河南省退耕还林长效机制探讨

王振刚 王 彬 韩晓红 韩中海

（河南省退耕还林和天然林保护工程管理中心 河南郑州450003）

我国的退耕还林自1999年开始，工程已实施20年，取得了十分显著的生态效益、经济效益和社会效益，对改善生态环境、推动农业结构调整、增加农民收入、解放农村劳动力等都发挥了重大作用。其中，退耕地还林是我国持续时间最长、工程范围最广、政策性最强、社会关注度最高、民众受益最直接、增加森林资源最多的生态工程和惠民工程。

随着新一轮退耕还林工程的逐步推进，对前一轮退耕还林工程的政策补助也陆续到期，如何巩固好前一轮的退耕还林成果，特别是保住退耕地还林的成果，使其继续发挥好改善生态环境的作用，成为摆在当前的突出问题。

1.河南省退耕还林工程实施和效益情况

河南省退耕还林工程2000年开始试点，2002年全面启动实施。2000-2016年，全省共完成退耕还林工程计划任务109.35万hm²，其中退耕地还林25.11万hm²，荒山荒地造林71.13万hm²，封山育林13.1万hm²；完成巩固退耕还林成果林业建设项目造林等45.8万hm²。截止2017年，国家累计向河南省投入退耕还林政策补助、巩固退耕还林成果补助资金133.09亿元。工程范围涉及全省18个省辖市的136个县（市、区），其中退耕地还林涉及110个县（市、区）、129.1万退耕农户、488.9万农民。2017年，河南省新一轮退耕还林工作全面启动。

通过对退耕还林工程生态效益监测与评估测算，2016年,河南省退耕还林工程产生的生态效益总价值量达484.93亿元，其中涵养水源能力达到了13.7亿立方米，生态效益价值量为164.28亿元，固碳释氧能力分别为214.80万吨和515.35万吨，生态效益价值量为94.04亿元，吸收吸滞PM2.5等大气尘埃1410.72万吨，生态效益价值量为115.03亿元。退耕还林工程每年产生的生态效益总价值量相当于工程总投资的3.41倍。

退耕还林直接增加了农民收入，有力地促进了贫困地区群众脱贫致富。截止2017年，国家政策性投资使工程区退耕农户直接受益106.71亿元，平均每户直接收益约8300元，年均550元。管理经营较好的退耕地还林亩均年收益可达3000-4000元。据专题调查，全省退耕还林共转移劳动力达到97.8万人，转移劳动力人均年收入11000元。通过发展后续林下经济，推进了农村产业结构调整，进一步增加了群众收入。

相对于宜林荒山荒地造林和封山育林，退耕地还林单位面积能够产生几乎等同的生态效益，但给林农带来的经济效益却远远超出其他两种退耕还林类型。退耕地还经济林在给林农带来较多收益的同时，产生的生态效益也能达到退耕地还生态林的70%以上。

2.河南省退耕地还林的面临的突出问题

通过对退耕地还林的专项调研，目前河南省退耕地还林面临的突出问题有以下几个方面：

2.1 林地退化流失隐患问题

一些退耕地块林木保存率低，存在复耕现象，加上补助即将到期，部分退耕农户外出务工或整改不及时、不到位，易地调整困难，导致了林地流失隐患的出现。从调查情况看，个别地方的退耕地还林存在保存率不达标，甚至出现了毁林复耕、毁林建房等现象。究其原因：一是随着涉农补贴标准的提高和粮食价格的不断攀升，现在退耕还林地的收益或退耕补助已经远远不能满足农户期望，受利益驱使，导致一些农户有“退林还耕”的想法，损毁林木、蚕食林地的现象时有发生。县级自查不合格的部分退耕农户整改不积极，不愿再享受退耕还林补助，导致这部分林地出现退化流失隐患。二是建设项目征收占用退耕地后，找不到愿意接受造林的乡镇政府和群众，无法进行异地调整，出现林地流失隐患，这种情况平原地区尤为突出。三是随着经济快速发展，退耕农户外出务工人员不断增多，有的常年务工不回，一些退耕地块缺乏管理，林木保存率达不到标准，县级自查不合格，农户无力整改，出现林地退化隐患。

2.2 林地承包合同到期问题

部分承包退耕还林土地流转合同到期，因地租上涨、补助偏低，加之粮食价格和惠农补贴的持续上涨，加剧了土地受让方与原土地承包经营权方之间的矛盾，林地承包合同延续困难，影响森林管护、经营。随着林木经营管理的比较效益下降，农业税全免、种粮直补等惠农政策的实施，使土地受让方与原土地承包方间的矛盾日益突出，个别甚至出现了群体性上访事件，政府及部门虽然做了大量的工作，但很难从根本上解决问题。究其原因主要是退耕还林政策规定还生态林补助8年，还经济林补助5年，导致很多退耕户签订的土地承包合同是8-10年，后期完善退耕还林政策出台后，又延续了相应的8年、5年，由于当时对政策后期的变化预期不足，合同的到期，加上地租的上涨（当时承包费每亩在50-100元，现在土地承包费市场价是原来的数倍甚至十倍），承包期满后再续约的难度、成本加大，一些农户要求解除合同，承包户放弃续包致使林地流失的问题日益突出。

2.3 林木经济效益较低问题

部分到期商品林，由于木材市场价格持续走低，更新采伐后经济效益较低，退耕户要求国家继续补贴的呼声越来越高。部分早期实施的退耕还林，多为刺槐、杨树等速生用材林，由于木材市场价格持续低迷，更新采伐后没有市场（小煤矿的关闭，导致对以刺槐为主的坑木的需求断崖式下降），部分深山区的退耕户积极呼吁国家能继续给予补贴，并进一步提高补助标准，巩固来之不易的生态成果。

2.4 林木更新与采伐限额问题

生态林的收益来自于林木采伐，按照现有政策，补助期满后，在不影响整体生态功能的前提下可以申请采伐，但必须严格履行林木采伐审批程序，依法纳入限额采伐和凭证采伐管理，不得大面积皆伐和超强度采伐。退耕农户对于林木的收益权和处置权受现有政策的限制较大，采伐和更新不能按照自己的意愿进行，影响到农户对退耕林木的管护和投入的积极性。

2.5 纯林的病虫害防治问题

退耕还林工程一开始推进速度很快，杨树、刺槐等乡土树种易成活、生长快并且方便获得成了主要选择。但由此出现了造林树种单一，纯林面积较大，混交林面积小，还有些地方造林树种选择不当，易造成病虫害的大面积发生和蔓延,特别是前一轮退耕地种植的杨树纯林，目前已经大面积进入成熟期，一些地方病虫害问题比较突出。

2.6 补助期满后纳入森林生态效益补偿问题

按照政策“上一轮退耕还林补助政策期满后，将符合条件的退耕还生态林分别纳入中央和地方森林生态效益补偿范围”，符合条件是指生态区位、林种等都符合森林生态效益补偿条件，退耕地还林中这部分面积所占比例较小且比较分散，而且由于森林生态效益补偿的生态公益林在开发利用采伐更新等管理上更为严格，生态公益林对农户来说几乎没有经济效益，林农担心以后林地经营管理不便，积极性很低，实际情况是即使是符合森林生态效益补偿条件，大部分补助到期退耕地农户也不愿意接受这项政策。

3 建立长效机制可采取的措施和对策

为了更好的巩固退耕还林成果，使退耕还林地更好的发挥生态效益，同时提高林农的经济效益，我们对退耕地还林面临的突出问题进行分析梳理，针对不同地区、不同问题类型，结合当地林农的实际情况，提出如下相应的措施和对策:

3.1 强化管护责任，提高管理效果

按照“谁退耕、谁造林、谁受益、谁管护”的原则，加大合同和责任书执行情况的检查监督力度，落实管护措施。建议国家完善退耕还林补助期满后的长期有效的配套政策和巩固成果机制。例如退耕地复耕、调整、管护等方面便于基层管理人员执行的政策，使管理人员有法可依，从而加大执行力度，重点解决管理中政策无法落地的问题，做到既顾及基层和林农实际情况，又符合退耕还林初衷；考虑退耕还林工程点多面广，涉及多个部门，而前一轮退耕还林工程补助资金只对农户，没有工程管理费情况，可以明确并适当安排工程建设管理费用，以保证各项管理工作顺利持续开展。

3.2 优化产权关系，促进林地流转

大户承包是退耕还林工程建设的一种重要机制，在迅速有效恢复生态、打造后续产业基地、林农增收致富等方面发挥了积极的作用，在补助期满后的管护和经营方面也有着明显优势，但面临的承包合同纠纷问题如果不能妥善解决，将会损伤生态效益、林农权益、大户利益。除需进一步加强协调完善合同外，还可以考虑推进“三权分离”的解决方式，即集体土地所有权，农户土地承包权，大户土地经营权明晰分离，由村集体、村组或合作社等统一流转土地经营。三权分离，有利于解决承包合同随政策变更而难以继续的问题，提高农地的利用效率，从而使农户获得相对稳定的收益。

3.3 灵活树种选择，提升综合效益

巩固退耕还林成果，促进退耕还林地区经济社会可持续发展，关键在于提高退耕农户收入水平，解决退耕农户当前和长远生活问题。可以考虑继续对退耕地还林进行抚育、更新、管护等方面进行政策性补助，增加林农收益。相对于用材树种，干鲜果等经济树种在产生生态效益的同时，可以给林农带来更多的收入，出台退耕地还林开发利用、管理更新等的相关政策，由各地根据实际情况，在退耕地林木更新时按照林农的意愿灵活选择树种，不再局限于同林种更新，同时加强退耕农民技术培训和政策引导，着眼市场需要做大做强后续产业，依靠科技进步提升产业水平，推动林产品加工业发展，注重品牌化深加工，完善种植、养护、生产、加工、销售产业链条，切实提高退耕还林经济效益，充分调动林农积极性，降低林农对退耕补助的依赖。

3.4 严格采伐更新，保障林农权益

退耕地还生态林的主要收益来自于采伐，目前的采伐限额对于部分已到成熟期的退耕地还生态林来说数量严重不足。一方面进一步从法律上明确林木收益权和处置权，明确规定退耕农户的权利和义务，赋予他们对林木的收益权和处置权，依法享有退耕林木的经营使用权、转让权，林副产品采集权，在采伐限额上应该放宽对退耕林木利用的限制；另一方面建议制订更为严格的采伐更新制度，保障林木采伐后都能够及时得到更新，保持原有的生态作用，要严禁滥砍滥伐，同时还要在明确林农权益的同时规定其应尽的管护义务。

3.5 注重生态发展，加大科技支撑

政策扶持加政策引导，利用纯林间伐更新时机，更换适宜树种，营造片状或带状混交林，逐步改善林地的立地条件，同时发展林下经济，形成的复杂林分结构，增加林地生物产量，增加林产品种类，维持和提高林地生产力。加大对林业科技扶持力度，加强林业科技研究和成果推广，改良林木性状，增强人工林抵御病虫害能力，同时还要加强病虫害防治的监测和预防，完善森林病虫害防治管理机制。

4 结论

退耕还林作为一项政策性很强的生态建设工程，必须切实巩固好现有来之不易的退耕还林成果，使其持续发挥好生态作用。要从改善现行的退耕还林工程政策入手，建立长效机制，让农民真正从退耕还林中获得更多收益，实现国家要生态、农民得实惠，从而提高农民的积极性，避免已退耕地复耕的情况，只有这样，才能长久地发挥退耕还林工程的生态、经济和社会效益，为美丽中国增绿添彩。