浙江省淳安县国土空间规划中林业规划调整探索

詹立明 马云飞

（1浙江省淳安县林业局311700；2浙江省兰溪市柏社乡人民政府321116）

在国土空间规划中充分协调林业相关规划，对规划的实施和林业生产、管理工作的顺利推进十分重要。淳安县是浙江省林业第一大县，林业资源丰富，林地面积占比大，林业规划对全县的生态保护和经济发展具有重要的作用。作为浙江省重要的战略性饮用水水源保护区，其生态环境保护的地位十分重要。

根据浙江省生态环境厅和浙江省水利厅《关于淳安县功能区水环境功能区优化调整方案的复函》(浙环函[2019]165 号)，饮用水水源一二级保护区占县域总面积的87.73%，非饮用水水源一二级保护区（包括准保护区、非集雨区）占县域总面积的12.27%。在饮用水水源一二级保护区内的农业用地、工业用地、商业用地、城镇建设、乡村建设等都将按相关办法进行管理，对工农业生产和社会建设都有较大的限制。

1 饮用水水源保护区与相关林业规划

饮用水水源保护区以保护为主，以保证饮用水的水质，确保饮用水安全。饮用水地表水源各级保护区及准保护区内，禁止一切破坏水环境生态平衡的活动以及破坏水源林、护岸林以及与水源保护相关植被的活动[1]。这一要求与森林植被的保护相关，在林业相关规划中有类似的要求，但在专业要求上更加明确，可以很好地衔接，形成共识、共同保护，保障社会的可持续发展。

对于饮用水水源一二级保护区的管理就有更加严格的要求，例如：一级保护区禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目[1]，二级保护区禁止新建、改建、扩建排放污染物的建设项目[1]。这就对经济建设带来很大的限制，淳安县辖区面积排在浙江省第一，但87.73%的面积属于饮用水水源一二级保护区，四十余万居民的生活和社会的可持续发展需要留出空间。在国土空间规划中协调处理与饮用水水源一二级保护区相关的林业规划非常重要，围绕饮用水水源一二级保护区，梳理相关规划，做好衔接工作是问题的关键所在。

经梳理对比，林业方面与饮用水水源一二级保护区相关的主要是林地保护利用规划、公益林分布、千岛湖国家森林公园、富春江-新安江风景名胜区等。

淳安县国土面积662.811 万亩，林地面积533.01 万亩，占80.42%[2]，林地占比非常高，林地保护利用在国土空间规划中占有重要的地位。林地保护利用规划对林地分等级保护管理，特别对I 级保护林地有相当严格的管理措施。林地保护利用规划和饮用水源保护区的协调，对淳安县的生态保护和发展建设具有重要意义。

淳安县重点公益林面积为240.83 万亩[3]，主要分布在千岛湖周边，其区划界定的主要依据也是饮用水水源保护区。公益林的保护和利用，应当遵循森林自然演替规律，以封山育林为主，辅以必要的人工措施，实行严格保育[4]。公益林的分布与饮用水水源保护区之间的联系十分紧密，统筹协调好两者之间的关系对国土空间的规划和布局很有必要。

浙江千岛湖国家森林公园规划总面积为138.486 万亩[5]，涉及千岛湖水域面积81.5985万亩[5]，陆域面积主要为千岛湖周边的山地。对森林公园的管理，应当遵循科学划定、严格保护、适度利用、合理补偿的原则[4]。浙江千岛湖国家森林公园范围与饮用水水源保护区也是密切相关，对淳安县的国土空间布局产生重要的影响，在规划中需要重点关注。

富春江-新安江风景名胜区涉及淳安县面积118.35 万亩，面积主要分布在千岛湖及周边山地。风景名胜区内不得设立各类开发区[6]。富春江-新安江风景名胜区与饮用水水源保护区密切相关，同样是不可忽视的部分。

2 规划调整分析

规划的衔接，对相同的分布空间进行合理调整，在发展和保护等方面形成共识，明确管理的措施，各规划形成同向的要求，为规划的实施理顺关系，从而实现规划目标。淳安县饮用水水源一二级保护区与相关林业规划在空间分布上采用地理信息系统进行分析，结合管理要求，落实空间分布及面积的调整。

2.1 林地保护利用规划的调整

林地保护利用规划对林地的管理和使用提出了明确的要求。I 级保护林地是我国重要生态功能区内予以特殊保护和严格控制生产活动的区域，以保护生物多样性、特有自然景观为主要目的。包括流程1000 公里以上江河干流及其一级支流的源头汇水区、自然保护区的核心区和缓冲区、世界自然遗产地、重要水源涵养地、森林分布上限与高山植被上限之间的林地。实行全面封禁保护，禁止生产性经营活动，禁止改变林地用途[7]。

淳安县I 级保护林地面积75.05 万亩[8]，其区划依据就是重要水源涵养地，其落界基础是2003 年的森林资源二类调查成果，与2017年的森林资源二类调查成果、公益林落界成果等都存在误差。在公益林落界时，I 级保护林地的国家级公益林保护等级为一级。对以上数据结合饮用水水源一二级保护区范围进行了矢量分析，并确定调整地块。

I 级保护林地属于国家一级生态公益林和饮用水水源一二级保护区的地块，面积约69.41 万亩。这部分地块符合三方的区划界定条件，应重点保护，保留为I 级保护林地。

I 级保护林地非国家一级生态公益林面积5.17 亩。这部分地块在公益林落界时未落实到国家一级生态公益林，调出I 级保护林地，根据实际情况重新确定林地保护等级。

同时属于I 级保护林地和国家一级生态公益林地块，但不属于饮用水水源一二级保护区的地块，面积约0.47 万亩。这部分地块的区划落界依据不足，调出I 级保护林地，根据实际情况重新确定林地保护等级。

同时对照国土空间规划的要求，将符合以下条件的林地确定为I 级保护林地：属于国家一级生态公益林、但不属于I 级保护林地，且位于饮用水水源一二级保护区的地块，面积约0.38 万亩；千岛湖主湖区一公里内的有林地；饮用水水源一二级保护区内符合I 级林地等级利用规划的有林地；国家森林公园核心区、风景名胜区一级保护区内的有林地；未纳入保护计划的国有天然林；其他生态脆弱、符合I 级保护林地要求的有林地。

2.2 重点公益林的调整

重点公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林和护岸林；自然保护区的森林和国防林等。按事权等级划分为国家公益林和省级生态公益林。

淳安县国家一级公益林面积70.27 万亩，国家二级公益林面积123.57 万亩，省级公益林46.99 万亩。对饮用水水源一二级保护区范围进行矢量分析确定调出地块。

重点公益林位于饮用水水源一二级保护区内的面积约230.19 万亩，重点公益林管理要求与饮用水水源保护区的管理要求是同向，予以保留。

重点公益林位于饮用水水源一二级保护区之外的面积约10.64 万亩，可以留出发展空间，予以剔除。

为保持重点公益林面积总量平衡，将符合以下条件的林地调入重点公益林：千岛湖主湖区一公里内的有林地；饮用水水源一二级保护区内符合保护条件的有林地；国家森林公园范围、风景名胜区范围内的有林地；未纳入保护计划的天然林；其他生态脆弱、符合公益林保护要求的有林地。

2.3 浙江千岛湖国家森林公园的调整

森林公园以保护为主，核心景观区除了必要的保护、解说、游览、休憩和安全、环卫、景区管护站等设施以外，不得规划建设住宿、餐饮、购物、娱乐等设施。生态保育区是指在本规划期内以生态保护修复为主，基本不进行开发建设、不对游客开放的区域[9]。

浙江千岛湖国家森林公园面积约56.9 万亩。经与饮用水水源一二级保护区范围进行矢量分析，位于饮用水水源一二级保护区内面积53.3 万亩，位于饮用水水源一二级保护区外面积3.6 万亩。

森林公园的管理与饮用水水源保护区的管理要求同向，为便于管理，森林公园的范围全部落入饮用水水源保护区，那么保留位于饮用水水源一二级保护区内的53.3 万亩，调出位于饮用水水源一二级保护区外的3.6 万亩。

2.4 富春江-新安江风景名胜区的调整

风景名胜区的核心景区内不得新建、扩建宾馆、酒店、招待所、培训中心、疗养院以及其他与风景名胜资源保护无关的其他建筑物、构筑物；已经建设的建筑物、构筑物，应当按照规划要求逐步迁出[6]。

对富春江-新安江风景名胜区在淳安县境内9 个已完成详细规划的单元，对饮用水水源一二级保护区范围进行矢量分析，位于饮用水水源一二级保护区之外的7.3 万亩。

风景名胜区的管理与饮用水水源保护区的管理要求同向，为便于管理，风景名胜区的范围全部落入饮用水水源保护区，调出位于饮用水水源一二级保护区外的7.3 万亩。

3 问题与讨论

采用地理空间分布对饮用水水源一二级保护区与相关林业规划进行分析，以饮用水水源一二级保护区的管理要求为核心，充分考虑林地保护利用规划、重点公益林、森林公园、风景名胜区的相关管理要求，对相关的规划进行了调整，在以生态保护为主的前提下，留出建设发展的空间，为社会的可持续发展提前布局。在国土空间规划中，理顺专项规划的关系，是规划之间相协调，同向发力，为规划的实施奠定基础，便于今后的工作，对社会发展起到积极的作用。

由于第三次国土调查工作尚未完成，以上的数据并未与三调成果进行衔接，在数据的细节上尚存在出入，需要进一步的完善。国土空间规划涉及到林业规划方面的还很多，本次工作只选择了与覆盖面积大、限制条件高的饮用水水源一二级保护区相关性强、影响大的四个方面进行调整，并且侧重于限制建设方面的分析。在空间规划中应全面考虑，并应与三调成果紧密结合，使规划更加合理可行。