政府环境信息公开能否促进环境治理？——基于120个城市的实证研究

杨煜，陆安颉，张宗庆

（1.东南大学 公共管理系，江苏 南京 210096；2.东南大学 经济管理学院，江苏 南京 210096）

一、问题的提出

自《环境信息公开办法》和《政府信息公开条例》于2008年同步实施以来，中国在政府环境信息公开方面的探索已有十余年历程。随着生态文明建设的深入推进，环境信息公开制度体系愈加关键和成熟：2014年新修订的《环境保护法》以专章强调环境信息公开与公众参与；“大气污染防治行动计划”（大气十条）“水污染防治行动计划”（水十条）和“土壤污染防治行动计划”（土十条）等污染防治专项行动计划，也均对环境信息公开进行了重点部署。提升政府环境信息公开水平，已成为中央和地方政府创新环境治理多元主体体系建设的重要手段；环境信息公开也是实现绿色发展的必要“社会性基础设施”，将为环境治理提供有效决策依据[1]。然而，政府环境信息公开对于环境治理究竟产生了何种实际效应，目前鲜见相关实证研究。对此，系统考察政府环境信息公开给环境治理带来的影响，可为理解地方政府的行为逻辑和作用机制提供现实依据，从而提升政府环境治理绩效并拓展公众环境参与的空间。

在环境治理过程中，政府不仅履行着监管职能，督促和规范企业、组织的环境信息披露，从而推动相关主体的环境绩效；同时，政府自身也面临督查考核和公众监督，需要提供更广范畴和更高标准的环境信息公开，以优化环境政策和生态治理体系。立足政府在环境信息公开工作中的不同角色定位，已有文献大体上从三条进路开展研究。（1）环境信息公开的测度与环境绩效。从政府作为环境监管方的视角切入，企业环境信息披露、企业社会责任报告等法规要求，催生了丰富的企业层面数据。针对环境信息公开的测度，及其与企业环境绩效乃至经济绩效的关系，从多个角度进行实证研究[2-3]。除政府强制性要求之外，还有一些非政府组织的信息公开平台也日益得到关注：部分跨国公司使用此类平台，通过国际供应链监测中国供应商，从而施加改善环境绩效的压力以维护其品牌声誉[4]。（2）政府环境信息公开及其效应。由于数据可获得性等客观条件的限制，相关实证研究仍处于起步阶段。所受限制不仅体现在对政府环境信息公开的准确测度上，如将中国软件评测中心发布的年度政府信息公开指数作为政府环境信息公开的代理变量[5]；还体现在对环境治理相关指标的确定上，如使用DEA方法测算生态环境效率，分析环境信息披露对其的影响[6]。（3）公众环境信息诉求对环境治理的影响。为弥补在政府环境信息公开测度指标方面的不足，一些文献利用环境信访数据或网络舆情数据，将视角聚焦于公众对政府环境信息公开的诉求，进而分析其对环境治理的影响[7-8]。此类研究还将搜索引擎、社交媒体和新闻报道等数据所揭示的社会压力视为某种模式的非正式环境规制，与正式环境规制的污染治理效应加以比较分析[9]。

现有文献均存在一定的局限。首先，缺乏对政府环境信息公开的综合测评。目前对政府环境信息透明程度进行的系统评价较为欠缺，大多使用了相对简单而间接的测度方式；且未能纳入企业环境信息披露方面的部分指标，以充分呈现作为监管方的政府角色。其次，以网络舆情指标切入环境信息公开研究也存在弊端。公众进行环境信息获取和网络监督仅为一种外部渠道，与仍然掌握大量环境信息的政府之间充其量为互补关系；相关证据也表明，政府提升其环境信息透明度将能抵消大众媒体和社交媒体的负面影响，以提升公众对监管机构的信任[10]。受网络审查等现实情境约束，网络舆情的数据质量还可能存在缺陷；而网络舆情本身能否代表网络民意乃至成为表征公众参与的指标，同样值得商榷[11]。环境治理指标的选取需要完善。现有研究很多只使用了一种或一类的环境污染指标，特别是公众关注度最高的大气污染，未能全面展现环境治理的综合效果；此外，部分以省为单位进行数据采集的实证研究，忽略了省内各城市间在发展基础条件和生态环境质量上的差异性，也模糊了网络舆情数据可能存在的区域和城乡层次性特征。

总体上看，当前文献在环境信息公开的测度、多元主体的互动以及治理效果的表征等方面，均不同程度存在需要待改进之处。对此，围绕政府环境信息公开能否促进环境治理的核心问题，本文对既有文献的边际贡献体现在：第一，立足环境治理体系中多元主体的内在关联，厘清政府环境信息公开影响环境治理的理论机理，进一步强化实证研究和政策分析的理论基础。第二，不同于过往研究中使用的间接、局部的测度方式，本文使用由第三方机构发布的政府环境信息透明度数据集；既囊括政府对企业排污、自动监测等方面的监管行为，又涵盖了政府与社会在环保督察、环评信息等方面的互动要素，从而相对全面、准确地评价政府在环境领域的信息公开水平。第三，围绕中央在加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战中提出的蓝天、碧水和净土的核心任务，本研究针对性地选取PM2.5、废水和固废等三种污染物数据，全面测度地方政府对于各类环境污染的治理效果；并以地级市为数据采集单元，避免省内差异、人口聚集等因素给环境治理的实证分析所造成的偏误。

二、理论机理

基于信息公开的环境治理模式，被视为对行政手段和市场手段的补充[12-13]。这种治理模式的实际效应，与政府对环信息公开的范围和力度直接相关。从理论层面看，考虑到环境信息公开和环境治理涉及到多个主体、层级以及污染物，其影响机理也是多重的。

环境信息公开的一个结果是“倒逼效应”的产生。一方面，根据组织合法性理论[14]，排污企业在面对环境信息公开时，受到来自监管机构和社会舆论的压力，为避免其行为与社会价值观偏离而导致合法性受威胁，以及招致对其不利的公共政策，将会进一步加强信息披露和技术升级，承担其应有的经济和社会成本，减少污染物排放并改进其环境效率。另一方面，地方政府面对来自上级政府的检查考核以及民众监督，也将形成与倒逼效应类似的环境治理问责机制。通过增加环境信息透明度，可强化中央政府、社会公众以及新闻媒体对地方政府的多元问责，从而倒逼其加强环境治理工作[15]。

倒逼效应表明，政府环境信息公开对于环境治理的预期影响为正。然而，实践中经常出现矛盾的情形。例如，有研究指出，对空气质量排名的发布，仅提高了空气污染信息的披露质量，而并未强化排名靠后的城市政府对其大气污染治理的政策承诺，“羞辱式”的监管方式和信息公开模式的倒逼效果有限[16]。同样，面对重视环境保护的中央政府和更重视经济增长的地方政府的目标差异，与中央政府缺乏联系的企业和非大型企业往往会发布质量较低的社会责任报告[17]；类似的研究也指出，中国在环境透明度上的提升并未直接映射到纵向的层级问责制上。这意味着，在倒逼效应之外，环境信息公开对于环境治理还存在其他理论机制。

本文将环境信息公开的另一个潜在结果称为“声誉效应”。一方面，声誉效应表现在对具体污染物治理的方式和优先级上。从多任务委托—代理理论视角看，地方政府通常面临多个目标，即治理多种污染物。在实际工作中，往往倾向于根据监督难易程度作出权衡，即优先应对社会公众关注度较高的治理对象（如雾霾），以换取外部主体对其治理效果的积极评价，但导致了环境治理工作的治标不治本。该命题已得到一项针对“河长制”政策评估的验证[18]。另一方面，环境信息公开在日益加强的过程中，引发的相关环境诉讼和社会风险也逐渐增多，在短期内可能给环境治理工作乃至地方经济社会发展带来额外成本[19]83-91。因此，根据“状态—压力—响应”环境评估模型[20]，在取得一定的环境治理成效后，部分城市由于问责压力的缓解，对于环境信息公开的反应程度可能会降低。

与倒逼效应相反，声誉效应反映出环境信息公开对环境治理可能产生负向的预期影响。同样借助委托—代理关系理论[21]，作为代理人的地方政府，在城市管理、经济基础、科技创新等方面基础和能力上所确立的声誉，也将直接影响其响应环境信息公开的动机和效果[22-23]。典型的是一些产业结构单一的资源型城市，由于陷入资源优势陷阱并形成路径依赖[24]，出于信息公开对城市形象产生负面影响的担忧，往往欠缺环境信息披露的意愿，带来环境治理低效的恶性循环局面。在环境治理实践中，若环保部门缺乏对环境信息公开的社会反馈和应急机制的建立，也将导致倒逼效应的发挥受限[19]83-91。

上述分析表明，政府环境信息公开的环境治理效应，存在较为复杂的理论机理。在诸多因素和各类污染物的作用影响下，环境信息公开的程度既是各地政府在综合权衡之后的选择，又将给环境治理带来双重效应。针对预期影响为正的倒逼效应和预期影响为负的声誉效应，接下来将通过对120个城市数据的实证分析，检验政府环境信息公开对环境治理的净效应。

三、研究设计与分析结果

（一）模型与数据

为考察政府环境信息公开对环境治理效果的影响，以验证相关理论机理，拟采取的回归模型为

因变量包括PM2.5浓度（PM）、工业废水排放量（WATER）和固体废物综合利用率（SOLID）等三项指标，对应当前全面打响的“蓝天、碧水、净土三大保卫战”，以综合反映城市环境治理效果。其中，PM2.5浓度数据来自哥伦比亚大学社会经济数据和应用中心（SEDAC），基于其对PM2.5污染进行的全球卫星监测，以中国的地级市为基本单元，处理和测算年均浓度栅格数据而得。工业废水排放量和固体废物综合利用率均来自相应年份的《中国城市统计年鉴》：虽然工业废水在废水排放总量中的比重不及城镇生活污水，但考虑到企业监管记录和排放数据更能表征政府环境监管力度，在环境信息公开的测度体系中也占据了更大权重，故选用工业废水排放数据作为考察指标。

核心自变量为环境信息透明度（PITI），来自公益环保组织公众环境研究中心（IPE）与自然资源保护委员会（NRDC）共同发布的年度污染信息透明度指数（Pollution Information Transparency Index），满分为100；由监管信息、自行监测、互动回应、排放数据和环评信息等五个二级指标和多个三级指标构成，兼顾了政府作为监管方督促企业环境信息披露乃至政府与公众间的交流互动等多重元素。该指数于2008年开始发布，随后在2014年对照新版《企业环境信用评价办法》和新修订的《环境保护法》等要求，大幅调整了二级、三级指标和权重，并首次应用于2013年度的数据采集和评价测度上。为确保评价标准的一致性和系列数据的可比性，本文使用的数据集仅从2013年开始，至2016年结束。

实证研究的对象为120个城市，系在官方的环保重点城市名单基础上，充分权衡数据可得性和城市代表性进行微调而定（如增加盐城、东莞等城市，删除拉萨、海口等城市）。模型设置了各个城市在经济社会发展方面的系列特征，以控制城市特征对环境治理施加的额外影响，数据来自相应年份的《中国城市统计年鉴》和《城市建设统计年鉴》。

互联网宽带接入率（INTERNET），即互联网宽带接入用户数占年末总人口的比例，用以衡量城市的信息化水平，反映环境信息获取的便利程度。同时，通过每万人在校大学生数（EDUCATION），衡量城市公众的受教育程度：在国际电联《衡量信息社会报告》、联合国《电子政务调查报告》等评估体系中，以教育水平测度的人力资本指标，均是促使信息基础设施和电子政务潜力得以发挥的关键要素[25-26]。

环境治理投资（INVEST），即各城市市政投资中排水、园林绿化、市容环境卫生等方面投资的加总数。同时，通过各城市“水利、环境和公共设施管理业”从业人员数（EMPLOYEE）和公共财政在科学技术方面的支出比例（SCITECH），分别表征城市在人员和科技方面的投入力度。

“涮火锅”何时出现的？至迟在公元10世纪时的辽代已有了。目前可以看到最早的涮火锅场景，就是在辽代契丹人的壁画中发现的。1984年，在对内蒙古自治区昭乌达盟敖汉旗康营子一座辽墓考古发掘中，在甬道东西两壁上均发现了壁画。其中一幅壁画中，三个人围着一个三足火锅，席地而坐，中间一个人正在调拨着火锅，火锅旁边一只三足容器内盛着满满的肉等已清洗干净的待用食材，桌上还有两只盛放佐料的小碗……一千多年前契丹人涮火锅的场景栩栩如生。

此外，通过2013年不变价处理后的人均地区生产总值（GDP）、第二产业占GDP的比重（SECOND），来控制各城市的经济发展水平和产业结构对环境治理效果的影响；通过人口密度（POPULATION）测度各城市的人口聚集程度，尽管人口密集往往意味着更多资源消耗和环境污染，但借助基础设施共享又可以抵消部分负面效应[27]。

模型还将控制城市与年份固定效应以缓解遗漏变量偏误，ξit为误差项。各变量的描述性统计如表1所示。

表1 描述性统计

（二）回归结果

表2报告了回归模型的估计结果。在进行面板数据估计时，Hausman检验结果均给出选用固定效应模型的判定。回归结果表明，在控制了一系列城市特征变量以及城市与年份固定效应后，政府环境信息公开仍然显示出对环境治理的积极影响。因此，可初步认为政府环境信息公开的倒逼效应已占主导，获得了能够促进环境治理的净效应。具体来看，环境信息公开对大气污染治理和水污染治理均产生了显著的净效应：提高环境信息透明度可显著降低PM2.5浓度与工业废水排放量（模型1和模型2）。不过，对于固体废物综合利用率，环境信息公开的正向净效应在统计意义上尚不显著（模型 3）。

表2 回归结果

不同污染物的治理效果在显著性上的差异可能与污染物本身的特性直接相关：大气、水环境的监测技术相对成熟，也便于公众监督；这些领域的环境信息公开已在治理体系中发挥显著作用。社会公众对PM2.5的日常关注，以及太湖蓝藻、松花江水污染等典型事件，甚至倒逼了《环境空气质量标准》修订、“河长制”等制度改革，也强化了政府在大气、水污染方面的重视程度和治理力度。相比较而言，尽管固体废物的种类、产生量、处置状况等信息属于环境信息公开办法中要求环保部门主动公开的内容之一，但由于固体废物污染的隐蔽性和滞后性特征，相关污染信息的公开并未在固废治理中显著发挥其应有作用。

互联网宽带普及程度（INTERNET）对大气环境和水环境的改善均产生积极影响，进一步验证了便捷、丰富的信息获取渠道和网络宣传对于环境治理的价值。同样，受固体废物本身特性的限制，互联网在促进固体废物综合利用率上并未发挥作用。公众受教育程度（EDUCATION）在所有模型中均未通过显著性检验，甚至难以产生积极效应。该结果间接反映出，随着互联网信息应用愈加完善成熟，公众获取环境信息以监督环境治理日益简便，其人力资本积累可能并非必要条件；因此，对于地方政府而言，提高城市信息化水平以消除数字鸿沟，可能是环境信息公开工作中更为核心的任务。

对于政府在环境治理上的各类投入，市政环境治理投资（INVEST）将显著降低PM2.5浓度和提高固体废物综合利用率，并对水环境改善产生积极但不够显著的效应。这可能与水污染治理工作的长期性有关，典型例证是2018年初夏再次被媒体曝光的太湖蓝藻。财政科技投入（SCITECH）能在改善大气环境和水环境方面发挥积极作用，但在提高固体废物综合利用率上仍未发挥作用。加大人员投入（EMPLOYEE）对于环境治理难以产生直接效果。

人均地区生产总值（GDP）的回归结果表明，随着经济发展水平的提高，大气环境和水环境逐步改善。考虑到样本中120个环保重点城市的经济实力本身就相对较强（2013—2016年人均GDP的均值为6.7万元，而全国2013年、2016年的人均GDP分别仅为4.2万元、5.4万元），结合相关文献对拐点的最新测算[28]，这两项污染物指标越过环境库兹涅茨曲线拐点的可能性较大。不过，对固体废物的回归结果表明了对该污染物治理的相对滞后和严峻形势。与人均GDP几乎一致的是人口密度（POPULATION）的回归结果，对于大气环境和水环境，城市人口的集聚已经产生正的净效应，但在固体废物方面，净效应为负。第二产业比重（SECOND）的结果则完全相反：第二产业比重越高的城市，往往面临更高的PM2.5浓度与工业废水排放量，但在固体废物的综合利用上产生了显著的积极影响，可能与工业经济技术基础水平提升带来的固废产生强度减弱有关[29]。

（三）区域比较

回归分析结果揭示了政府环境信息公开对环境治理的促进作用。但反过来看，环境绩效更好的城市可能存在更高的信息公开意愿，环境状况差的地区甚至存在更大的信息隐瞒倾向。为进一步厘清两者间的因果联系，接下来借助区域比较加以阐释。

根据通行标准，将120个城市按东、西、中部和东北地区进行划分。不难发现，东部城市普遍具有更高的环境信息公开水平，其PITI均分为53.56，高出全国平均水平约10分，而西部城市的PITI均分仅有37.66。不过在环境污染方面，东部城市的PM2.5浓度（均值47.40）与工业废水排放量（均值148.01）分别是西部城市（PM2.5浓度均值24.55，工业废水排放量均值49.69）的2倍和3倍。以2016年为例，PITI得分排在前15位的全部为东部城市，但其中累计多达11个城市的PM2.5浓度和工业废水排放位列全国前20位。同年，空气质量最好的10个城市全在西部地区，然而仅有1个西部城市的PITI得分能够勉强进入前50%（第56位），另有5个西部城市的环境信息公开水平排在最末25%区间。这些数据表明，东部城市总体上面临着最为严峻的环境形势，但仍然展现出明显更高的环境信息透明度；西部城市虽然拥有最佳的环境条件，但并未因此而更多地公开其环境信息。这一发现初步表明，环境治理相对较好的地方政府，不一定具有更高的环境信息公开倾向。理论分析也指出，由环境绩效改善带来的问责压力缓解，反而可能降低政府对环境信息公开的反应程度。

由于中部和东北部城市的各项指标基本介于东部和西部城市之间，为突出极端情形间的对比，仅对东部城市和西部城市两组样本分别进行回归分析（如表3所示）。结果显示，在控制了各相关变量后，环境信息公开水平仍然对各类污染物的治理产生了正向的净效应。这一结果在一定程度上排除了环境治理对环境信息公开可能存在的反向因果链。东部城市面临的环境压力，反而推动了其相对较高的环境信息透明度，且将这种压力有效地转化为治理环境的内在动力。形成对比的是，尽管西部城市并不存在严峻的环境形势和迫切的信息公开诉求，从而表现出相对较低的环境信息公开水平，但信息公开仍然产生了积极影响。该比较分析进一步强化了政府环境信息公开影响环境治理的理论机理，尤其揭示出环境信息公开制度在倒逼效应维度上的关键价值。

表3 分区域回归结果

四、讨论与结论

（一）进一步讨论

回归分析验证了政府环境信息公开与环境治理之间的内生关联，其引申出的相关讨论也将对环境治理实践和政策提供一定的启示。

首先，倒逼效应占主导的格局已经显现。回归结果揭示出，在控制了各类潜在影响因素后，环境信息公开仍对环境治理产生了正向净效应。区域比较研究进一步发现，即便是环境污染状况原本就相对严重的地区，在治理实践中也并未形成过度的声誉效应，而是日益重视环境信息公开与污染治理的良性互动。以山东为例，本文使用的PITI数据集显示，该省的10个参评城市在2016版排名中有6个位列前25%，为全国最多；在2017年度全国“十大环保微博”榜单中，山东也占据三席（第1、第2、第10位）[30]。在环境信息公开方面努力的成效，可在国家统计局等四部委于2017年底发布的 《生态文明建设年度评价结果公报》中得以反映：尽管山东的环境质量指数和生态保护指数排名较后（第23、第26位），但环境治理指数取得了第5位的突出成绩。考虑到部分污染物的较大随机性给其整治所带来的技术难度，稳定性相对更高的环境信息公开通道，却可能成为有效处理环境治理压力，避免运动式治理、治标不治本的必要基础性制度。从本研究涉及的120个重点城市的整体情况看，越来越多的地方政府意识到建立环境信息公开机制的必要性，相对占主导的倒逼效应从总体上消除了可能产生负面影响的声誉效应，使得环境信息公开的正向净效应得以显现。

其次，环境治理效果在不同污染物间存在差别。有别于PM2.5与工业废水，环境信息公开对固体废物治理的积极作用尚不显著。信息化、科技投入、城市人口集聚等多项因素也并未推动固体废物处理效率的提升。考虑到固体废物治理的隐蔽性和滞后性，不及PM2.5防治、黑臭水体治理等工程给公众带来的直接感官体验，回归结果也在一定程度上印证了多任务委托—代理问题所带来的“声誉效应”。针对近年来多地发生严重的非法转移、倾倒固体废物案件，生态环境部启动“清废行动2018”，对长江经济带固体废物倾倒情况进行全面摸排核实。相关案件多为非法跨省转移，侦办、起诉过程更为复杂，也反映出固体废物治理工作的更大难度。当然，制度层面的相对滞后，可能是更深层次的原因。中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》仅提出全面推进大气和水等环境信息公开的要求，而固体废物污染方面的信息公开制度及相关法规仍在修订中。对此，还应在顶层制度设计完善的基础上，完善固废治理的相关法规和标准，防止“运动式”治理后可能出现的反弹。

再次，环境治理需要综合施策机制。本文的回归分析控制了一系列对环境治理能够产生潜在影响的因素。这些因素和环境信息公开共同作用于环境治理，分析结果揭示出综合施策的必要性。具体而言，一是要加强城市环保信息化建设。回归模型显示，互联网宽带指标对环境改善发挥着积极的作用。对此，可进一步完善生态环境监测大数据网络建设，推动各类环境监测信息的整合与公众环境信息公开平台共享，加强环境监测、公众监督与环境决策和监管的协同。二是需提升环境治理投资效率。对于环境治理投资、财政科技投入和人员投入的回归结果所呈现出的效率欠缺，可在市政环境治理领域鼓励政府和社会资本合作，以及环境污染第三方治理，提高环境治理投资效率和环境公共服务效能。三是应同步推动城市产业升级和城市治理转型。根据人均GDP、第二产业比重和人口密度等指标反映出的经济社会发展趋势，应加快对第二产业的技术改造升级，从根本上破解部分污染物的治理困境；借助环境信用评价等手段，强化工业企业改善排污行为的压力和动力；创新城市治理模式，优化住房、交通等方面的规划和政策，发挥城市人口的聚集效应，化解城市的资源环境矛盾。

（二）结论

围绕政府环境信息公开对环境治理的影响机制和实际效应，本文在理论、指标和数据等方面对已有研究进行了一定程度的完善。基于倒逼效应和声誉效应的双重理论机理，借助相对系统完善的第三方数据集，回答了政府环境信息公开能否促进环境治理的问题。研究发现，政府环境信息公开在总体上显示出对环境治理的正向净效应；不过，治理效果在不同污染物间存在差别，提高环境信息透明度能够显著控制PM2.5浓度与工业废水排放，但对固体废物治理的作用尚不显著。基于实证分析及其结果讨论，本研究可为政府环境信息公开和环境治理提供若干政策启示。首先，在各重点城市不断提升环境信息公开水平的基础上，促进跨部门和跨城市的信息共享和联动机制，强化信息公开对重点区域环境治理的倒逼机制；对于西部城市，尤其需要通过完善环境监管信息发布、污染源自动监测等方面的政策措施，提升其环境信息公开能力。其次，在净土保卫战中优化固体废物自行公开、公众互动回应等信息公开手段，结合“无废城市”建设试点方案、关键技术规范标准和固废综合利用产业政策，提升固体废物治理成效。再次，同步推动与政府环境信息公开相互配合的环境治理综合施策机制，在建设生态环境监测大数据网络、鼓励环境治理投资领域的公私合作以及创新城市治理模式和规划管理等方面相应地加强软硬件建设。

政府环境信息公开是一项系统工程。本文使用的环境信息透明度数据也是一套由多项二级、三级指标构成的综合测评结果。深化该领域研究的一个重要方向，可能是从更加细致的层面，例如排污费公示，依申请公开、环评信息公开等具体环节来开展后续研究工作，以加深对政府环境信息公开与环境治理内在关联的理解和把握，进一步提升环境治理相关制度建设和政策举措的科学性和精准度。