大城市边缘区域乡村振兴路径分析

杨伟恒 杨子平 苏柱华

摘   要：城市边缘农村区域的空间形态、农村风貌及发展动力机制明显区别于大城市城区和传统农村，其在乡村振兴五个重要內涵上的发展路径也存在较大差异。以广州市黄埔区九龙镇为例，对其近年来乡村振兴发展成绩和主要问题进行分析，结合黄埔区城乡融合发展实际，提出黄埔区乡村振兴的路径选择，为其他城市边缘农村的乡村振兴发展提供参考。

关键词：城市边缘;乡村振兴;路径

中图分类号：F320.3 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2020）05-0033-05

随着城市的发展，大量的城市郊区出现，其空间形态、农村风貌及发展动力机制明显区别于大城市城区和传统农村。城市边缘区域属于乡村空间过渡而来的特殊区域，在产业和空间特征上具备明显的乡村属性，在城乡二元结构矛盾下，呈现出建设用地无序扩张，非建设用地低效利用，基本农田不断被侵占，传统种养业发展后劲不足、生态环境严重破坏的局面。但是，由于毗邻大城市，其资本、人才、科技优势远远强于传统农村，传统农村乡村振兴中易中受资金、人才制约而难以发展的“乡风文明、治理有效、生活富裕”却又有较大的发展空间。因此，大城市边缘区域的乡村振兴发展战略与路径迥异于传统农村。本研究以广州市黄埔区九龙镇农村为例，对其近年来乡村振兴发展成绩和主要问题进行分析，结合黄埔区城乡融合发展实际，提出黄埔区乡村振兴的路径选择，为其他城市边缘农村的乡村振兴发展提供参考。

一、黄埔区九龙镇乡村振兴发展现状与定位

（一）发展现状

近年来，黄埔区以构建现代经济高质量发展体系和推进乡村振兴战略实施为抓手，在经济高质量发展和乡村振兴方面实现了持续性发展：农村居民持续增收、村集体经济收入持续增长、社会治理创新水平持续提升、环境美化绿化建设持续推进。

1. 农村居民持续增收

在黄埔、从化、花都、增城、番禺、南沙、白云等7个近郊区和远郊区中，黄埔和番禺的农村居民人均可支配收入水平高于其他区，黄埔区2019年达31823元，略低于番禺（32856元），但均高于广州市（23484元）、从化（17805元）、增城（21355元）、花都（22968元）的农村居民可支配收入。

2. 村集体经济发展持续增长

2019年九龙镇“三资”平台交易农村集体资产项目20宗，涉及金额2.57亿元，增值1.05亿元，增长69%。全镇28个村共有338个经济社，农村经济总收入22.4355亿元，银行存款高达64亿元。土地确权稳步推进，所有经济社均已通过确权方案，完成实测耕地面积4.62万亩，实测率135.91%，颁证5732份。实现村社两级集体纯收入2.3226亿元，其中村级集体经济收入为1.1207亿元、社级集体经济收入为1.2019亿元。九龙镇村社两级集体总收入与经营纯收入近年来持续增长，集体经济发展稳中有升。

3. 环境美化绿化建设持续推进

黄埔区近年来全面实施农村人居生态环境综合整治，成效显著。到2018年底，基本完成所有村庄以“三清理、三拆除、三整治”为重点的环境整治工作。65%以上村庄（19条村）达到省定干净整洁村标准，35%以上村庄（10条村）达到省定美丽宜居村标准。目前，已上报区完成“三清理、三拆除、三整治”的村有莲塘村、洋田村等20个村;已上报区已实现干净整洁村的有莲塘村、洋田村等15个村。

近年来，黄埔区对美丽乡村建设加大人、财、物、地等方面的配套投入和管理，大力推进最美家园、洋田村、枫下村等多条村庄被评为广州市“美丽乡村”。垃圾分类、收集和转运体系不断健全，生活污水处理体系逐步完善。多条村庄的环境整治工程已初步完成，部分村庄雨污分流设施逐步建成。水环境整治取得一定成效，凤凰河等河道已实现全线清淤，企业排污治理得到有效改善。

（二）存在问题

近年来黄埔区发展迅速，取得显著成绩。但也存在一些问题。一是区域发展不平衡不协调问题。黄埔区的区域发展不平衡不充分不协调问题主要表现在经济、环境、管理方面不平衡不充分问题。二是大开发力度加强，社会管理、制度、政策配套跟不上。三是顶层设计不够完善，土地规划和乡村规划难以落地。四是产业融合缺乏统筹，一二三产业融合度不足，尤其农业农村发展和乡村振兴缺少顶层设计和战略指导。五是人文传承不足，干部认识和意识不强，素质有待提高。

（三）发展定位

九龙镇要围绕打造“世界一流水平的生态低碳智慧型知识新城”和“城市形态乡村振兴”的区位社会经济发展战略，对标雄安新区，发挥广州知识城增长极作用，建设广州中部地区城乡融合发展示范区。同时，紧密依托中新（广州）知识城发展新趋势，深度融入“一带一路”和粤港澳大湾区建设，着力在体制机制创新、科技产业发展、智慧城市建设、政策创新等重点领域下功夫，努力打造知识经济新高地和中新两国创新发展新典范。同时，九龙镇应结合自身区位交通和前沿产业发展优势，推进旧村改造和多村联动建设，以中新知识城信息、医药、新能源等高端产业为核心，引领和带动周边白云区钟落潭等镇以及九龙镇各村庄的现代农业产业发展，推动二三产业融合发展，确保美丽乡村建设实现村民利益最大化。

二、九龙镇乡村振兴的制约因素及实施路径

（一）产业兴旺——依托知识城建设，推动产城融合

1. 产业发展制约。九龙镇总面积178.7平方公里，其中，基本农田保护面积2345公顷，建设用地3597公顷，含村庄建设用地1041公顷。由于知识城建设占据了九龙镇70%地区，涉及到大范围的征地、拆迁，农业耕地面积大大减少，农民生产积极性也受到显著影响。目前，镇内农业生产普遍以传统的生产方式为主，生产效率不高，产业链单一，农产品附加值较低，普遍停留在一产，极少延伸至二产和三产，一二三产业融合发展还比较滞后。现有农业生产以种植业为主，种植的品种主要是普通叶菜、瓜果、花卉等，农业产业化程度较低，尚无农业龙头企业，仅有7家种植企业/菜场和13个农民专业合作社，规模普遍很小，且面临资金周转困难、受灾严重等困境，经营状况堪忧。养殖方面黄埔区全区划定为畜禽养殖禁养区。此外，九龙镇为知识城所在地，有70%的面积包含在知识城范围。城乡二元发展特点明显，由于各类规划不断调整变化，从而影响九龙镇乡村振兴有关农业项目的确定，推进实施受到较多的制约，不确定性较大。

2. 集体经济制约。目前，全镇各村组集体经济发展模式创新不足，农村留用地、闲置资金、物业等闲置资源尚未盘活，导致失地农民就业机会较低、发展路径较少，农民的生产经营性收入和财产性收入增收缓慢，未能实现村级集体资产保值增值。此外，九龙镇有丰富的自然、文化资源。根据全国第三次文物普查，九龙镇有文物共50处，主要是各村祠堂、书屋和古墓等;还有革命文化纪念地5处，民间文艺社团16个，其中非物质文化遗产组织6个。但这些文化资源尚无深入开发利用，全镇一、二、三产业融合发展尚有很大空间。

3. 路径选择。一是优化乡村产业结构与布局，促进知识城与周边地区产业一体化发展。在产业发展方面，促进知识城与周边村功能互补，协同创新，全面建设“总部经济-研发中试-生产应用-配套服务”的网络状创新型产业空间体系。在知识城周边村的产业选择上，应在适应广州市内部产业分工与协同的基础上，以第三产业为主导，第二产业为支撑，以郊区农业为补充，重点发展创新研发、生产服务、先进制造和生态休闲等产业。

以村庄分类改造为契机，统筹优化乡村产业布局。对于枫下、山龙、重岗、埔心、燕塘、黄田、何棠下、长庚、凤尾、红卫、旺村、新田、大涵、汤村、镇龙等15个位于知识城建设用地范围内和周边的村庄，以及规划搬迁至镇龙片区的福山、福洞2村，引导村庄充分整合留用地资源，把留用地土地使用计划纳入知识城的产业发展规划，融入知识城产业发展的统筹布局，引入战略性新兴产业项目，或参与战略新兴产业项目合作，承接知识城产业规模化生产，或发展高端物业出租等集体经济产业。对于迳头、佛塱、金坑、九楼、莲塘5条位于知识城建设范围外，已被列入《广州市黄埔区、广州开发区城市更新新三年行动计划（2018-2020）》三旧改造计划内的村庄，着重探索开发模式和运营方式创新，引导社会资金进入，积极对接知识城产业。对于蟹庄、迳下、洋田、均和、大坦、麦村等6个位于知识城建设范围外的村庄，着重探索农村产业融合发展新路径，促进产业相互渗透和交叉重组，催生乡村共享经济、现代创意农业、社区养老等新业态。

（二）生态宜居——树立绿色发展理念，打造宜居宜业环境

1. 制约因素。一是村庄建设混乱无序。由于村庄建设规划滞后，新建住宅大部分集中在村庄外围，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和旧房老房、残墙断壁，形成外实内空、外新内旧、外齐内向的问题。历史遗留的违建房拆除难度较大，一定程度上影响村容村貌。此外，村民宅基地报建难的问题也导致村庄规划管理基本覆盖难以实现。

二是基础设施存在短板。在城乡收入差距不断缩小的推动下，九龙镇村民需求水平已接近城镇居民需求水平，然而镇村在基础设施建设方面仍旧难以匹配广大群众的现实需要，基础设施发展水平相对滞后，部分基础设施缺少专人管理，“有人建设、有人使用、没人管理”的问题相当突出。

三是污水处理存在一定差距。污水处理系统的用地问题仍存在较多争议，村民配合程度仍较低，导致部分村社未实施污水治理，存在“绕村截污”现象，与现行农村生活污水治理全覆盖、排污管道“进村入户”、基本实现“雨污分流”的要求仍有一定差距。

2. 路径选择。一是统筹村级规划建设，促进乡村与知识城协调发展。首先，从区域层面统筹村级规划建设，推动村庄规划和村土地利用规划深度融合。推进实用性村庄规划编制实施，做到农房建设有规划管理、行政村有村庄整治安排、生产生活生态空间合理分离，优化村庄功能布局，实现村庄规划管理基本覆盖，更好地实现以规划引导农村工业园区建设、农村住宅合理有序建设的目标，优化村级发展格局。推进旧村改造，加快危房改造，做好拆迁户的安置房建设和征地补偿工作，双管齐下，分类推进改造工作。探索农村居住品质提升方式，积极探索满足村民住房需求新途径，研究推进农民公寓建设规划，考虑通过引进房地产企业，建设租赁住房，在不减少农民现有居住面积的前提下，建设花园式小区，实现村居环境整体改造，增加村集体住房租赁收入，解决群众住房难问题。

二是建立健全污水处理系统，推进河涌综合治理。统一规划，针对不同区域，如水源地、河网地区、人口密集地区、旅游景点等区域，分区分类施策。分步推进雨污分流工程，将工业及生活污水通过污水管网进入污水处理厂，雨水通过雨水管网直接进入中心河，实现雨污分排，减小污水处理厂的处理压力，解决雨天道路积水问题。加大水污染治理力度，实现全镇截污管网全覆盖。推广分户式处理，在镇统一规划建设排污管的同时，做好村社和村民思想工作，确保每个工业园区和每户的污水管都能接到镇污水管网。其次，严守生态保护红线，推进凤凰河综合整治，全面完善河道景观整治及水体修复系统。

三是建立健全垃圾处理体系，推行城乡环卫一体化。建立完善的城乡市容环卫统筹管理标准体系，健全生活垃圾“户集、村收、镇处理”的管理网络，推行镇村环卫一体化。在每个村（社区）设置生活垃圾分类点，逐步建立生活垃圾分类收运处置体系。大力推动建设现代化垃圾处理及转运场，对不再使用的垃圾场进行封闭和绿化处理，防止二次污染。

（三）乡风文明——繁荣兴盛乡村文化，改善乡村精神风貌

1.制约因素。一是新型城镇化冲击较大。九龍镇新型城镇化（城乡融合）发展进程的加速，促使乡村文化逐渐向城市文化看齐，乡村文化几乎被城市文化淹没。乡村建筑风格上热衷于简单复制城市模式，不考虑乡村特色，致使千村一面、毫无优势。随着乡村文化日趋变异，乡土民俗、乡村技艺等乡村传统逐渐淡出视野，承负乡愁的载体正在流失。

二是文化传承出现断层。随着传统文化意识的日益淡薄，对一部分村民来说，拥有土地等于拥有一切，部分村民更关注的是物质财富，以农村传统文化为特色的活动逐渐失去群众基础，比如客家貔貅、客家山歌等极具魅力的特色文化。

三是外来文化侵蚀较为严重。与相对保守和传统的农村文化相比，外来文化特别是国外文化显得更加开放和包容，更容易让年轻一代接受，农村传统文化在与外来文化的相互碰撞冲突中反而被边缘化。

四是乡村文化设施配套不够。乡村文化档次有待提高，建设配套不够完善，文艺精品创作影响力不大，缺少能够引领城市的文化导向。另外公共文化服务体系尚未健全，尤其是农村文化建设较为薄弱，群众的文化需求得不到有效满足。建设和配套乡村文化设施十分必要。

2. 路径选择。制定文化发展规划，推动移风易俗、树立文明乡风，加强财政资金引导，强化政府资金扶持。在基本完成城镇化、城乡融合发展的过程中，在乡村振兴战略带来的新机遇下形成文化引领（社会主义先进文化）、文化支撑（传统优秀文化）、文化创新（改革开放文化）以及文化生活提升（多元文化融合）的大文化发展格局，使城镇化建设与农村文化建设形成良性互动、互为补充态势，以繁荣兴盛农村文化，推动乡村文化振兴。

（四）治理有效——夯实基层组织建设，构建乡村治理新体系

1. 制约因素。一是党组织织体系有待完善，发挥党的领导有待加强。区、镇在完善党组织体系建设方面，没有充分调动村级党组织的领导作用，发挥村级党员的先锋模范带头作用。二是有效治理体系尚未形成，治理组织发育不完善。从全镇层面来看，虽然有比较完善的覆盖全镇的社会管理和社会控制体系，但远未形成一个覆盖全镇的社会治理体系。三是基层治理队伍素质有待提高。四是社会治理主体发展失衡。治理主体单一，村（居）委会成为变相的政府派出机构而失去法律赋予的治理（自治）功能。五是缺乏建立新时代的乡村治理体制。没有充分发挥村规民约在农村基層治理中的独特功能，未能及时根据产城融合、旧村改造、美丽乡村建设的新形势变化对其进行修订。六是没有建立起外出乡贤凝聚力为知识城和乡村振兴谋发展的政策机制，缺乏外出乡贤返村创业立业的配套支持机制。

2. 路径选择。目前，九龙镇的乡村（社区）治理正处于乡村社区治理向城市社区治理的过渡阶段。全镇呈现出非城非村、亦城亦村的边缘性特征，城市社区已经发育但尚未形成，乡村社区的烙印根深蒂固，由此决定了九龙镇的社会治理既不能完全依循城市社区的治理方式与体制，也不能依循传统农村社区治理体制的实践逻辑和运作方式。因此，一是要加强村一级党组织建设和领导作用，区级党委要履行抓农村基层党组织建设的主体责任。二是加强治理队伍建设，提高治理队伍的经济和政治待遇。三是强化村委会自治功能，构建职责划分清晰、权责明确的新型多元主体治理模式。四是提升村（社区）居民治理参与度。培育并发挥村（社区）民间组织作用，提升农村（社区）整体凝聚力。

（五）生活富裕——增强集体经济实力，提高农村民生保障水平

1. 制约因素。目前，九龙镇村对集体资金的管理主要是以活期或定期的形式长期放置银行。集体资金未能加以有效利用。存款利息跑不过通货膨胀，导致村集体资金的购买力下降，农民资产无形中被缩减。农村集体经营性资产闲置问题监管力度不足。大部分村、社及时监督到位，辖区内农村集体经营性资产闲置率基本得到控制，但个别村、社在农村集体经营性资产闲置问题上还是存在监管力度不足的情况。

2. 路径选择。从九龙镇的现阶段实际情况来看，镇村经济发展已经走上了快车道，但是发展的最核心要素——土地资源的合理开发和利用成为最关键的制约因素。现阶段，应以城乡融合发展为目标，引导、推进村社按照镇的统一规划合理开发和利用，提升使用效率，推动乡村全面振兴。一是全域统一规划土地、厂房的开发和建设。二是进一步加大城乡基础设施建设力度。镇村的道路、电力、通讯、上下水、环保设施、文化体育设施等公共基础设施，用三年时间逐步由镇统一规划、统筹建设，减轻村社负担。

在集体经济规范化和科学化方面，一是要依法修订并严格执行组织章程和各项规章制度，可通过村民代表大会决议，建立章程，对于旧房、旧厂房、旧仓库等出台相关政策，在拆迁、补偿、建设、入股等方面，给予村民最大化的利益共享;二是盘活村社集体资金，实现集体经济收益稳步增长。银行委托贷款、设立专项投资基金、信托投资等投资方式带来的收益均高于银行存款利率，有效实现村集体资金保值增值，切实达到惠民福民富民，利于区镇贯彻实施国家乡村振兴战略。

三、结语

城市边缘区域农村在多个方面迥异于城市和传统农村，因此其发展动力需汲取城市带来的助推力，灵活安排新兴功能和新产业新业态所需空间创新农业农村产业发展范式。在乡村振兴战略推进过程中，持续强化乡村振兴规划引领，根据发展现状和需要分类有序推进乡村振兴;以实施乡村振兴战略为契机，引导城市企业、产业发挥对“三农”发展的引领带动作用;结合推进城乡统一的要素市场和产权市场建设，推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。同时，持续加强农村基层治理。逐步探索一条城乡融合、产业多元、特色彰显、生态宜居的发展路径，进而达成乡村振兴战略目标、促进更高水平的城镇化。

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（责任编辑：董  涛）