政府与养老服务社会组织合作的优化路径研究

伏 威

美国著名学者罗伯特·阿克塞尔罗德在其名著《合作的进化》中开篇指出，中国要想充分发挥自己的潜能，“合作是关键”。自1999年迈入老龄社会，中国的人口老龄化程度持续加深。据民政部数据显示，截至2018年底，全国60周岁及以上老年人口24 949万人，占总人口的17.9%，其中65周岁及以上老年人口16 658万人，占总人口的11.9%。享受高龄补贴的老年人口2 972.3万人，比上年增长10.8%。[1]银发浪潮来袭，养老需求激增且日益多元化，伴随家庭的核心化、小型化和空巢化，中国家庭的养老功能逐渐弱化。学者们普遍认为养老服务社会化是解决我国养老问题的必经之路。1995年以来，上海、北京、南京、宁波、广州等经济发达地区开始初步探索政府与养老服务社会组织(1)养老服务社会组织是指面向社会，以满足老年人的养老服务需求和提升老年人生活质量为目标，承担提供生活照料、康复护理、紧急救援、社会参与、精神慰藉等广泛支持性服务的社会组织，在中国的法律框架下具体包括面向社会提供养老服务，具有社会性、保障性、民生性、非营利性和公益性的民办非企业单位和社会团体。合作提供养老服务。2013年，国务院发布了《关于政府向社会力量购买公共服务的指导意见》(以下简称《指导意见》)，标志着合作进入全面推展阶段。政府与养老服务社会组织合作已成为解决养老服务供需矛盾、发展各地城市养老事业的普遍性策略，尽管在运作模式、操作规范、服务内容等方面积累了丰富的经验，但是依然存在诸多不足。那么，究竟治理视角下政府与养老服务社会组织合作的理想目标是什么？合作实践面临哪些困境？通过什么策略，如何优化政府与养老服务社会组织的合作关系？系统分析并着力解决以上问题无疑将有助于城市养老服务合作供给的提质增效。

一、政府与养老服务社会组织合作的治理内涵

21世纪，无论在哪一种社会政治体制下，无论谁上台执政，都希望国家有良好的治理。人们以极大的热情探讨着治理(governance)，并赋予治理弹性的范围和多种用法，使其成为一个内涵丰富的概念。作为一种实现公共服务效益、效率、公平的基本工具，[2]治理意味着主体间关系由竞争走向合作，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，表现为政治国家与公民社会的合作、政府与社会组织的合作、政府与企业的合作。合作必然成为主体间关系和行动机制的主流，治理则以强调合作与整合资源为优势，成为优越于统治和管理的新机制。

所谓政府与养老服务社会组织合作，即通过发挥市场机制作用，把政府直接向老年群体提供的基本养老服务特定事项，交由具备资质的养老服务社会组织生产和承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用，由此使得老年群体获得优质养老服务。[3]治理时代，政府与养老服务社会组织购买式合作是我国养老服务体系的重要制度创新。合作以“善治”为价值追求，超越了科层管理模式下的“善政”目标。善治是治理的理想状态，主张公共利益最大化的社会管理过程，强调政府与养老服务社会组织基于组织间相互认同，联合起来，充分发挥各自的比较优势，以“增进和维护老年群体的公共利益”为组织的共同使命，相互理解、配合与补充，建立联合—分工式的互惠共生关系。现代化的社会治理，不仅要让政府从刚性制度层面保证社会发展和稳定有序，更要激发社会组织活力，发挥横向纽带作用。城市养老服务合作供给意味政府授权养老服务社会组织，依靠其组织优势和志愿机制，通过精细化管理与市场性生产，扩大并优化养老服务资源，使老龄群体具有更多的消费选择权，从而获得更加全面和直接的服务，以实现养老服务的低成本及高质量供给。

然而，治理并非完美，由于领导者的失误、治理者的自身利益倾向、主体间信息沟通不充分、协商谈判能力不足等原因，治理同样存在失败的可能，即治理失灵。针对治理失灵，英国学者鲍勃·杰索普提出了“元治理”(metagovernance)概念(1997)，反思如何协调不同组织间的关系以达成善治目标。[4]元治理是对治理的治理，强调合作中政府的重要性，要求通过宏观制度安排，为合作体系提供法律和资金支持，重新协调并监管合作主体行为，提升合作主体能力，强调治理过程的科学性和有序性，以实现治理结果整体大于部分之和的协同增效。治理视野下政府与养老服务社会组织合作的优化路径如图1所示：

近年来，在国家治理现代化和全面深化改革的背景下，城市养老服务合作供给实践取得了长足发展和初步成效。然而，政府向社会力量购买养老服务在制度规范、公共资金支持、监督评估、主体能力方面存在一定的问题，制约着政府与养老服务社会组织合作的进一步发展。

(一)制度困境：合作的法律规范体系不完备

养老服务属于公共服务范畴，政府购买公共服务的相关法律法规的建立和完善，有利于实现城市养老服务合作供给的制度化，使合作更为稳定与持续。自20世纪90年代初，不同层级的地方政府相继出台相关文件，引导和规范地方政府购买公共服务的探索实践。2013年9月，《指导意见》的颁布标志着我国向社会力量购买公共服务上升为国家行为。2013年11月以来，在贯彻落实十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的过程中，中央政府陆续出台一系列规范文件，从宏观层面规范政府购买的具体实施。在政府购买公共服务发展的20余年间，制度层面明确了政府向社会力量购买公共服务的指导思想、基本原则与目标任务、购买内容、购买服务流程等。但是，目前主要以政策文件代替法律规制指导政府购买公共服务行为。随着我国购买实践由实验探索转变为全面推广，急需《政府购买公共服务法》予以指导。尽管公共服务购买已被纳入《政府采购法》的法定采购范围，明确了政府购买公共服务的法律地位，但是政府采购与政府购买公共服务之间存在主体结构、购买形式、制度目标、评价标准的差异，[3]城市养老服务合作供给有必要考虑养老服务的无形性、项目成本不易测算、社会效益和评价等要素，单独以《政府采购法》指导政府与养老服务社会组织合作，而未对服务购买与货物、工程采购的适用规则进行区分，并作出特殊规定，难以解决消费者地位等方面的问题。此外，在合作过程中，购买内容的范围和标准规定不明晰，购买程序缺乏法律规范性，服务定价不科学等情况，有可能导致政府与养老服务社会组织之间责任关系不明确，合作过程随意，内部化合作，合作项目流于形式等，影响养老服务供给的整体效果。

(二)资金困境：公共资金支持不足

稳定的资金投入是提高养老服务水平和质量的必要条件。《指导意见》指出，要逐步加大政府向社会力量购买基本公共服务的力度。2014年，财政部等四部门联合下发《关于做好政府购买养老服务工作的通知》(以下简称《通知》)，提出要加大对基层养老服务的支持以扩展养老服务的购买范围和领域，这些政策有效地促进了养老服务资源配置的高效合理。相关数据模型测算结果显示，“十三五”期间，公共财政用于养老支出的资金规模年均增长13.0%。[5]然而，面对规模庞大的养老服务需求，国家信息中心经济预测部测算表明，“十三五”时期政府在养老服务体系建设领域仍存在着资金缺口(详见表1)。

表1 养老服务体系的财政性资金规模及缺口[6] (单位：亿元)

续表1 养老服务体系的财政性资金规模及缺口[6] (单位：亿元)

政府与养老服务社会组织合作中，政府公共资金投入不足，服务对象规模小。目前，城市养老服务合作供给限于针对“三无”老人以及失能、半失能等特殊老年人的救助性服务，难以覆盖针对一般老年人的福利性服务。同时，尽管《通知》要求政府购买养老服务资金要在现有养老支出预算安排中统筹考虑，不断创新政府购买养老服务机制，但从总体上看，目前公共资金支持不规范，养老服务支出随意，购买资金渠道有限，各地养老服务水平不均衡等问题突出，不利于提高养老服务的质量效益，难以实现养老服务的有效供给。

(三)监管困境：监督评估体系不健全

合作意味着政府从养老服务的直接提供者向“公共资金筹集者”“服务质量的监管者”等间接角色转化，而养老服务社会组织承接养老服务的生产职能，须保证服务质量。监督评估体系是保障合作中公共责任履行的关键环节，通过科学有效的监督机制和方法，对公共资金的使用、合作范围、程序、方式等情况进行动态监督和服务绩效评价，有利于资金使用效率和服务效果的提升。但是合作中，一方面由于有的地方政府目标错误或精力有限，将“政府出资+养老服务社会组织提供服务”的合作方式看做是“卸包袱”；另一方面，由于地方政府对于购买养老服务缺乏实践经验，其自行制定的实施方案可操作性不强，监督体系不完善，监管权分散，社会监督乏力，考核评估办法不够科学系统，难以对服务质量和效果进行专业区分，公共资金支出随意，评估形式化等问题广泛存在。以南京市鼓楼区政府与心贴心老年人服务中心合作为例，[7]尽管鼓楼区建立了相对较为科学的评估机制，并引入第三方评估机构，但缺乏支出监管措施，服务成本难以控制，有待进一步完善服务标准和管理规范，强化政府和养老服务社会组织履职尽责，确保责任落实。

(四)能力困境：合作主体能力欠缺

组织能力是政府与养老服务社会组织合作的基础。一方面，养老服务社会组织优势的发挥与其内部治理能力、战略管理能力、项目管理能力、公信力管理能力、社会服务能力等核心要素相关。[8]现阶段，合作实践中养老服务社会组织的组织能力困境表现在如下方面：首先，内部治理能力薄弱，合作缺乏竞争。由于中国的社会组织发展时间较短，市场发育不足，且受到社会组织双重登记管理体制的影响，养老服务社会组织内部治理结构错乱，治理机制不完善，人才管理滞后，财务管理不规范，自制自律能力较弱，导致养老服务社会组织内部治理能力薄弱，有资质的养老服务社会组织数量不足，难以形成竞争。其次，战略管理能力欠缺，养老服务社会组织的独立性弱。改革开放以来，中国的社会组织发展迅速，然而，大多数政府倡导产生的养老服务社会组织资金来源单一，难以募集到来自社会实体的捐赠。合作中养老服务社会组织缺乏足够的沟通控制能力与政府进行平等的谈判和协商；民间发起的养老服务社会组织遭遇社会诸多的不信任，服务过程中的不支持和不配合，无形中增加了额外成本，降低了服务效率。最后，缺乏专业服务能力，难以达成合作目标。部分民办养老院在服务理念、服务专业性和规范性方面具有明显优势。然而，多数养老服务社会组织的从业人员主要是下岗职工等非专业人员，缺乏系统化的培训，服务意识薄弱，服务技能欠缺等情况普遍存在，专业化服务能力不足成为制约养老服务合作供给效能发挥的主要瓶颈。

另一方面，治理过程的基础是协调，而非控制。合作系统要求政府在计划制定、预算编制、人员调配等传统职能基础上，精通集成、激活和管理一个合作网络，[9]系统的运作需要政府从“划桨者”转型成为“掌舵者”，发挥主导作用，对政府的治理能力提出了新的要求，包括搭建合作网络，制定规则，协调合作主体间利益关系，监督并对相关机构帮扶和培训，保证相关机构或第三方执行缔结的协议，以降低合作风险。具有协同治理能力的人必须被录用、奖励和提拔，但是目前这种合作技能未能得到政府应有的重视，政府的人事制度没有改变录用、培训、奖励员工的方式，能够自我指导又具有多方面知识和多种技能的管理者在公共部门是稀缺的。政府合作治理能力的缺乏可能会扼杀合作。[10]

三、政府与养老服务社会组织合作的完善路径

政府与养老服务社会组织合作是创新养老服务供给方式、解决养老服务供需矛盾的重要途径。针对各地实践探索中面临的困境，有必要反思如何协调、优化政府与养老服务社会组织的合作关系，以持续推进城市养老服务社会化供给提质增效。

(一)健全法律规范体系

现代制度的主要作用是以规则约束个人或组织的自发行为，对创新行为进行持续激励，从而使彼此间行为协调一致，以减少不确定性。[11]现阶段，通过构建系统专业的制度体系，对合作行为进行法律法规层面的规范，主要包括两方面内容：

第一，修订《政府采购法》。根据联合国《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》(1994)，在评审和选择过程中，服务采购更注重供应商的能力和素质，而货物和工程采购则更关注价格。因此，在采购原则与采购程序方面，要充分考虑服务采购与货物、工程采购之间的区别，且要细化服务采购的规定。[12]可借鉴美国《联邦采购条例》、台湾地区《政府采购法》、联合国《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》等法律法规，对服务采购与货物、工程采购的共性部分做一般规定，对差异部分采取专章规定或例外规定的形式，具体化服务采购的内涵、类型和范围，强调服务采购的特殊性。

第二，制定《政府购买公共服务法》。《政府采购法》属于实体法类型，区别于国际上政府采购法律立法侧重程序规定，制定《政府购买公共服务法》时，应考虑政府购买公共服务的行为目的更具公益性，明确其立法原则，可将实体和程序规定一并纳入。[13]其中，实质规则应包括政府购买公共服务的范围和标准，分类购买制度，服务对象的界定原则等；程序规则应明确购买方式和程序，招投标办法，资金管理办法，监管和评估方式等。[7]《政府采购法》与《政府购买公共服务法》是一般法与特殊法的关系，当二者规定不一致时，适用特殊法。

(二)强化资金政策保障

其一，规范养老服务公共资金支出。从合作实践看，养老服务公共资金的支出形式分为国家预算资金和预算外资金。为了保障和规范养老服务公共资金支出，提高资金利用效率，有必要将养老服务纳入公共财政预算，设定单独的预算科目或者建立养老服务专项预算，明确供款项目，确定支出比例。防止财政部门对养老服务支出的挤压，以制度化的方式保证资金供给的稳定性。其二，加大财政投入和税收支持力度。各级政府要根据经济发展状况和老龄工作实际，优化公共财政支出结构，提高养老服务的财政投入在国民收入再分配中的比重，并且要增强税收政策的引导和激励功能，逐步扩大养老服务的税收优惠范围。加强不同税种的衔接与整合，对养老服务社会组织实行营业税转增值税的改革，减轻双重税收负担。其三，完善转移支付制度。合理划分政府间承担养老服务的财权和事权，提高中央和省级财政占养老服务总体支出的比重，切实改变各级政府“本级优先”的财政支出倾向。一方面，根据老龄人口数量和结构、财力水平、成本水平等因素，加大中央对中西部经济欠发达地区养老服务的专项转移支付力度，改善养老服务横向财政失衡状况，促进区域间养老服务供给的均衡。另一方面，建立责任清晰的省以下转移支付制度，规范省级政府对市、县政府的一般性转移支付，市一级政府将养老服务事权下移的同时，要承担起指导、监督、科技人才支持方面的职责，改善省以下纵向财政失衡状况。

(三)完善监督评估体系

监督评估体系能够为政府和养老服务社会组织提供更加明晰的行动方向，促进公共资金有效利用，是提高城市养老服务合作供给效益的重要保证。可从两方面健全监督评估体系：

一是建立全面规范的监督管理机制。第一，加强内部监督。面向政府与养老服务社会组织合作，应建立起由财政部门、监察部门、审计部门、行业主管部门、购买主体等组成的综合性内部监督机制，针对养老服务购买主体的资金用途，采购范围、方式、程序，以及养老服务社会组织的服务完成情况、资金使用效率等方面进行监督管理。第二，重视外部监督。有必要完善包括媒体、专家团队、公众在内的多元外部监督机制，利用网站、监督热线、微信、微博等信息技术，畅通意见表达和投诉举报渠道，发挥大众的舆论约束作用，对提交虚假项目报告、滥用政府拨款资金、权力寻租等违法违规行为严肃查处。第三，完善过程监督。动态管理办法和服务标准是保证监督有效性和规范性的重要前提。合作过程中，应针对服务项目的信息公开、申请、评审、立项、实施、调整、履约验收、资金支付等环节制定动态监管办法，制定服务过程、服务效果、资金使用等方面的标准和操作流程。通过事前、事中、事后的全过程动态跟踪管理，不定期对承接服务的养老服务组织进行随机抽查，以及时发现问题，采取补救措施降低合作风险。

二是建立科学的绩效评估机制。首先，构建绩效评估指标体系。编制预算时，财政部门和各级政府应同步设定科学合理的绩效目标及相应指标，作为开展合作绩效评价的依据。指标体系要针对养老服务社会组织的硬件设施、管理水平、服务人员资质、服务水平等维度进行测量，能够客观评价养老服务合作供给的经济性、规范性、效率性和公平性。细化服务质量指标的评估内容，坚持顾客导向，重视养老服务对象的意见反馈，对养老服务对象满意度指标应当赋予较大权重。其次，规范第三方绩效评估。各级财政部门或者养老服务购买主体可组织第三方，依照相关法律规范，对养老服务社会组织的资质，老年人的能力与需求，养老服务项目设置，合作的质量、效率和效益等进行独立、专业和权威的绩效评估。须根据养老服务特点，择优选择具备条件的研究机构、高校、中介机构等，明确第三方评价期限、权利义务，规范评估手段、方法及途径，并对评估结果真实性负责，以期提高第三方机构的服务能力。[14]最后，注重评估结果应用。财政部门或各地政府应及时向养老服务社会组织反馈阶段性绩效评估结果，并将评估结果与政府公共资金支付挂钩，根据中期评估中项目目标的完成情况、项目管理、实施方法的合理性等，决定是否发放下一阶段的公共资金，将评估结果作为年度预算安排和选择养老服务承接主体的重要参考。

(四)提升合作主体能力

1.养老服务社会组织的组织能力建设

第一，改革社会组织登记管理制度，放松管制并加强规约。对养老服务社会组织实行直接登记制度，降低注册门槛，简化登记程序，使其获得合法地位，拓展发展空间并制定有利于能力发展的政策和措施，引导养老服务社会组织独立自主运营。此外，要加强规范约束。根据社会发展形势，对社会组织统一立法，明确社会组织的性质、地位、奖惩办法等，并根据地方差异出台地方性法规，制定养老服务社会组织单项法规，完善资质评定机制和市场准入与退出机制，形成财政、审计、金融、税务、公安、老龄办(委)等部门对养老服务社会组织的联合监管与约束，保证养老服务社会组织能力建设的有序推进。

第二，建立政府—社会—市场三元整合培育机制，引导并支持养老服务社会组织能力建设。可从三方面着手：一是建立政府培育机制。人力资源决定了养老服务社会组织的专业服务能力。为了吸引、留住人才并发挥人力资源潜能，政府有必要健全社会组织专职人员的收入分配制度、社会保险制度，推进社会组织专职人员的职业化发展；完善社会组织能力建设培训体系，委托高校、科研院所、支持型社会组织、企业等，提供长期正规教育、短期培训、认证培训，提高不同层次人力资源的专业技术能力。二是建立社会培育机制。发展支持型养老服务社会组织，发挥其孵化功能，为初创期和中小型养老服务社会组织提供项目管理、能力培训、综合保障、宣传推广、跨界合作等综合性支持体系，[15]有助于帮助养老服务社会组织明确其组织使命，健全法人治理结构，增强诚信自律，促进其健康快速发展。三是建立市场培育机制。通过养老服务社会组织的企业化运作，将企业的理念、运作模式、经营方式与养老服务社会组织的愿景目标相结合，有利于通过市场手段创造经济效益，实现自身“造血”，解决公益性社会组织的资金不足问题，这是提升养老服务社会组织可持续发展能力的重要路径。政府-社会-市场三元整合的培育机制中，政府处于枢纽位置，通过养老服务项目化购买或者补贴、资助的方式，衔接支持型养老服务社会组织、养老服务社会企业以及操作型养老服务社会组织，为能力建设提供公共资金支持，改善养老服务社会组织资源状况。

2.政府的组织能力建设

为了提高合作绩效，政府的关注点必须从管理科层制机构转到整个合作网络运行，需要重点提升自身的战略领导、沟通协调、项目管理三方面能力。

其一，战略领导能力。要求政府要有前瞻性战略思维，能够认出可能的合作伙伴，建立、激活并部署合作网络。作为合作的推动者，政府可以从以下三方面来提升战略领导能力：第一，具有更广阔的视野，熟悉养老服务领域的变化，了解养老服务社会组织的组织文化、运营机制、决策过程、人力资源及关系网络。第二，在合作共治理念的引导下，与养老服务社会组织建立利益共同体，在合作愿景、规则等方面达成共识，导向一个充满活力的养老服务合作体系。第三，增强制度供给能力。运用现代化的分析工具和方法，加强养老服务相关制度需求分析，加强制度创新，提升制度供给的回应性、科学性及前瞻性。[16]

其二，沟通协调能力。为了实现资源的充分整合与利用，提升政府沟通协调能力的基本策略是：第一，建立多元化的沟通渠道。通过电子邮件、电子公告板、网站研讨会、电话教室等方式实现信息流动和知识共享，建立政府与养老服务社会组织间的数字化连接。此外，通过定期会晤等面对面的互动式沟通、公开对话、信息交流和政策讨论，有益于增进合作主体间的理解、尊重和信任。第二，建立有效的治理结构。建立专门的政府机构，比如英国许多地方已建立的伙伴关系委员会，直接连接合作主体，通过发布合作战略、早期介入合作成员之间的争论主题，预见问题并及时解决，有助于协调合作成员间活动与妥善解决利益矛盾。

其三，项目管理能力。养老服务合作供给需要政府管理者具有合作思维，能够掌握合同、关系管理方面的知识和技能，有较强的适应能力，知道如何创造双赢的局面。政府可通过以下方法增强项目管理能力：(1)在政府公务人员的录用过程中招募具有节约(conservation)、沟通(communication)、协作(collaboration)与合作(cooperation)能力的人才，[9]优先考虑拥有丰富商业背景和项目管理经验，对公共价值判断力强的专业性人才；(2)向公务员提供更多项目管理方面的培训，课程内容包括谈判、项目管理、合同管理、网络管理、商业管理能力开发等；(3)提高人事制度的灵活性，允许在组织并管理项目团队时的人员流动，并在职级晋升时考虑人员在成功合作项目中的参与程度。

四、结语

人口老龄化时代，政府与养老服务社会组织合作已成为满足城市老年人持续增长需求的机制选择，是深化我国政府治理改革和推进社会治理现代化的重要路径。本文立足新时代中国全面深化改革的特定背景，着重考察城市养老服务中政府与养老服务社会组织合作的困境及优化路径，有利于解决城市养老服务逐步深化改革的基础性和结构性问题。未来，全国各地政府仍需结合自身具体情况，在既有条件约束下，探索各具特色的策略，以解决专项性难题，继而为实现政府与养老服务社会组织合作的协同增效提供必要契机和持续动力。