美国和澳大利亚海洋类国家公园管理建设对中国的启示

祝明建 黄怡菲 徐 健 栾 博 余 鸿

1 国际国家海洋公园研究概述

美国哈特拉斯角国家海滨公园作为世界上首个国家海洋公园于1937年建立。此后，美国、澳大利亚、新西兰、英国、日本等国陆续建立起各自的国家海洋公园体制，在70余年的研究探讨与建设管理中，留下大量国际经验。

目前，国际上对于国家海洋公园的研究大部分着重于海洋公园对区域的影响，其中对区域生态环境的影响研究较多。王恒等[1]梳理近10年来国外相关文献资料，指出国家海洋公园的建立有效保护了海洋自然资源和生物多样性，但公园基础设施建设和旅游项目开发、潜水活动、地下淡水抽取等人为活动会导致脆弱的海洋生态系统受损；Kaunda-Arara和Rose研究了国家海洋公园建立对渔业生产的影响，发现国家海洋公园的建立能保全海洋物种多样性，从而通过经济物种的溢出提高区域渔业产量，但长期渔业效益取决于公园内经济鱼类的移动性、生命周期特性、现有捕捞水平等多种复杂因素[2]；Dixon研究了国家海洋公园建立对旅游发展的影响，认为绝大多数海洋公园的建立能对游客产生很大的吸引力，可通过开发旅游业及娱乐业支持经济发展并创造就业机会[3]。

在国家海洋公园的规划建设和运营管理方面，Francis研究表明目前大部分国家海洋公园在选址规划时更多基于人文因素而非生态考量[4]，应重视公园中的物种分布和海岸基质等各种生态环境因素，建设特色鲜明的国家海洋公园。对国家海洋公园经营管理的研究中，对旅游者的研究占多数，其中Kalli Meyer指出潜水者是公园的最大用户群[5]，应提升公园遗产价值和管理水平，引导潜水者和其他各类游客在不破坏海洋生态系统的前提下进行活动，并积极进行环境监测和容量控制。此外，White Alan指出国家海洋公园的规划建设与管理牵涉居民、渔民、开发者等各方利益的协调平衡，在保护海洋生态环境之外，还要关注社区居民、渔民组织、地方政府、经济合作伙伴和旅游开发商等群体，进行交互式规划，促进各相关利益群体的合作，从而促进国家海洋公园的发展[6]。

在国家海洋公园研究中，跨学科、跨领域的合作已成国际趋势，但研究内容分布不均衡，目前多数研究的重点在于分析公园环境影响，关于规划建设和营运管理的研究仅占极少数，尤其遴选标准和环境监测方面相对匮乏。肖练练等指出国内对于国家公园的研究主要停留在宏观层面，而缺乏对建设规程、遴选标准、规划与系统管理等中微观层面问题的系统研究[7]。

下文运用了文献调研、比较分析方法，主要结合美国比斯坎、海峡群岛和澳大利亚大堡礁国家公园的实际情况，总结其在海洋类国家公园的政策法律背景、遴选标准、规划体系、管理运营、环境监测以及公众参与方面的经验。

2 美国与澳大利亚海洋类国家公园管理经验

2.1 区位与概况介绍

美国比斯坎国家公园属于海滨型国家公园，位于佛罗里达州南部(图1)，公园内90%被海水覆盖，有典型的红树林和珊瑚礁景观，以及一万多年人类历史遗迹和沉船遗迹。每年有50余万游客到此参观游憩，进行观光、垂钓、潜水、乘船、划船、野营，并参与各种展览、教育和亲子活动。公园的旅游接待业为当地提供了400多个就业岗位，创造了良好的经济收入[8]。

美国海峡群岛国家公园属于海岛型国家公园，是位于南加州太平洋海面上一系列岛屿中的5个，包括圣克鲁斯岛、阿娜卡帕岛、圣巴巴拉岛、圣罗莎岛和圣米格尔岛(图2)。由于海峡群岛地理位置偏僻，与大陆割离，以孕育出特有的植物和野生动物而闻名，人们可在园内进行远足、露营、野餐、游船、潜水、冲浪、垂钓和观赏动植物等活动[9]。

图1 比斯坎国家公园规划地图(引自美国国家公园管理局)

澳大利亚大堡礁国家海洋公园位于澳大利亚东北部的昆士兰省对岸(图3)，于1975年通过大堡礁国家公园法案而成立，总面积344 400km2，公园内保存着世界上最大最长的活体珊瑚礁群，总长达2 300km，最宽处250km。珊瑚礁作为大堡礁国家公园内最著名的景观，仅占据了公园7%左右的规模，其他区域包括从内陆浅滩到深海，都是各种海洋生物的栖息地[10]。

2.2 政策与法律背景

美国有1916国家公园基本法、濒危物种法、历史遗迹法、国家环境政策法等国家公园体系法律。另有针对比斯坎国家公园独立立法的授权法，该法规定了比斯坎国家公园的边界、意义和其他具体内容，是管理该国家公园的重要依据。管理纲要规定了本公园的开放时间、关闭区域和禁止项目以及对公共使用的限制等内容。由于管理纲要是针对公园情况制定，随公园情况的改变而适时更新，以求科学有效地指导公园管理。海峡群岛国家公园除上述基本法外，还有针对公园情况每年修编的海峡群岛国家公园地方性法规，规定了园内人为活动的细节准则，相当于比斯坎国家公园的管理纲要。海峡群岛海洋保护区法规规定了公园内11处海洋保护区和2处保育区，明确每个区域的适宜活动及其限制。

澳大利亚国家海洋公园以《大堡礁国家公园法》(1975)为基本法律，其为国家海洋公园的建立和管理提供了总体指导。《昆士兰海洋公园法》(1990)补充了对昆士兰省毗邻海域的保护规定。除《堡礁海洋公园条例》(1983)、《海岸保护和管理法》(1995)、《海洋公园法》(2004)以及《环境保护和多样性保护法》(1999)等有关法律外，大堡礁海洋公园的管理也以《大堡礁地区条例》《大堡礁海洋公园条例》(2000)、《环境保护和生物多样性保护法》(1999)等一系列专项法规条例为依据[11]。

2.3 遴选标准

国家海洋公园遴选标准由一系列条件或特性及其对应权重组成，有关机构将根据遴选标准对候选公园进行评估赋分，最终选出达到预设目标分值的国家公园。一般来说，遴选标准根据性质细分为几类目录，包括生态性标准、社会性标准、经济性标准以及实用性标准等，区域性标准的各类次级目录包含详细评价指标。如生态性标准包括物种多样性、自然真实性、生态代表性等；社会性标准包括教育科研可操作性、文化价值、美学价值等。遴选标准应根据国家公园项目属性而具体制定，如根据目标的不同，以严格保护原生环境为重点的国家公园和以科普旅游为重点的国家公园应制定不同的遴选标准，前者应强调生态性标准的权重，而后者应强调经济性标准的权重。

图2 海峡群岛国家公园地图(引自美国国家公园管理局)

图3 大堡礁国家海洋公园区位图(引自澳大利亚大堡礁国家海洋公园网站)

Callum Roberts对近期国家海洋公园遴选中愈发偏向社会经济性和投机主义的现象表示担忧，认为不基于严谨科学的遴选标准而错误选择国家海洋公园，很可能付出极大代价[12]。以明确的目标导向为基础，根据科学系统的遴选标准进行评估，可以有效选出最契合要求的国家公园，避免公园选择的随意性和同质化。有关方面应慎重看待一些具有较强地方意义、拥有大量地方支持或仅需较低建设成本，但未能达到实际国家水准的候选公园，以长远眼光和专业态度遴选国家公园。

2.4 规划体系

美国国家公园管理局对各类国家公园包括国家海洋公园进行统一管理。美国国家海洋公园始终将保护园区生态环境和原始景观放在第一位，在此基础上适度开发游憩和教育活动。总体管理规划、战略规划、实施规划以及年度工作规划和报告，组成了美国国家公园的规划体系，从不同层面指导公园建设、管理与发展[13]。海洋类国家公园作为国家公园中特别的一类，其管理营运在总体上遵从国家公园各层次法规的要求，而管理细节上因园而异、科学营运。比斯坎国家公园总体管理规划综合指导了比斯坎湾生态系统的延续、人文资源的保护和旅游体验的塑造。公园最近一版总体管理规划于2015年修编完成，其在吸收各方意见、进行广泛公众参与和咨询后，最终从8个候选方案中选择最优者。公园总体管理规划中应用了区划概念，规定了各公园、各区域用途和限制，关注珊瑚生态系统的健康和对渔业活动的管理。比斯坎国家公园内垂钓活动频繁，受到佛罗里达州政府的直接管理，单独编制了针对比斯坎公园垂钓活动的法案。

图4 海峡群岛保护区规划图(引自《海峡群岛国家公园总体管理规划》)

海峡群岛国家公园基本文件作为公园规划的基础资料和文件，统一了各层级规划的重心和基线，为公园规划管理提供基本指导。文件阐明公园的意义特征和资源价值，并评估规划需求，确定规划问题，以此指导所需的相关研究和数据调研。总体管理规划以保护海峡群岛国家公园的自然和人文资源、适度发展休闲娱乐为目标，制定了园内各方面事务的管理策略，包括公园与所在地区的统筹发展、海洋保护区规划(图4)、园内经营设施的开发维护、历史建筑保护规划和荒野保护规划等。商业计划梳理了公园经济方面的发展历程，结合公园经营现状和资金情况，提出公园规划重点和融资策略。针对海峡群岛火灾等突发事故及灾难，公园特别编制消防管理规划，为防灾和突发事故处理提供指导和支持。除以上主要规划外，公园还有关于各个岛屿针对性规划和基础设施的具体规划，如圣克鲁斯岛旅游规划和电信工程规划。

大堡礁地区规模大、环境复杂、影响范围广，其管理涉及地方政府、州政府、联邦政府甚至国际社会。为提高管理效率，澳大利亚授权大堡礁国家公园管理局为大堡礁的法定管理机构，对其进行垂直管理。大堡礁海洋公园的规划体系主要包括分区规划、管理计划和场地规划[14]。大堡礁分区规划(图5)将整个海洋公园分成19个区段，场地规划将各区段分为一般使用区、栖息地保护区、保护区公园、海洋国家公园、保护区、科研区、缓冲区和英联邦岛屿区，各区对应不同的管理规定，包括各区允许和禁止的活动列表，以及每项活动实施的细节要求；管理计划作为对分区规划的详细补充，主要针对园内承担密集使用的区域，根据该区域自然、科学、文化、遗产的使用价值，规定可容纳进入量，解决该区域内的特定问题；场地规划是针对大堡礁区域内特定地点的专项规划，通过与利益相关者的密切协商来明确该场地的独特属性，关注特定的利用问题和累积影响，并对私人和公众进入机会进行平衡。

2.5 运营管理

大堡礁国家海洋公园提倡一种“珊瑚礁友好型”活动形式，人们可以在公园内划船、观赏动植物、潜水、垂钓、水上机动活动、登岛游憩等，但每项活动都有详细的规则要求，游客不可以从公园带走任何物品，以保护公园内珊瑚礁生态系统和其他海洋生物与环境的健康安全。在园内进行商业活动和业务需事先申请许可证，大堡礁国家海洋公园许可系统条例明确了许可管理方法，说明了申请许可证的流程，并指导公园工作人员对各类申请进行环境风险影响评估，程序有4个主要阶段：调研、评估、决策、审计/合规。公园向每位入园游客征收环境管理费6.5美元，在园内停留时间不足3h的游客3.25美元，进行特殊活动的游客需缴纳不同的费用。所有的这些费用将上交大堡礁国家公园，用于监测、管理和改善大堡礁的可持续性和耐受性，并用于海洋公园管理的各个方面，包括教育科研、巡航船队、园区规划、公共泊岸、珊瑚礁保护标识、园区标识和地图等。公园透明公开游客环境管理费数据报告，人们可以了解详情并进行合法的问询和维权。

海峡群岛国家公园不设门票费用，不设旅馆酒店、商店和餐厅，但从远足路线、垃圾管理、垂钓区域、火烟使用、船只使用等各个方面严格设置了各项规定，力求消除人为影响，最大程度保护海岛原始生态。海峡群岛国家公园报告简要汇报公园的状况，并介绍公园领导和工作人员的工作概况与未来计划。在商业合作方面，公园的游客服务列表详尽列出了所授权的15家公司在园内提供的各种商业旅游服务。若要在公园内提供商业旅游服务、拍摄商业电影或举行特殊活动，必须先申请获取商业使用授权、拍摄许可证，或特殊用途许可证，方能进行以上活动。

比斯坎国家公园自然和历史人文资源丰富，加之紧邻迈阿密城，使其成为各种特别活动的理想举行地。公园对有意在园内举办的每类集体或个人活动、科研项目和商业项目等都要求申请许可，经国家公园管理局工作人员核查评估后决定允许与否。公园管理纲要定期更新，规定了公园的开闭时间、各区域准入情况和活动引导等内容。比斯坎国家公园不收取门票费用，对特殊活动另设收费，如在艾利奥特岛野营需缴纳25美元，预订博卡赤塔亭楼4h的使用权需缴纳200美元。此外，公园持续监测并公开各项数据，包括年度游客总数统计、月度公众使用统计报告等。公园还和南佛罗里达国家公园基金会、学生保护联合会、大迈阿密公会与旅游局等组织合作进行各项运营管理。

表1 美国国家公园公众参与形式表

2.6 环境监测

大堡礁国家海洋公园每5年发布一次大堡礁状况报告，期间审查大堡礁的健康、风险和未来可能出现的情况，旨在以一种负责、透明的方式，提供定期、可靠的评估珊瑚礁健康和管理的方法。此外，《二十五年管理计划》对大堡礁世界遗产区进行了全面战略评估，着眼于海洋环境和邻近海岸沿线，研究自然遗产价值的延续。该计划致力于大堡礁的长期可持续发展，由澳大利亚政府、昆士兰政府与渔业组织、农业组织、研究部门等合作伙伴协商制定，明确大堡礁生态管理的行动目标，强调全礁范围的综合监测。为应对珊瑚礁面临的挑战，公园制定《大堡礁2050长期可持续发展计划》作为大堡礁保护的总体战略，指导并协调远至2050年的保护管理工作，提出保护其价值、健康和复原力的行动，提倡生态可持续利用。

美国国家公园管理局开发了一项长期生态监测计划，协助公园管理者对公园自然资源和生态环境的现状与趋势进行广泛了解，以此作为决策的依据，并与其他机构和公众合作，以长期保护公园生态系统[15]。该监测计划覆盖了32个生态区网络，包含270多个公园，其基本步骤包括：1)明确定义目标和对象；2)编译和总结现有信息；3)开发概念模型；4)选择指标并排序；5)总体抽样设计；6)制定监测协议；7)建立数据管理、分析和报告程序。

2.7 公众参与

大堡礁国家海洋公园开设Eye on the Reef项目，鼓励游客、渔民、科研人员、巡航人员以及管理者，通过下载官方App上传实拍照片，向公园报告大堡礁的异常，推进全民监测评估大堡礁的实况和健康。同时，公园还邀请科学专业人士参与大堡礁的踏勘调研。所有通过该项目收集到的数据都会在官方网站上公开，供注册用户使用，是科研人员作进一步研究和监测的良好资料。此外，各种规划的公讯期和平日管理期也欢迎公众提供广泛意见。

美国国家公园的公众参与途径和形式主要分为3类，包括政府信息公开、公众信息反馈和互动交流[16](表1)。比斯坎和海峡群岛国家公园开设多种志愿岗位和活动，如解说与游客服务、环境教育与延伸、资源管理、公园维护等，人们有多种为公园建设出一份力的机会。人们还可以随时向公园电子邮箱反馈意见，对修编中的公园规划提出看法建议，也可参与非营利组织海峡群岛基金会帮助保护海洋公园，更可以关注公园的岗位公示，应聘成为实习或正式工作人员。

3 中国国家公园建设背景及海洋类国家公园建设现状

中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年9月印发了《建立国家公园体制总体方案》[17](以下简称《方案》)，明确了国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。该方案从7个方面对国家公园体制建设提供指导，包括总体要求、科学界定国家公园内涵、建立统一事权、分级管理体制、建立资金保障制度、完善自然生态系统保护制度、构建社区协调发展制度和实施保障，并具体提出23条针对性措施。建立国家公园体制是我国生态文明制度建设的重要内容，党的十八届三中全会也将此列为重点改革任务。《方案》强调，应立足我国国情，总结试点经验，借鉴国际有益做法，以加快构建国家公园体制。

截至目前，我国有包括三江源国家公园等10处国家公园体制试点。以上试点中，囊括了森林生态、野生动植物、内陆湿地等陆地类自然型和文化型国家公园，却未有海洋类国家公园入选。我国的国家地质公园、国家森林公园、国家湿地公园等各类陆地国家公园发展较早且数量众多，相较之下，国家海洋公园的发展显得滞后不少。我国大陆海岸线和岛屿海岸线长达3.2万km，大小岛屿多至6 961个，拥有跨越热带、亚热带和温带的丰富海洋资源和海洋景观。我国首批国家级海洋公园于2011年由国家海洋局发布成立[18]，此后至今已建立的国家级海洋公园共计42处[19]，但在分布和类型上还存在缺陷，以海洋和海岸生态系统以及野生动物保护为主，缺乏对生物多样性和非生物资源的保护，其中大部分在本质上只是陆地自然保护区往海洋方向拓展而已。分布上，在渤海沿岸和广东至海南沿岸分布密集，而黄海至东海沿线分布稀少[20]。在这些已经建立的国家级海洋公园中，缺乏对保护与开发之间矛盾的有效平衡，影响了经济收益和保护效果。即使有《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《海洋保护区宣言》《海洋特别保护区管理办法》《国家级海洋公园评审标准》等法律法规，但针对国家海洋公园规划与管理的法规文件尚未到位，国家海洋公园的规划建设工作仍然任重而道远。

4 美国与澳大利亚海洋类国家公园经验对中国的启示

海洋类国家公园首先是一个国家公园，学界的研究已总结出各项关于国家公园的管理经验，包括：1)建立完备的法律法规体系；2)编制多层次的保护管理规划，重视分区规划；3)严格管理游客行为和特许经营活动；4)重视科普功能和公众参与；5)充分利用社会经济资源；6)与社会各界进行合作监管。学界的经验建议涵盖宏观体制建设到公园管理细节的各个层面，是国家公园得以顺利建立、实现可持续发展的重要措施。

而海洋国家公园作为海洋区域上的国家公园，其规划管理与国内大多数的陆地型国家公园存在差异。在国家海洋公园规划建设初期，应注意以下问题。

首先，建立针对海洋公园的完备的法律法规体系和规划标准。我国已有关于海洋的综合性法规条例如《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海岛保护法》《全国海洋主体功能区规划》《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》等，部分省份也有相应的《海域使用条例》和《海洋环境保护条例》，但关于海洋保护区的法律只有《海洋特别保护区管理办法》，尚无关于国家级海洋公园的法律。立法保护是我国海洋国家公园规划建设的首要重点。没有完善的、操作性强的法律来控制指导，海洋国家公园的建立难以系统有序地进行。

其次，加强对海洋公园概念与意义的国民认知普及。我国虽已建立42个国家级海洋公园，但人民对其并不熟悉，对海洋公园的理解并不全面。应纠正民众认为海洋公园是单纯旅游项目的偏见，明晰海洋公园集保护、游憩和教育于一体的概念定位，是现代和后代的自然财富。应从管理者层面到民众层面，明确海洋公园建立的现实意义和长远益处，加深民众对国家海洋公园的了解和保护意识，为国家海洋公园的建立打好群众基础。

第三，建立科学系统的国家海洋公园遴选机制，选址应均衡覆盖我国海域沿岸，丰富主题类型。我国海岸线绵长，现状海洋公园主要集中在渤海沿岸和广东至海南沿岸，应多加注意黄海和东海区域海洋公园的建设保护。类型方面，要兼顾海岛型和海湾型，除了野生动物外也要关注其他海洋生物和环境。不可单一地从陆地向海洋延伸，单调保护红树林和海口滩涂，应更多以海洋为中心，注重不同气候区和不同海域内的生物多样性，在保护海洋生态系统的前提下进行适当开发，从而丰富海洋公园的层次，彰显各海洋公园的特色，提升其知名度。

第四，提高国家海洋公园的交通可达性和可进入性。由于海洋公园大部分由水域构成，不能通过步行或车辆到达大部分区域，水上交通成为海洋公园建设的关键一环。海湾型国家公园可由陆地进入，而海岛型国家公园则更加依靠船艇交通运送旅客和物资，建造安全便捷、连接性强、覆盖范围广的海上交通系统，提高国家海洋公园的交通可达性和可进入性，从而提高人们的旅游意愿，也便于公园内各项监测和管理工作的开展。