《农业行政处罚程序规定》修订要点解读

刘洪明，彭慧芹，王 彬，周灵芝

（1.烟台市农业综合执法支队，山东烟台 264000；2.烟台经济技术开发区动物疫病预防与控制中心，山东烟台 264006；3.烟台经济技术开发区海洋经济发展局，山东烟台 264006）

1 修订简介

《农业行政处罚程序规定》（以下称《规定》）是为了规范农业行政处罚程序，保障和监督农业农村主管部门依法实施行政管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，在1997 年10 月25 日由农业部发布。2006 年4 月25 日农业部令第63 号第一次修订，2006 年7 月1 日起实施，分为总则、农业行政处罚的管辖、农业行政处罚的决定、立卷归档、附则6 章68 条。2011 年12 月31 日农业部令2011 年第4 号进行了第二次修订，将第三十一条第三款和第三十二条进行了修改。随着社会经济的发展，农业行政执法形势发生很大变化，执法中出现了一些新问题，因此，中华人民共和国农业农村部令2020 年第1 号对《规定》进行第三次修订，并将《规定》调整到6 章92 条，自2020 年3 月1日起施行。

2 《规定》修订变化

2.1 第一章 总则

原《规定》第一章总则共有6 条（第一条至第六条），新版《规定》增加至11 条（第一条至第十一条）。

2.1.1 增加了实施行政处罚的原则、方式和申请回避的情形（第三条、第四条、第五条） 新版《规定》明确，农业行政处罚机关实施行政处罚应当遵循公正、公开的原则，坚持处罚与教育相结合，采取指导、建议等方式，引导和教育公民、法人或者其他组织自觉守法。强调了农业行政执法人员回避条款：（一）本案当事人或者当事人的近亲属；（二）本人或者其近亲属与本案有直接利害关系；（三）与本案当事人有其他利害关系，可能影响案件的公正处理。

2.1.2 农业执法全面推行三项制度（第六条、第七条） 新版《规定》全面推行农业执法“三项制度”（行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度），这对促进严格规范公正文明执法具有基础性、整体性、突破性作用，对切实保障人民群众合法权益，维护政府公信力，营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境具有重要意义。

2.1.3 明确了上下级关系和农业农村主管部门内部的职责分工（第八条至第十条） 《规定》强调，上级农业农村主管部门依法监督下级农业农村主管部门实施的行政处罚。县级以上人民政府农业农村主管部门负责监督本部门农业综合行政执法机构、渔政执法机构或者派出执法机构实施的行政处罚；县级以上人民政府农业农村主管部门依法设立的农业综合行政执法机构承担并集中行使行政处罚以及与行政处罚有关的行政强制、行政检查职能，以农业农村主管部门名义统一执法；县级以上人民政府农业农村主管部门依照国家有关规定在沿海、大江大湖、边境交界等水域设立的渔政执法机构，承担渔业行政处罚以及与行政处罚有关的行政强制、行政检查职能，以其所在的农业农村主管部门名义执法。

2.2 第二章 农业行政处罚的管辖

原《规定》第二章农业行政处罚的管辖共有11 条（第七条至第十七条），新版《规定》缩减至10 条（第十二条至第二十一条）。

2.2.1 新增电商行政处罚管辖规定（第十四条） 随着农业农村社会经济的发展，农业行政执法形势发生很大变化，执法中出现了电子商务处罚案件的管辖等一系列新问题，新版《规定》对此着重进行了规定。明确了电子商务经营者的农业违法行为由其住所地县级以上农业行政处罚机关管辖；平台内经营者的农业违法行为由其实际经营地县级以上农业行政处罚机关管辖；电子商务平台经营者住所地或者违法物品的生产、加工、存储、配送地的县级以上农业行政处罚机关先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以管辖。

2.2.2 制定了直接管辖和指定管辖等制度（第十六条、第十八条） 新版《规定》第十六条规定了2 个以上农业行政处罚机关因管辖权发生争议的，应当自发生争议之日起七个工作日内协商解决。这是首次明确了协商解决管辖权的期限，有力解决管辖权问题引发的推诿扯皮；第十八条规定了下级农业行政处罚机关认为依法应由其管辖的农业行政处罚案件重大、复杂或者本地不适宜管辖的，可以报请上一级农业行政处罚机关直接管辖或者指定管辖。上一级农业行政处罚机关应当自收到报送材料之日起七个工作日内作出书面决定。新版《规定》将直接管辖或指定管辖作出书面决定的期限由十个工作日缩短至七个工作日，这也是提升执法机关工作效率的重要措施。

2.2.3 增加了不属于农业农村主管部门管辖案件的移交（第二十一条） 原《规定》只对农业农村系统内的移交和涉嫌犯罪案件的移交作出了具体规定，新版《规定》在此基础上，增加了不属于农业农村主管部门管辖案件的移交，要求相关单位对不属于管辖范围内的案件应当按照有关要求和时限移送有管辖权的部门处理。

2.3 第三章 农业行政处罚的决定

原《规定》第三章农业行政处罚的决定共有34 条（第十八条至第五十一条），新版《规定》增加至47 条（第二十二条至第六十八条）。

2.3.1 规定了立案的期限和立案条件（第二十九条、第三十条） 新版《规定》一是对立案的期限进行明确，规定自发现线索或者收到相关材料之日起十五个工作日内必须决定是否立案，特殊情况下可以再延长十五个工作日。二是对立案的条件进行明确：（一）涉嫌违反农业法律、法规和规章的行为；（二）依法应当或者可以给予行政处罚；（三）属于本机关管辖；（四）违法行为发生之日起至被发现之日止未超过二年，或者违法行为有连续、继续状态，从违法行为终了之日起至被发现之日止未超过二年。

2.3.2 细化了农业行政执法人员有权采取的措施（第三十三条） 新版《规定》进一步细化了农业行政执法人员的权利，明确了7 项依法可以采取的措施，较原《规定》更清晰。（一）查阅、复制书证和其他有关材料；（二）询问当事人或者其他与案件有关的单位和个人；（三）要求当事人或者有关人员在一定的期限内提供有关材料；（四）采取现场检查、勘验、抽样、检验、检测、鉴定、评估、认定、录音、拍照、录像、调取现场及周边监控设备电子数据等方式进行调查取证；（五）对涉案的场所、设施或者财物依法实施查封、扣押等行政强制措施；（六）责令被检查单位或者个人停止违法行为，履行法定义务；（七）其他法律、法规、规章规定的措施。

2.3.3 增加了证据种类和收集、取证的方式方法（第三十四条至第三十七条） 第三十四条至第三十七条是新增条款，第三十四条详述了证据，包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、现场检查笔录和勘验笔录；第三十五条到三十七条则分别介绍了书证物证收集调取要求、视听资料收集调取要求和电子数据收集调取要求的规定。

2.3.4 完善了询问笔录和抽样取证的规定（第三十八条、第四十一条） 较原《规定》，新版《规定》进一步完善制作询问笔录时，询问证人或者当事人时应当个别进行、询问后要经被询问人核对的规定；农业行政处罚机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法。但对抽样检测的结果应当及时告知当事人，并告知当事人有依法申请复检的权利。非从生产单位直接抽样取证的，农业行政处罚机关可以向产品标注生产单位发送产品确认通知书。

2.3.5 补充了先行登记保存和查封扣押的规定（第四十四条至第四十六条） 先行登记保存中，新增了要采取记录、复制、拍照、录像等证据保全措施。查封扣押时，事前要求必须办理批准手续，新增了情况紧急时，可以先采取强制措施，24 小时内补办批准手续的规定。事中要求制作并当场交付查封、扣押决定书和清单的规定。

2.3.6 新设了中止案件调查的情形和调查后应该采取的处理建议（第四十八条、第四十九条）《规定》首次设置了中止案件调查，要求有下列情形之一的需要中止案件调查：（一）行政处罚决定必须以相关案件的裁判结果或者其他行政决定为依据，而相关案件尚未审结或者其他行政决定尚未作出；（二）涉及法律适用等问题，需要送请有权机关作出解释或者确认；（三）因不可抗力致使案件暂时无法调查；（四）因当事人下落不明致使案件暂时无法调查；（五）其他应当中止调查的情形。《规定》要求，农业行政执法人员在调查结束后，应当根据不同情形提出处理建议：（一）违法事实成立，应给予行政处罚的，建议予以行政处罚；（二）违法事实不成立的，建议予以撤销案件；（三）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，建议不予行政处罚；（四）违法行为超过追诉时效的，建议不再给予行政处罚；（五）案件应当移交其他行政机关管辖或者因涉嫌犯罪应当移送司法机关的，建议移送相关机关；（六）依法作出处理的其他情形。

2.3.7 增加了法制审核程序（第五十条至第五十三条） 新版《规定》首次明确法制审核的内容：（一）本机关是否具有管辖权；（二）程序是否合法；（三）案件事实是否清楚，证据是否确实、充分；（四）定性是否准确；（五）适用法律依据是否正确；（六）当事人基本情况是否清楚；（七）处理意见是否适当；（八）其他应当审核的内容。首次明确法制审核后提出的建议：（一）对事实清楚、证据充分、定性准确、适用依据正确、程序合法、处理适当的案件，拟同意作出行政处罚决定；（二）对定性不准、适用依据错误、程序不合法或者处理不当的案件，建议纠正；（三）对违法事实不清、证据不充分的案件，建议补充调查或者撤销案件；（四）违法行为轻微并及时纠正没有造成危害后果的，或者违法行为超过追诉时效的，建议不予行政处罚；（五）认为有必要提出的其他意见和建议。首次明确应当自接到审核材料之日起五个工作日内完成审核。特殊情况下，可以延长十个工作日的规定。

2.3.8 强调了处罚机关负责人审查和集体讨论的规定（第五十四条、第五十五条） 新版《规定》明确了农业行政处罚机关负责人应当对调查结果、当事人陈述申辩或者听证情况、案件处理意见和法制审核意见等进行全面审查，并作出处理决定：（一）违法事实成立，依法应当给予行政处罚的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）不属于农业行政处罚机关管辖的，移送至其他行政机关处理；（五）违法行为涉嫌犯罪的，将案件移送司法机关。明确了农业行政处罚机关负责人集体讨论的决定：（一）符合本规定第五十九条所规定的听证条件，且申请人申请听证的案件；（二）案情复杂或者有重大社会影响的案件；（三）有重大违法行为需要给予较重行政处罚的案件；（四）农业行政处罚机关负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。

2.3.9 延长了作出处理决定的时间（第五十八条） 新版《规定》对农业行政处罚案件处理决定作出期限由原来的三个月延长到六个月，并规定因案情复杂、调查取证困难等特殊情况六个月内不能作出处理决定的，报经上一级农业行政处罚机关批准可以延长至一年。

2.3.10 扩大了适用听证程序案件的范围（第五十九条） 原《规定》中需要听证的有3 种情形：责令停产停业、吊销许可证件、较大数额的罚款。而此次修订，又规定“没收较大数额财物”也需要举行听证，并规定了较大数额财物的标准。“较大数额财物”应按所在省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会或者人民政府规定的标准执行；农业农村部对公民没收较大数额财物货值超过三千元、对法人或者其他组织没收较大数额财物货值超过三万元属“没收较大数额财物”。

2.4 第四章 执法文书的送达和处罚决定的执行

原《规定》第四章执法文书的送达和处罚决定的执行共有12 条（第五十二条至第六十三条），新版《规定》增加至15 条（第六十九条至第八十三条）。

2.4.1 区分了执法文书受送达人的身份（第七十条） 新版《规定》区分受送达人是公民、法人或者其他组织、代理人、指定代收人等不同身份。受送达人是公民的，本人不在时交其同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、其他组织负责收件的有关人员签收；受送达人有代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向农业行政处罚机关指定代收人的，送交代收人签收。规定中，还首次提到“同住成年家属”的概念，这也与原《规定》的“成年家属”不同。

2.4.2 明确了延期（分期）缴纳罚款的期限（第八十一条） 对于申请延期（分期）缴纳罚款的，原《规定》未提及延期（分期）缴纳罚款的期限，而新版《规定》则明确了延期或者分期缴纳的最后一期缴纳时间不得晚于申请人民法院强制执行的最后期限。

2.5 第五章 结案和立卷归档

原《规定》第五章结案和立卷归档共有2 条（第六十四条至第六十五条），新版《规定》增加至4条（第八十四条至第八十七条）。

2.5.1 增加了结案的情形（第八十四条） 新版《规定》中增加了农业行政处罚机关可以结案的5 种情形：（一）行政处罚决定由当事人履行完毕的；（二）农业行政处罚机关依法申请人民法院强制执行行政处罚决定，人民法院依法受理的；（三）不予行政处罚等无须执行的；（四）行政处罚决定被依法撤销的；（五）农业行政处罚机关认为可以结案的其他情形。

2.5.2 建立了行政处罚案件统计制度（第八十七条） 要求农业行政处罚机关应当建立行政处罚案件统计制度，并于每年1 月31 日前向上级农业行政处罚机关报送本行政区域上一年度农业行政处罚情况。

2.6 第六章 附则

原《规定》第六章附则共有3 条（第六十六条至第六十八条），新版《规定》增加至5 条（第八十八条至第九十二条）。

2.6.1 定义了沿海地区的渔政执法适用本规定（第八十八条） 新版《规定》专门提及沿海地区人民政府单独设置的渔业行政主管部门，及其依法设立的渔政执法机构实施渔业行政处罚，及其相关的行政执法活动适用本规定。渔政执法机构承担本部门渔业行政处罚以及与行政处罚有关的行政强制、行政检查职能，以其所在的渔业主管部门名义执法。

2.6.2 明确了几个范围用语的界定（第八十九条、第九十条） 首次明确了《规定》中“以上”“以下”“内”均包括本数；明确了“期间”以时、日、月、年计算，期间开始的“时”或者“日”，不计算在内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期；明确了行政处罚文书的送达期间不包括在路途上的时间，行政处罚文书在期满前交邮的，视为在有效期内。

3 结论

《规定》的修订是在总结经验的基础上，为适应相关法律、法规、规范性文件及有关标准的颁布和修改而修订的，具有很强的理论性、政策性和可操作性。《规定》的修订进一步明确了农业行政处罚实施主体，完善了农业行政处罚案件地域管辖、立案管辖、移送管辖、直接管辖、指定管辖的规则以及管辖权争议解决途径，针对性地设置了电子商务经营者的农业违法行为的管辖规则，详细制定了农业行政处罚案件从立案到归档全过程的程序规则，全面落实了国务院办公厅关于全面推行行政执法“三项制度”的要求，做到职权合法、事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法、裁量合理、执法文书使用规范，对我国推进农业执法科学化、现代化、法制化进程意义重大。