作用的省市级的“中层政府”而言的。当然，由于当前相关研究的核心文献约定俗成使用“地方政府”“地方治理”这一概念，本文也如此沿用，并不严格区分“地方”与“基层”。

⑧荣敬本等：《从压力型体制向民主合作型体制的转变》，中央编译出版社1998年版；杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，《社会科学》2012年第11期。