中国特色党政复合体制的运作逻辑与治理效能

王立峰

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

一、问题的缘起

面对突如其来的新冠肺炎导致的世界范围的疫情，中国向世界交出了一份成效斐然的答卷，“武汉会战”成功阻击了疫情的进一步传播。当世界其他地区仍处于疫情的“风暴中心”时，中国抗疫战略已经转向了“外防输入、内防反弹”的收尾阶段，中国社会经济秩序已经开始步入疫情恢复阶段。“中国之治”不仅彰显出中国特色社会主义制度的优越性，更体现出中国特色的国家治理体制正不断转化为现实的治理效能，“中国之治”已经走出一条迥异于西方民主政治的中国道路。习近平总书记多次强调，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”［1］。在中国之治的体制性结构中，中国共产党的领导地位与执政权力深深嵌入国家权力结构之中，建构了一种新型的党政关系，体现党政之间的结构性嵌入与功能性耦合。正是这种党政复合性体制，使得中国国家治理的经验无法用西方契约论委托-代理理论进行解读，也不能从马克斯·韦伯式的官僚科层制理论中找寻根据。政治的体制性结构是政治发展与国家建设的根本性问题，决定了制度建构的内在逻辑，也决定了国家治理的外部效能。可以说，解读中国之治的钥匙在于如何理解中国特色的党政关系及由其党政关系形塑的党政复合体制。

对于如何描述和解读中国特色的党政复合体制，既有研究多从党政关系角度出发进行阐释。一种分析视角从历史维度梳理中国特色的党政关系。有的学者认为中国党政关系的变革过程大致可以划分为“寓党于政”“以党代政”“党政分开”“以党统政”四个不同阶段，反映了中国共产党领导方式与执政方式的演化历程［2］。也有学者认为，改革开放以来党政关系经历了“从同质异体到同质同体”的权力架构［3］。还有学者认为，新中国成立以来，党政关系历经了从合一型向嵌入型的历史转变。以改革开放为分水岭，从党政合一的两位一体模式转变为嵌入式的融合状态［4］。一种分析视角从党政关系的职能分立与功能定位出发，比较党政合一、党政分立、党政分工、党政分合等模式，重新整合和定位党政关系。有的学者认为，对比苏联的党政合一模式与西方的党政分立模式，应该构建第三种模式，即“党政分合模式”，强调党政关系既分也合的关系，有分有合的关系。“对原有的党政关系进行一番分开和整合的重构，该分的坚决要分，该合的坚决要合。”［5］有的学者认为“党政结构的典型特征在于党的集中统一领导地位和党政关系之间的复合结构”，在体制结构上，它体现为执政党和政府体系的“一体双轨”；在功能运行上，它体现为“政治”与“行政”的“双轨一体”，即执政党通过对政府体系的全面融入，将自身的组织机构、行动逻辑、意识形态、价值导向等深层“基因”植入政府体系［6］。还有一种分析视角是从国家治理角度来理解党政关系，提出从治理体系角度来定位和理顺党政关系。有的学者认为，“从体制角度来说，如何改变历史上形成的权力过分集中于党的政治生态环境，构建科学化的党政关系，是推进治理体系现代化的关键环节”［7］。有的学者认为，在新的历史时期，党政关系制度安排的理想状态是党与国家在制度、功能和政治过程上的协调与耦合，而不是简单的党政分开。党政之间的协调与耦合是以党政职能的各自相对独立为基础的，强调党的领导和国家管理在制度上的耦合性、在功能上的协调性、在政治过程上的统一性［8］。有的学者从地方治理体系优化层面，提出通过更好地发挥党政职能部门的作用，减少多头管理，减少职责分散交叉，使党政机构分工合理、责任明确、运转协调，进一步推进党政机构职能的优化协同高效运行，从而实现地方治理的现代化［9］。

从上述研究可以看出，党政关系是理解中国之治的一把钥匙，通过它不仅能够解释中国特色的政治体制的结构性因素，也能够说明中国治理的制度效能。执政党通过宪法赋予的领导权与执政权，始终居于国家治理的核心领导地位，成为国家与社会公共事务的决策核心，把执政党的意识形态、核心价值、理想诉求嵌入政府的行政活动之中。政府接受执政党的领导，成为推进执政党大政方针的执行力量，保证决策落实为公共行政活动。但是既有研究过多从历史维度梳理党政关系的发展历程和应然层面的关系定位，纠结于“分立好，还是合一好”的两难抉择，从而人为地割裂党政二者之间的“复合”特征。因而，这种非此即彼的站队不可能很好地解释中国特色的党政复合型体制，更不能说清楚党政是如何在体制上实现了复合、在组织上实现了嵌入、在功能上实现了互动。因此，本文认为不能过于极端地强调党政之间的分或合，类似于党政分立、党政合一、党政一体、党政分工等概念所概括的党政关系模式都不可能很好地表述中国特色的党政关系，因为执政党与政府之间关系在经验层面总是体现为一种复合的状态，党政之间在不同的历史发展阶段呈现出动态的分合关系，既有分也有合。既然党政关系总是处于一种复合的状态，那么问题的关键在于能否描述清楚这一党政复合体制是如何运作的，党政的角色分工与功能定位是如何实现的。正是因为党政关系是一种动态的关系模式，党政在国家治理维度总是体现为一种复合形态，党政关系受制于历史性因素、现实性的治理问题、政治意识形态等因素的影响，总是处于动态调适状态，党政两元主体间更多体现为复合型体制中的权力互动、制度博弈与机制整合。党政关系这种动态调适，在不同历史时期必然呈现有分有合的状态，但最佳平衡点在于实现党政之间的和谐共振、协同共进的最优状态。西方学者沈大伟认为，长期以来中国共产党对思想、社会、经济和政治生活各个方面的治理手段一直处于“收缩”与“调适”过程中。“中国共产党发现它必须处在一个永恒的循环中：改革—调整—再改革—再调整……在这个循环中，每一次改革都会带来某些后果（有些是预料之中，有些是预料之外），接下来又导致调整和进一步的改革。”这实际上印证了中国共产党的执政理念与治理手段的动态调整和因时变化的灵活性，也符合辩证唯物主义的实践论［10］。国内学者林尚立也认为：“当经济与社会发展所带来的变化出现时，政党是不能不作出必要反应的。寻求不断的变革与发展应该是现代政党及其执政的重要政治方略。”［11］这也同样适用于描述从中国共产党执政以来的党政关系，即党政关系是体现于复合型政治体制之中的动态调适状态。概括而言，“中国特色党政复合体制”是指在中国特色社会主义制度框架下，作为领导党与执政党的中国共产党与政府之间的动态关系，党政复合体制的制度依据来源于党内法规与国家法律，在国家治理层面，党政之间体现出结构耦合、角色转换、职能分工与功能互补等运作逻辑，而和谐党政关系能够保障党政复合体制的最大治理效能。

二、中国特色党政复合体制的运作逻辑

中国政治最大的特点就是在所有政治社会活动中，都有中国共产党的烙印，无论政府、军队、学校、社区、乡村、企业等各级各类组织之中，共产党的组织和党员无处不在，这是西方政治社会不可能出现的景象。有的学者感叹：“在我看来，在很多中国和国外学者看来（或明或暗），中国共产党的影响和控制是无处不在的；它渗透到社会的方方面面。”［12］截至2019年年末的统计数据，中国共产党党员已经达到9191.4万人，基层党组织已经超过468.1万个［13］。尤其在政府机关之中，公务员队伍中党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%［14］。从这一点来看，无论中央政府，还是各级基层政权机关，中国共产党的各级组织与政府的组织体系已经生成了结构性的复合体，党政复合体制就好比一个生命体。党组织作为具有支配功能的神经系统，负责把大脑的指令传导给作为肌肉的政府机构；政府作为国家治理的行动者，始终接受作为神经系统的党的指挥与支配，从而保障了生命体的协同一致。从帕森斯的结构功能主义的理论来看，任何政治系统都要符合系统运作的AGIL功能模式①，存在着适应、目标达成、整合与潜在模式维持的功能体系。中国特色的党政复合体制从“先有政党、后有国家”这一历史路径出发，遵循着以政党建设推动国家建设与治理的轨迹。经过新中国成立七十多年来的不断调适、整合、容错、协同的机制融合，党政复合体制已经成为契合性更强的结构功能体，体现出很强的党政一体性的特征，党政之间的关系是你中有我、我中有你。正如西方学者波齐描述的状态，“共产党——旨在制定和追求特定政治目标的组织——与主要是行政机构组成的国家完全重叠在一起”［15］。

（一）党政之间的结构耦合

结构耦合概念最初来源于细胞生物学研究领域，智利生物学家马图拉纳在20 世纪70 年代发展生物自创生（autopoiesis）理论时提出了该概念。结构耦合的概念表明，自创生系统的内部结构与运作独立于环境，同时，环境中的任何事物又有可能与系统内部的结构与运作相关。通过外界环境的刺激，产生系统与环境的“共振”（resonance），随后在系统内部制造了一个信息，系统根据该信息做出内部的自我调整，对环境刺激做出回应［16］。如果把执政党与政府分别看作自创生的系统，执政党与政府两个系统间不断接受外部环境的影响和刺激，进而导致党政系统间关系的变化，最典型的变化就是执政党的权力的收缩与扩大导致政府的行政权的相应扩张与抑制。党政之间的结构耦合性质在党政关系演变历程之中体现得最为明显，党政各个系统的收缩与张弛充分反映着外部政治环境和意识形态因素的变量影响。“文化大革命”时期，受制于极左思潮影响，出现了党政不分、以党代政的诸多乱象：中央和地方各级党委直接行使行政职权的“越俎代庖”；党委书记是对口管理的“全权代表”；革委会权力全包的“无法无天”；重大事项、人事任免的“大包大揽”。党的十一届三中全会之后，阶级斗争路线被正式废除，党政耦合型结构关系进行了重新的调整。邓小平在1982年发表了题为《党和国家领导制度的改革》和《精简机构是一场革命》的重要讲话，重点惩治“党政不分，以党代政的问题”，强调“党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程”［17］。进入新时代以来，党政关系成为国家治理体制改革的重要内容，党政关系同样也是国家政治体制改革的重要内容。2017 年王岐山在全国“两会”期间强调：“在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开，对此必须旗帜鲜明、理直气壮，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。”［18］习近平总书记指出，“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位”。“政府是党执政的重要载体，服从于同级党委的领导，重大问题向党委请示报告，通过政府决策程序把党委的主张、意图、决策转变成为政府的政令并付诸实施。”［19］因此，可以看出党政复合体制的耦合性结构决定了执政党与政府之间的高度嵌入与契合，党政系统中各要素间的凝聚或疏离都受到了外部政治环境对系统的影响，而两者之间结构性耦合使得党政之间相互制约、相互影响，从而形成比较强的因果关联，而只有摆正党政关系的合理定位，塑造和谐一致的党政关系，才能实现治理效能最优化的输出结果。

（二）党政之间的角色转换

虽然形成“党在政府之中”的结构性嵌入，但执政党与政府的角色是不能混淆的，这也是从历史的经验教训中得出的真理。在党政复合体制之中，执政党与政府的关系可以借助西方学者古德诺的政治-行政两分法的视角分析各自的功能。古德诺认为：“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。”［20］在当代中国政治情境下，“国家意志、人民意志与执政党意志在本质上高度统一，中国共产党的本质属性和执政地位，在法理意义上决定了中国共产党必然代表人民执掌政权、运行治权，并由此决定了执政党组织与其层级对应的政府体系必然融合而成‘党政体制’，进而现实地体现为当代中国治理的党政结构和路径”［21］。新时代，要坚持和完善党的领导制度体系，认清中国共产党的领导地位与执政角色，执政权是以领导权为前提的，要求作为执政党的中国共产党提高科学执政、民主执政、依法执政的水平。各级政府要接受党的领导，坚持“四个意识”、“两个维护”的政治站位与政治方向，要成为公共事务决策的执行者。十九届四中全会的公报也指出，“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责”。党政体制上是复合一体的，但结构性互相嵌入不应影响党政内部的角色分工和角色转换，以党委、党组为核心构建了决策圆心，政府组成机构构成外部环状围绕，进而塑造了党政的同心圆结构。同心圆结构使得党政目标一致、价值同向、行动协同，执政党起到掌舵的作用，政府承担划桨的角色。

（三）党政之间的职能分工

从组织结构来看，中国共产党的执政体系形成了“躯干-神经-细胞”的有机联结、协调一致的自创生系统：各级党委体系层级关联，分工明确、职能明晰；以民主集中制为组织原则，形成全面覆盖各个领域的全面领导——“全面”不仅指覆盖所有领域和事项，“一个不能少”，还指涉所有事项全程贯穿，“一点也不能丢”；遍布所有领域、所有行业，“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”。基层党组织（基层委员会、总支部、支部）和党组，以及作为组织微观细胞的党员，把党的意志、价值准则、政策方针渗透到政务活动之中。政府中的公务员大部分具有党员身份，可区分为党员领导干部和普通公务员两类，党员领导干部很多具有党组（委）书记和部门首长的双肩挑身份，而《国家公务员法》确立的“党管干部原则”保障了党政负责人的“一把手”的政治合法性，党规党纪和国家法律共同成为执政权的法治依据，从而保证执政党意志和指令在政府层面得到有效实施与执行。中国特色的党政复合体制明显有别于纯粹的科层制模式，虽然也强调行政首长负责制，但一定是坚持“党委领导下的首长负责制”：从中央政府的国务院到基层的乡镇政府，其间包括省（自治区、直辖市、特别行政区）、地级市（自治州）、县（自治县、市、市辖区）、乡（民族乡、镇）等数个政府层级，除以属地管理原则为基础的各级地方政府外，还以业务管理为原则，实行党委与党组的“归口管理”模式。“归口管理”强调把政府工作按性质划分为工交口、财贸口、文教口、政法口、农业口、外事口等，同级党委的常委（如分管副书记）分口负责，以加强对政府行政工作的领导。归口管理，以管理干部为主，而不直接管理行政事务。为了更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，“党组”成为实现党与国家政权机关有效对接的桥梁和纽带［22］。《中国共产党党组工作条例》明确规定，“党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导作用，是党对非党组织实施领导的重要组织形式”。党组能够充分发挥把方向、管大局、保落实的领导作用，有利于强化对政府业务工作和政治领导，从而推动执政党的意志和重大决策转化为行政政令和行政决定。党政职能分工明确，具有很强的治理效能，“在横向的行政层级上，党委（如市委）与政府（如市政府）各设机构但主次分明；在纵向的功能部门（如生态环境局）中，行政领导职位与党务领导职位并列共存，党委和党务组织（如党组、纪检小组）延伸入行政部门”［23］。此外，从中央到地方还有非常态的、政策性的“领导小组”“专门委员会”“临时指挥部”等项目制治理机构，防范地方治理出现的党政关系不畅、政令运行阻滞等问题，从而进一步理顺了党政的职能分工，提升了治理效能。

（四）党政之间的功能互补

中国特色的党政复合体制是以执政党为权威核心与运作枢纽，以党委领导下的首长负责制为领导原则，强调民主集中制原则与政府科层体制的紧密契合，实现执政党机构与政府机构的合署一体模式，从而实现政治意识形态与条块科层管理体制的共生演化。党政之间的结构性耦合有助于党政职能的充分实现，党的执政权与政府的行政权之间实现相辅相成、共同发展。中国特色的党政复合体制具有西方制度无法比拟的优越性，以政党权威性和先进性克服传统行政条块分割、各自为政的负功能，实现了党政之间的行动协调、政策联动、层级监督等功能：一是能够凝聚共识，有效地共同实现利益整合。区分于西方的政党分肥、恶性竞争的丛林法则，中国共产党在其章程中明确了自己的历史使命，“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益”。执政党的先进性和代表性在宪法层面转为执政党的“以人民利益为中心”的治理宗旨，更有利于团结和带领全国各族人民实现中华民族伟大复兴。二是宣传动员能力更强，保障党政同心、密切配合。执政党承担着公职人员的政治教育功能，政党宣传系统发挥着政治动员和思想教育功能，“先进性教育”“两学一做”“‘不忘初心、牢记使命’主题教育”等党建活动使执政党在社会之中形成了最广泛的公信力、影响力。三是精英人才的选拔与录用，形成可持续的人才蓄水池。全国9000 多万中共党员之中，大专及以上学历党员4661.5 万名，占50.7%［13］。中共党员精英化程度日益加强，而公务员招录活动中，遴选政策明显向具有党员身份的人员倾斜，从而源源不断地保障了公职人选的精英化和专业化。四是坚持党政同责、纪法衔接，有利于塑造风清气正的政治生态。党政复合功能充分发挥要求，一方面要依规治党，坚持纪在法前、纪严于法，以党章党规为尺子，全面从严治党；另一方面要依法行政，依照宪法法律治国理政，实现监察权对所有公职人员的全覆盖，从而保障党政同责、一岗双责、精准问责，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

三、中国特色党政复合体制的治理效能

中国经济社会发展能够取得如此令人瞩目的成就，国家治理的制度驱动力来自党政复合体制的有效运行，而这一体制显然不是照抄照搬国外模式而来的，而是在中国共产党的领导下，在革命战争和国家建设的过程中逐步摸索、自主建构的发展模式。这种新型的国家治理体系根植于中华大地，深得人民的拥护和支持，具有强大的生命力和巨大的制度优越性，其治理效能具有显著的制度优势。

（一）强化权威治理：党建引领的政府治理

美国学者米格代尔认为，“现代国家需要特别的权威，这种权威能够决定你一生中遇到的所有规则……治理是一个非常宏大的术语……是在多元化的人群当中和不同的领域上建立权威的总体能力”［24］。现代国家治理同样需要强化权威的作用，中国政治实践如果没有权威引导，同样会出现孙中山所说的“一盘散沙”的状态。在实行单一制的国家之中，中央权威保证权力高度集中，治理体系体现为层级领导，从中央至地方是一竿子插到底的高度组织化、科层化的治理结构，如果缺乏权威作为中流砥柱，就无法实现这一超大型国家的全国一盘棋的统筹和运转。作为一个有着14 亿人口的发展中大国，中国面临的治理问题对任何国家的政治领导人来说无疑都是非常棘手的，也只有中国共产党能够肩负起这一重大使命。中国治理最关键的钥匙在于坚持中国共产党的领导，通过中国特色党政复合体制的整合、调适，形成了党政一体的同心圆治理格局。习近平指出：“办好中国的事情，关键在党。”中国共产党在其将近百年的发展历程中，领导中国人民取得了“三个伟大的飞跃”：“实现了中国从几千年封建专制政治向人民民主的伟大飞跃；实现了中华民族由不断衰落到根本扭转命运、持续走向繁荣富强的伟大飞跃；实现了中国人民从站起来到富起来、强起来的伟大飞跃。”［25］以党建引领政府治理体现出优越的政治优势、思想优势和组织优势，产生了良好的治理效能：一是坚持党对政府的政治领导，保障了中国特色社会主义道路的政治方向、政治立场和政治原则。《中国共产党章程》明确了中国共产党在社会主义初级阶段的基本路线是：领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国而奋斗。因此，“中华号”巨轮需要中国共产党作为总舵手，指引国家治理的总方向。二是坚持党对政府的思想领导，保障了马克思主义的科学世界观和方法论应用于国家治理实践。中国共产党以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想作为自己的行动指南。指导思想的统一，保证了党政同心，共谋发展，从而转化为行动上的步调一致、勠力同心。三是坚持党对政府的组织领导，彰显出巨大的先锋队示范效应。政府各个部门、各个领域都有党组织的存在，实现了“横向到边、纵向到底”的党组建设的全覆盖，不仅能强化党的意志在各级政府机构的执行力，而且实现精英人才的集聚，各级党组织与政府机构实现同体互嵌、党员与公务员实现角色重叠，使得中国共产党的先锋队的先进性和模范性渗透于政府行政管理活动之中。党员领导干部的政治觉悟、思想素质与业务能力综合体现为公务员任用的“重点考核政治素质和工作实绩”标准，使德才兼备的政治精英能够脱颖而出。

（二）新型举国体制：民主集中的决策机制

2020年5月14日，习近平总书记在中央政治局常务委员会会议上强调“要发挥新型举国体制优势，加强科技创新和技术攻关，强化关键环节、关键领域、关键产品保障能力”。“新型举国体制”这一说法最早见于2015 年10 月26 日，习近平在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》中指出，“要扭住军民融合不放松，善于在社会主义市场经济条件下发挥举国体制优势，统筹各方面力量资源，不断拓展融合深度和广度，构建一体化的国家战略能力”［26］。这与邓小平同志所说的“发挥社会主义制度能够集中力量办大事的优势”是一脉相承的。中国历来被认为是一个权力相对集中的国家而频遭非议，但每每历经国难与危机之时，中国党政体制的优势却最能充分显现出来，“九八抗洪”“抗击非典”“汶川大地震救灾”，加上这次的“新冠肺炎疫情阻击战”，英明的中央决策、高效的执行能力、举国的动员能力，使得全国人民、党政机关、各行各业能够举全国之力，上下同心，共赴国难，“沧海横流，方显英雄本色”。能够支持新型举国体制的政治逻辑其实就是党政复合体制的运转原则：民主集中制。民主集中制使党领导下的政府体制能够集中全党全国力量，形成政治共识，推动重大政策和项目工作顺利进行。民主集中制是执政党立党的组织原则，也是治国理政的决策原则。民主集中制强调民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。习近平总书记多次强调民主集中制的制度优势，“我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象”［27］。作为国家机构原则的民主集中制，有利于从整个国家治理层面形成一种集体主义价值观。个人是集体的一部分，集体给予个人充分的发展空间，个人也要为集体的强大做出应有的贡献。当个人利益与集体利益发生冲突时，强调公而忘私、无私奉献的共产主义精神。如汶川大地震时，全国范围内的捐款捐物，各级政府的“对口支援”政策，都彰显了民主集中原则指导下的举国体制的优势。有的学者把民主集中制的治理效能归纳为三个方面：一是以职权配置实现了治理绩效提升的能力保障；二是以工作方式实现了治理绩效提升的程序保障；三是以工作责任制实现了治理绩效提升的责任保障［28］。民主集中制的决策机制真正实现了民主正当性与治理有效性的双重目标，从而成为保障超大国家治理的有效手段。

（三）坚持群众路线：以人民为中心的价值依归

中国共产党能够长期执政，受到广大人民群众的积极拥护与支持，最关键的密码就是其坚持以人民为本的群众路线工作方法，而这一套经过长期革命实践总结的宝贵经验同样被应用于国家治理活动之中，成为保障党政复合体制合法性的坚强后盾。1943 年毛泽东在《关于领导方法的若干问题》一文中提出，“主观主义者和官僚主义者不知道领导和群众相结合、一般和个别相结合的原则，极大地妨碍党的工作的发展”[29]902；“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去”［29］899。群众路线是革命时期的“传家宝”，也是毛泽东思想“活的灵魂”，在价值宗旨方面，强调人民是历史的创造者和决定力量，要以人民利益作为评判尺度；在工作原则方面，强调如何领导和依靠群众，实现充分的全面动员，保障政策的有效执行；在理想信念层面，强调要以人民为中心，全心全意为人民服务。党的群众路线的工作原则也深深地嵌入政府管理活动之中，演化为“服务型政府”的建构。党的十九大报告明确提出：“必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。”［30］在中国特色的党政复合体制中，群众路线的工作方针具有治理优势，这不仅是革命经验的历史传承，而且在新时代迸发出新的活力。首先，群众路线充分弘扬了人民主体论，从而塑造执政的合法性。在群众路线的执政逻辑之中，作为先锋队组织的中国共产党成为代表人民群众根本利益的化身，在其政治纲领和施政报告之中规划了人民群众的根本利益与长远利益，因而已然具备了“实质合法性”，并因而根本不需要特定阶级阶层的代表（“代议士”或“职业政客”）［31］。其次，群众路线具有强大的政治汲取能力，形成广泛的动员能力。早在革命战争时期，中国共产党就认识到“战争的伟力之最深厚的根源，存在于民众之中”［32］。只有动员全体民众，革命才能成功。陈毅曾深情地说：“淮海战役的胜利，是人民群众用小车推出来的。”政党执政的“阿喀琉斯之踵”必须立基于广大民众这块土地之上，这是其力量的源泉，只有不断从群众之中汲取力量，执政党才能立于不败之地。习近平总书记指出，“必须紧紧围绕保持党同人民群众的血肉联系，增强群众观念和群众感情，不断厚植党执政的群众基础”［30］。再次，群众路线旨向实现人民当家作主，从而彰显了“以人民为中心”的发展理念。早在延安时期，毛泽东的“窑洞对”就回应了黄炎培的“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律问题，答案就在于民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。群众路线的旨向在于人民当家作主，而坚持党的领导、人民当家作主与依法治国共同构成中国特色国家治理的三驾马车。在国家治理体制改革之中，新时代的群众路线已经转化为“以人民为中心”的发展理念，通过不断保障和改善民生、增进人民福祉，走改革发展成果共享的共同富裕之路。通过不断拓宽民众参与政治体制改革的渠道，保障民主选举、民主决策、民主协商、民主管理、民主监督的共建、共享、共治格局，从而调动和激发广大民众的政治热情。

（四）全面从严治党：办好中国的事情，关键在党

近百年的发展史、9000 多万的中共党员、连续执政70多年，中国共产党长期执政这一事实本身已经构成了制度的奇迹。为什么中国共产党能够克服前行中的艰难险阻，永葆活力？答案还得从中国共产党本身来找，归于一点在于中国共产党一直在“勇于自我革命”。“勇于自我革命”是习近平总书记在思考如何长期保持党性、如何长期执政等问题时作出的重大论断，“党的初心和使命是党的性质宗旨、理想信念、奋斗目标的集中体现，越是长期执政，越不能忘记党的初心使命，越不能丧失自我革命精神”［33］。自我革命要求“刀刃向内”，向自我开刀，通过全面从严管党治党来整饬党风，严厉惩治腐败，净化政治生态。全面从严治党是中共十八大以来治国理政的“四个全面”重大战略之一，核心要义强调“基础在全面，关键在严，要害在治”。全面从严治党战略开展以来，通过“打虎”“拍蝇”“猎狐”等有效手段，党风政风民风焕然一新，山清水秀的政治生态逐步形成。全面从严治党以管党治党为工作重心，契合了马克思辩证唯物主义的重点论哲学思想，即“牵牛要牵牛鼻子”，办好中国的事情，关键在党。在中国特色的国家治理中，以执政党为核心的党政复合体制时刻面临着外部环境、内生危机的冲击和影响，如缺乏自我预警的危机意识、缺乏长期有效的自我调适、缺乏积极主动的自我革命，执政合法性根基必然受到冲击。“要深刻认识党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验的长期性和复杂性，深刻认识党面临的精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险的尖锐性和严峻性。”［30］全面从严治党不仅巩固了中国共产党的执政根基，保持了执政党的先进性和纯洁性，更有助于提升党政复合体制的治理效能。在理想信念方面，强调抓党性教育固本培元，以“四个自信”补足党政领导干部的思想之钙。在作风建设方面，从整治“四风问题”（形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风）入手，全面落实“八项规定”（改进工作作风、密切联系群众的八项规定），坚持“踏石留印，抓铁有痕”精神，使党风政风不断好转。在选人用人方面，坚持正确的用人导向，破解“四唯”（唯票、唯分、唯GDP、唯年龄取人）难题，着力整治用人上的不正之风，优化选人用人环境。在执纪监督方面，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级监督作用，加强对党政领导干部的日常管理监督。深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网络。在腐败预防与惩治方面，强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉。坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，从而使惩治腐败，强化党风廉政建设成为长效的制度机制。

四、结语

中国特色的党政复合体制一定是经验生成的产物，是从中国共产党近百年的建党实践和七十多年的治国实践中走出来的治国体制。作为理论分析的对象，我们是可以遵循历史制度主义的“路径依赖”理论或人类文化学意义上“地方性知识”来解读其存在的合理性或特殊性，但这显然不是本文所关注的重点。本文关注的乃是作为一个独特系统结构的党政结构或党政组织是如何实现结构性耦合的，其内部逻辑是如何运作的，这一中国特色的政治体制所呈现出来的治理效能具有哪些方面的优越性。当然，世界上不存在绝对完美的政治体制，历史永远不会走向终结，“山巅之国”的神话总有破灭的那一天。中国特色的党政复合体制也不一定适合被其他国家效仿，“南橘北枳”的制度效颦只会走向崩溃和失败。每一个国家都在走自己的路，一国政治体制的实践只能依靠本国人民，立足于本国的文化传统和政治土壤，在曲折道路上漫漫求索。前方会有坎坷，也会有坦途，一时跌倒了也不怕，只要坚信自己的方向，就一定会走向光明。

注释：

①帕森斯的AGIL功能模式包括：适应（Adaption，指系统必然同环境发生一定关系，为了能够存在下去，系统必须拥有从外部环境中获取所需资源的手段）、目标达成（Goal attainment，任何行动系统都具有目标导向，系统必须有能力确定自己的目标次序和调动系统内部的能量以集中实现系统目标）、整合（Integration，任何行动系统都由部分组成，为了使系统作为一个整体有效地发挥功能，必须将各个部分联系在一起，使各个部分之间协调一致）、潜在模式维持（Latency pattern maintenance，在系统运行过程暂时中断即互动中止时期，原有的运行模式必须完整地保存下来，以保证系统重新开始运行时能照常恢复互动关系）。参见［美］乔纳森·H.特纳：《社会学理论的结构》，邱泽奇等译，华夏出版社2006年版。