河北长城保护的困境与机制优化——兼论检察公益诉讼的可能

梁若雪，孙日华

河北地质大学 法政学院，河北 石家庄 050031

1 长城保护现状的概述

1.1 亟待保护的遗迹

长城作为中华民族最伟大的文化遗产之一，1961年被国务院公布为第一批全国重点文物保护单位，1987年被列入世界文化遗产，是世界中古七大奇迹之一。曾在封建时期对中原地区百姓抵御匈奴的侵扰起到了至关重要的作用，同时长城也是我国古代劳动人民创造的奇迹。自秦始皇时期以来，修筑长城一直就是一项浩大的工程，据相关历史记载，秦始皇时期修筑长城使用了将近全国人口1/20的劳动力，而囿于当时的技术条件的限制，根本没有现如今的各种机械，几乎全部的工作都需要人工完成[1]。在随后的几千年历史长河之中，共有二十多个诸侯王国和封建王朝修筑过长城，据有关数据统计，若将各个时期修筑的长城加起来，大约会有十万多公里。随着时间的不断流逝，风雨的不断侵蚀以及人为的损害，导致长城大面积出现损坏现象，且程度之深令人咋舌。长城作为中华民族的象征，历史的延绵，物理化的存在逐步升华为文化传播力、凝聚力和社会治理能力的新际遇，保护长城已然成为全体中华儿女的历史使命。

现如今，我国留存的长城城墙遗迹共计两万多千米，分布于15个省级行政单位和404个县级行政单位，其分布之广为长城遗迹的保护工作带来了巨大的困难和挑战。以嘉峪关长城为例，因年久失修、风雨侵蚀等因素影响，城墙破损明显，关城内木结构建筑也不同程度地出现梁架歪闪、榫卯脱裂、木构槽朽等现象，若再不进行及时地维修，下一步面临的就是坍塌。而且这种现象并不仅仅只是特例，近年来，多省界内的长城破坏严重，以河北省为例，仅就长城墙体保护状况而言，80%以上都被文物部门鉴定为“较差”、“差”甚至于“消失”，敌台、烽火台等单体建筑近70%出现坍塌甚至是彻底消失[2]。因此,保护长城已刻不容缓。

1.2 检察机关提起公益诉讼的战略部署

党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”到现在已有五年之久，党的十九届四中全会又对公益诉讼作出了新的决策部署，强调应当“拓展公益诉讼案件范围”和“完善生态环境公益诉讼制度”。公益诉讼检察是在推进国家治理体系和治理能力现代化的探索中应运而生，是检察机关依法履行法律监督职能的方式和途径。法律监督指的是启动一个监督程序督促相关法定主体依法履职，本身不是一个单向、静止的行为，而是一个双向互动、多项交流、全流程关注的系统工程，党的十九届四中全会关于公益诉讼的规定，凸显了公益诉讼监督法律实施、为生态环境提供司法保障的职能作用[3]。检察机关在法律监督中不是直接的行为主体，相对于其他主体而言其兼具兜底性与协同性，有利于激活现有制度，使其更好发挥功效。

近五年的检察公益诉讼实践是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实写照，同时在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确指出应当逐步拓展公益诉讼案件范围，不仅是对国家资源与公民权利的更好保护，同时更能进一步发挥公益诉讼检察职能的作用。河北省人民代表大会常务委员会也做出了关于检察机关公益诉讼的决定，该决定在涉及国家文物保护等公益诉讼方面做出了具体化的规定，对于推动长城保护公益诉讼具有重要的意义，提供了坚实的制度保障。

2 长城保护的现实困境与公益诉讼的亟需

2.1 合作博弈下的运行困境

在同一地区长城利用或保护的相关主体中，各自基于不同视角下的衡量导致行为难以向“保护”的主题靠拢。而不同地区区别下差序格局的形成，亦为彼此博弈过程造成困境。导致地区之间、执法部门之间以及社会大众之间没有形成对长城文化价值的高度认同，而是停留在资源利用上的拉锯战。

一方面由于长城的范围较广，涉及15个省级行政单位，404个县级行政单位，使得关于长城保护的管理工作困难重重，再加之地方行政机关基于投入成本与获得收益的考量分析，使得地方政府无法达成统一的保护政策或采取统一的保护措施，各自保护各自范围的内部分，对处于交界处的部分，大多数的行政机关所采取的措施基本都为“两不管”的态度。针对长城的保护与其他资源的保护不同，因为一段城墙的毁损也会导致其他段城墙的逐渐毁损，类似于多米诺骨牌一样，当一块倒下也会连带着其他的部分倒下，只是在速度上存在一些差异[4]。另一方面针对长城保护不仅仅只是对城墙的保护，同时也需要注重对长城周围生态环境的保护，因为生态环境的恶化也同样会导致长城的毁损，故而长城的保护不仅仅是文物保护部门的职责，周边的林业、交通、环保等部门也应当协同作业，仅靠单个的行政机关或者地方人民政府区域性的保护，不仅会大幅提升保护长城的成本，更有可能使保护变成另外一种程度的“破坏”，所以各部门、地区之间应当进行协调沟通并协同行动，降低保护成本，共同为保护中华文化之瑰宝助力。

2.2 经济考量下的执法导向

发展还是保护，成为执法机关对区域长城的选择。在科层制经济导向的政绩考核中，经济的选择往往更受到当地行政机关的青睐，而在区域长城之间的关系上，则多在经济追求下倾向于选择放任对其超负荷利用。保护长城需要付出巨大的经济成本，地方行政机关的领导受到政绩考核的限制，会倾向于选择易作出成绩且付出较低成本的决策。但对于长城的保护不一定会有立竿见影的收益，或者根本不会有政绩上的成果，且现行的行政考核指标之中并未将长城保护成果纳入其中。保护长城的收益其实很大比重都是精神上的收益，无法用经济效益来衡量，得到的大多是心理上民族精神的满足和上级的嘉奖，但这样的收益往往无法使地方行政机关负责人产生足够的动力去保护长城。故而更多的决策者对长城的保护不到位，而将其力量更多的用在别处大展拳脚，以期许得到更多可衡量、可见的收益，如地方经济的快速发展。

2.3 法治缺憾下的惩罚机制

目前，关于长城保护的相关法律法规主要由《文物保护法》《文物保护法实施条例》《长城保护条例》以及长城所在省份的地方法规等组成，其颁布时间较早、内容宏观、责任缺失。制度本身对于长城保护多为义务性或宣导性规定而少责任性承担，更缺乏激励性导向。实施中存在长城开发利用工作不完善，缺乏部门协作和界限公管的问题。长城保护的工作体制、机制需要系统性完善。破坏长城的行为主要有以下几类：附近居民拆毁长城砖、游客在长城城墙上的不文明刻画等。很多时候都仅仅是对长城的某一小部分造成了破坏，但是当这些损害累计起来时就会发现对长城造成了巨大的损坏[5]。更严重的是，很多的破坏者根本无法意识到自己是在破坏长城，而仅仅感觉自己是一种不文明的行为，亦或者认为别人这么做了，自己这么做也不会产生很大的影响，故而破坏者的心理负罪感会降低很多。同时，现行规定之中对于破坏长城的处罚过于宽松，大多仅是较低数额的罚款，且很多时候根本无法准确找到破坏者，或寻找破坏者要付出巨大的时间、人力等成本，多种原因导致针对长城的破坏屡禁不止。

2.4 资源限定下的顺位选择

选择和牺牲相伴相随，尤其在资源限定的前提下，选择作出意味着兼顾无能下的放弃。在长城保护中存在预算不到位的问题，长城保护经费投入和利用不足、经费预算的使用缺失，导致长城保护的相关资金逐渐下滑。加之长城带周边多处于待发展地区，更使得该区域内的经济追求成为主流。因此，从其区域内整体发展的角度来看，这种牺牲甚至有其经济之基础建设导向下的必然结果，是区域资源限定下“生存”之选择。

以河北省为例，虽然在长城沿线都设立了长城保护员，但其队伍仍处于较为薄弱的层面，长城的体量之大，使得每一位长城保护员需要负责的部分很多，且长城大多又分布于山区，故而需要大量的保护管理人员[6]。但现在的长城保护员主要都是临时聘用或者志愿服务，人数又很少，在管理模式上也较为松散，缺乏统一的管理机制和专业知识，很难保持队伍的稳定与工作的长期有效开展。

我们每个人都知道应当采取一定的措施保护长城，但是针对长城的保护措施却很难落地实施，最重要的原因为缺少专项的经费支持。据长城保护检察公益诉讼研讨会上唐山人民检察院的领导提供的资料显示，每位长城保护员的保护经费大约一年仅有2 000元，仅用来维护自然对长城的侵蚀都无法支撑，更何谈再去修复人为的破坏呢？国家财政拨款无法满足严峻的长城保护现状，而地方财政在经济发展的压力之下几乎不会提供给没有开发价值的长城，种种原因交叠，导致了长城保护工作困难重重，举步维艰。

总之，基于以上的现实问题，导致长城破坏问题经常被忽视或者大事化小，延绵万里的长城，由于现实的执法难度，导致惩罚的威慑效果降低。但长城作为世界遗产，建设长城国家文化公园是国家重大文化工程，对其进行保护的迫切性迅速提升。由于涉及长城保护被放任的状态，加之长城特殊的文化和精神价值，其公益性就更为凸显，检察院近年来做了诸多公益诉讼的尝试，取得了一定的诉讼经验，最高人民法院也有意拓展“等外”的范围。同时，长城保护的公益诉讼符合基本的公益诉讼要求，对其保护问题进行公益诉讼也符合新时代的法治精神。

3 长城保护的制度构建

3.1 建立统一的管理机构

长城保护涉及多地区、多部门，地区之间、部门之间协同保护需要相互的沟通、配合以及权限划分。借助经济学的原理分析可得，设立全国统一的管理机构是必要的，管理机构通过国家统一支配资源，有助于降低市场运行的成本[7]。虽然国家文物局是全国性的文物保护部门，但从全国范围来看，其机构总数较少，人员数量有限，且长城因其特殊性不能仅仅从文物保护的角度进行考量，应当在国家文物局内部设立专门的长城保护机构，组成人员应该是具有综合性知识素养的专业长城保护人员。虽然组建一个新的机构同样需要耗费一定的成本，但是与先前的“各自为营”式保护相比，该种保护的成本明显降低，是更为经济的一种选择。

3.2 强化激励机制

地方政府缺乏激励而造成的内生动力不足是其怠于行使职权的主要原因，强化激励机制能更好地助推地方政府行使职权，从制度入手，设立稳定而明确的信号以激励地方政府积极行使职权[8]。激励机制应当划分为以下几部分：首先应把保护长城做出的突出贡献纳入对地方政府的政绩评价机制，大多政府不重视保护工作的原因为保护长城与否不会对其政绩考核产生任何的影响，所以成功设计保护长城的政绩评价机制有助于提升政府决策者的预期收益，从而激励其积极采取措施保护长城。对于直接执行保护政策的人员，也应当根据长城保护政策完成程度制定绩效评估机制，将奖金、福利等作为奖励，收益的提高会使执行人员有更强的动力行动。其次，也应当加强思想层面的教育，对地方政府全体人员不定期进行爱国和长城重要性教育，加大执法行为规范的力度，对于乱作为和不作为的行政行为进行法律惩罚和责任追究。最后，检察机关针对上述情况，适时对长城保护职能机关的违规行为提出检察建议，有效督促其改善当下的执法乱象，通过检察机关的法律监督，有效激励行政机关规范执法、加大保护力度。

3.3 检察公益诉讼的强势介入

在认知上重塑长城保护相关主体的场域地位，构建经济发展外的文化遗址保护角色。在主体方面，调节同地区主体之间的力量配比，通过对其能力的调整使博弈结果导向对长城保护的选择；在另一方面调整不同地区内的能力，以弥补博弈主体劣势下增强彼此粘性。在关系上，以结果为导向，通过监督和相关惩罚措施的建立和实施反作用于主体行为决策过程中，通过多方诉讼主体的纳入、司法的介入对长城破坏行为、行政不当行为或行政不作为进行监督，以弥补河北长城保护中行政单轨制管理的弊端。

通过司法的介入形成对长城保护中行政机关的监督态势，以规避行政单轨制管理的弊端。检察机关和相关主体的介入，切实权利意识的保障。借助“公益”的纳入，透明化区域问题，以便于“寻租”的减少和行政裁量的偏失[9]。尝试引入国外经验，建立克制态度原则、禁言令制度、蔑视法庭惩罚制度等。

运行制度上包括案源确立、区分机制；诉前程序的加强；确认制度理念，明确受案标准；确定举证责任。程序设计上包括案源的稳定性的保障；诉前程序与诉讼过程的衔接；相关的保护组织等主体的联动纳入。保障措施上对具体区域进行制度适用考量剖析，以针对性调整；基于长城沿线地域状况的资助支持；监督环节的加强和惩罚机制的落实；公益诉讼制度、机制与程序的完善。

4 结 语

2019年国家提出长城国家文化公园建设，再次彰显了长城的文化和精神价值，但当下长城保护过程中的诸多不足，需要我们再次审视长城保护意识与机制。长城在新时代的价值需要在观念上进行更新，其不仅仅是一个物质性的存在，更具有更多的国家精神意义，国家机关和社会应该重新认识，并给予足够的重视，树立全民的长城保护意识。政府也应该完善保护机制，加大长城保护的投入力度和人员配置，科学设置激励机制；检察机关在长城保护的公益诉讼方面应该建立长效机制，逐步开展长城保护的公益诉讼，以点带面，不断通过法律的方式形成社会威慑。