从新冠肺炎疫情谈野生动物检疫监管

李卫华，万 强，滕翔雁，袁孟伟，李 昂，王媛媛，贾智宁，石 兰，翟海华

（1.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032；2.农业农村部畜牧兽医局，北京 100125；3.成都市农业综合执法总队，四川成都 610041）

2019年12月以来，我国新型冠状病毒肺炎疫情迅速波及全国各地，本次疫情适逢春节假期，直接给我国多个行业生产发展乃至出口造成一定的冲击。目前在党中央集中统一领导下，全国上下坚定信心、同舟共济、精准施策，疫情防控形势积极向好。据卫生部门发布信息看，此次新冠肺炎疫情病毒可能来源于野生动物[1]，笔者查阅了现行有关野生动物的法律规范，梳理了相关部门职责，并结合现有问题提出对策思考，以期对加强野生动物检疫监管工作提供支持。

1 《野生动物保护法》有关野生动物检疫监管职责分析

1.1 关于野生动物保护对象

《野生动物保护法》第二条规定，本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。本法规定的野生动物及其制品，是指野生动物的整体（含卵、蛋）、部分及其衍生物。珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护，适用《中华人民共和国渔业法》等有关法律的规定。第十条规定，国家对野生动物实行分类分级保护。国家对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护。国家重点保护的野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物。

由上述法律规定可以得出：与我们通常认知不同，《野生动物保护法》保护的野生动物并不包括所有野生的动物[2]，只包括两类动物：一是珍贵、濒危的陆生和水生野生动物；二是有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物（以下称“三有动物”）。上述两类保护动物名录由林业部门和农业部门予以制定和发布，原则上未列入名录的陆生野生动物不受该法调整。目前，《中国国家重点保护野生动物名录》共包括一二类重点保护野生动物256种，《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》有1 700余种。2017年和2019年，农业农村部分别发布了人工繁育国家重点保护水生野生动物名录共计24种。据资料记录，全世界已发现的野生动物约有150多万种，而我国仅脊椎动物就有6 266种。因此，《野生动物保护法》所保护的野生动物数量很少，绝大多数的野生动物并未在该法的调整范围内。

1.2 关于野生动物检疫

《野生动物保护法》第二十七条第四款、第五款规定，出售、利用非国家重点保护野生动物的，应当提供狩猎、进出口等合法来源证明；出售国家重点保护的野生动物和非重点保护的野生动物都应当依法附有检疫证明。第三十三条规定，运输、携带、寄递国家重点保护野生动物及其制品、本法第二十八条第二款规定（人工繁育技术成熟稳定、纳入专门名录）的野生动物及其制品出县境的，应当持有或者附有本法规定的许可证、批准文件的副本或者专用标识，以及检疫证明；运输非国家重点保护野生动物出县境的，应当持有狩猎、进出口等合法来源证明，以及检疫证明。

由上就野生动物保护法有关检疫之规定，我们可以得出如下结论：

一是野生动物保护法》规定须附有检疫证明的野生动物仅限于该法调整或者保护的野生动物。该法虽规定出售、运输非国家重点保护的野生动物也要附有检疫证明，但这里的非国家重点保护野生动物是指“三有动物”。

二是运输、携带、寄递国家重点保护野生动物及其制品，以及人工繁育技术成熟稳定、纳入专门名录的国家重点保护野生动物及其制品出县境的，应当附有检疫证明；运输“三有动物”出县境的，应当附有检疫证明。而携带、寄递“三有动物”则出县境不需要附检疫证明；运输、携带、寄递“三有动物”制品出县境也不需要附检疫证明。

1.3 关于野生动物执法主体

《野生动物保护法》第四十八条、第四十九条规定，违反规定，出售、购买、利用、运输、携带、寄递国家保护野生动物及其制品的，生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品或者没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作食品的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门或者市场监督管理部门按照职责分工予以处罚。《野生动物保护法》第四十八条第三款规定，违反本法第二十七条第五款、第三十三条规定，出售、运输、携带、寄递有关野生动物及其制品未持有或者未附有检疫证明的，依照《动物防疫法》的规定处罚。

可见，野生动物保护方面的执法主体是县级以上林业、渔业主管部门、市场监督管理部门。动物卫生监督机构在《野生动物保护法》中的主要职责除履行动物检疫外，对于出售、运输、携带、寄递有关野生动物及其制品，未持有或者未附有检疫证明的，也应由其进行监督和处罚。

2 《动物防疫法》及配套规章中野生动物检疫监管职责分析

《野生动物保护法》对野生动物检疫的规定是概括性的，未对动物检疫的范围、对象和程序等作具体规定。而动物检疫是由《动物防疫法》设定的一项行政许可，并由《动物检疫管理办法》对动物检疫做出具体规定，因此，相关野生动物的检疫应当适用《动物防疫法》《动物检疫管理办法》及相关检疫规程的规定。

2.1 关于检疫范围

《动物防疫法》第四十一条规定，动物卫生监督机构依照本法和国务院兽医主管部门的规定对动物、动物产品实施检疫。动物卫生监督机构的官方兽医具体实施动物、动物产品检疫。第四十七条规定，人工捕获的可能传播动物疫病的野生动物，应当报经捕获地动物卫生监督机构检疫，经检疫合格的，方可饲养、经营和运输。

由此可知，《动物防疫法》中需要检疫的野生动物范围比《野生动物保护法》中规定的需要检疫的野生动物范围广，不仅包括《野生动物保护法》规定需要附检疫证明的野生动物，还包括了人工饲养、合法捕获可能传播动物疫病的其他野生动物。

2020年2月24日，全国人大常委会《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定决定》（以下称《决定》）提出，因科研、药用、展示等特殊情况，需要对野生动物进行非食用性利用的，应当按照国家有关规定实行严格审批和检疫检验。《决定》对需要检疫的野生动物范围进行了重新界定，因此，尽快制定“非食用性利用”野生动物清单，对开展野生动物检疫工作具有重要作用。

2.2 关于检疫规程

《动物检疫管理办法》第四条规定，动物检疫的范围、对象和规程由农业农村部制定、调整并公布。因此，无论是《野生动物保护法》规定需要检疫的野生动物，还是《动物防疫法》中需要实施检疫的动物，其检疫的范围、对象和规程只能由农业农村部制定。

为便于开展动物检疫工作，农业农村部先后制定了《生猪产地检疫规程》《反刍动物产地检疫规程》等13个产地检疫规程，充分考虑了野生动物的检疫工作，要求人工饲养或合法捕获的同种野生物按照相应的规程执行。需要注意的是，《兔产地检疫规程》并未规定同种野生动物（啮齿类）的检疫操作规定，但是农业农村部、科学技术部印发《关于做好实验动物检疫监管工作的通知》对包括实验用鼠在内的实验动物的检疫做了具体规定。考虑到野生动物疫病情况复杂，国家林业局2014年发布的《陆生野生动物疫病危害性等级划分》行业标准中收录的病种达178种，是否应当逐一实施检疫以及应当如何科学制定检疫规程都值得深入探讨。

另外，《野生动物保护法》《动物防疫法》均未涉及野生动物的屠宰，《动物检疫管理办法》也仅在产地检疫环节涉及了野生动物检疫，考虑到野生动物易携带、传播多种人兽共患病的现实情况，全国人大常委会《决定》也提出要革除食用野生动物的陋习。

2.3 关于检疫对象

按照农业农村部发布的一二三类动物疫病病种目录（农业部公告第1125号），涉及野生动物检疫的规程中分别规定了不同动物的重点检疫疫病对象，包括传染病和寄生虫病共计40余种，主要是重大动物疫病和多种人兽共患病。开展野生动物检疫的目的主要是防止野生动物疫病向家畜家禽或人类传播。基层官方兽医应针对规程中规定的检疫对象，依法实施检疫工作。

2.4 关于检疫申报程序和条件

《动物防疫法》第四十二条规定，出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫。《动物检疫管理办法》第九条规定，合法捕获野生动物的，应当在捕获后3天向捕获地县级动物卫生监督机构申报检疫。根据《行政许可法》规定，检疫是一项行政许可工作。因此，无论是人工饲养的野生动物还是合法捕获的野生动物，货主都应当主动向动物卫生监督机构申报检疫，动物卫生监督机构只有在受理了检疫申报后才能实施动物检疫。检疫申报应当以取得相关合法手续为前提，比如合法捕获的野生动物申报检疫时应提供合法捕获证明。

2.5 关于动物卫生监督

《动物防疫法》第五十八条规定，动物卫生监督机构依照本法规定，对动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动中的动物防疫实施监督管理。因此，饲养、经营、运输有检疫规程的野生动物，动物卫生监督机构有权对其动物防疫活动实施监督检查，开展动物卫生监督工作，如发现违反《动物防疫法》及其配套法规规章的行为，应当依法予以处罚。

3 完善野生动物检疫监管工作的对策思考

3.1 加强立法，禁止滥食野生动物

《野生动物保护法》保护的野生动物具有一定局限性，仍有大量的野生动物未在法律规范范围之内，因此，建议修改现有《野生动物保护法》调整范围，或者单独制定《野生动物法》[4]，使其涵盖所有野生动物，包括已发现和未发现的所有野生动物。同时，立法明确禁止非法交易野生动物，革除滥食野生动物陋习。近年来广东、山东、天津等地的立法实践已奠定了良好的基础。全国人大常委会《决定》，已明确全面禁止食用野生动物，严厉打击非法野生动物交易，在疫情防控的关键时刻，此决定的及时出台更加为修法提供了立法保障。

3.2 加大宣传，明确食用野生动物风险

众所周知，野生动物携带大量的传染病和寄生虫病，不当食用会给人体健康带来极大危害，甚至把一些原本反在野生动物体内的病原传染给人类。相关部门应积极开展生态环境保护和公共卫生安全的宣传教育和引导，让消费者充分认识到食用野生动物的健康风险，养成科学健康文明的生活方式。

3.3 科学制定检疫规程，加强野生动物检疫工作

野生动物检疫，单靠农业部门很难有效开展。林草部门和农业部门应当加强合作，建立野生动物检疫衔接工作机制。国家林草主管部门应当按照全国人大的《决定》，尽快公布野生动物非食用性利用名单，并制定详细的饲养、防疫、运输、利用技术规范或标准，并与农业部门联合制定检疫规程。同时，林草部门应为其管理和审批的野生动物相关活动提供合法证明、检测报告等，便于野生动物检疫工作科学有效开展。

3.4 明确检疫主体，加大监管执法力度

对于野生动物检疫实施主体，可以由农业部门按照检疫规程实施野生动物检疫工作，但考虑到当前检疫工作负担过重的现实，必须要优化现行检疫工作机制，强化动物检疫机构队伍建设；也可以统一野生动物管理权限，由林草部门负责陆生野生动物检疫工作。相关部门按照分工做好野生动物疫病监测，及时通报预警信息，可作为实施检疫及监督执法工作的重要参考依据。同时，野生动物保护、市场监管等部门应加强联合执法，形成合力，共同做好野生动物保护工作。卫生部门则应当强化人间野生动物疫病监测网络，一旦出现人间传播势头，本着“早快严小”的原则，尽快采取紧急应对措施。