行政执法三项制度在动物检疫工作中的应用

刘纪艳，周友明，孙荣钊

（1.天津市农业综合行政执法总队，天津 300211；2.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

行政执法行为是否严格、规范、公正、文明，直接体现着政府依法行政和法治政府建设的水平和程度。2019 年起，国家全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（以下称三项制度），重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查等执法行为，以期进一步提高政府依法行政水平。动物检疫事关畜牧业生产安全、食品安全和公共卫生安全，是重要的行政许可事项，是与人民权益息息相关的重要行政执法活动，各级动物卫生监督机构及其官方兽医应在动物检疫工作中保障落实行政执法三项制度。

1 动物检疫是行政许可类行政执法

1.1 行政执法

行政执法是指国家机关为实现国家行政管理职能，执行法律、法规、规章，依照法定职权和法定程序，对公民、法人和其他组织实施的影响其权利义务的具体行政行为。中共中央、国务院印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，将行政执法职权归纳为行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚、行政征收、行政给付、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别，也是常说的“9+X”，行政许可是行政执法的类型之一。

1.2 动物检疫

《中华人民共和国行政许可法》（以下称《行政许可法》）规定：直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项可以设定行政许可；《中华人民共和国动物防疫法》（以下称《动物防疫法》）规定：县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构负责动物、动物产品的检疫工作，动物卫生监督机构的官方兽医具体实施动物及动物产品检疫；《动物检疫管理办法》规定了产地检疫、屠宰检疫、检疫程序和检疫合格标准，要求在规定的检疫范围和检疫对象内，对动物及动物产品实施检疫，合格的出具检疫证明[1]，加施检疫标志。

1.3 动物检疫是行政许可类执法行为

动物检疫是动物卫生监督机构根据行政相对人的申请，依照《动物防疫法》及农业农村部的规定，对动物及动物产品是否符合规定的条件进行审查，并根据审查结果作出决定的行政许可行为[1-2]。

2 行政执法三项制度

2.1 行政执法公示制度

行政执法公示制度是指行政执法机构及其执法人员依法及时主动向社会公示有关行政执法的基本信息和结果信息，公示内容要覆盖事前、事中、事后的全过程，公示要准确、及时，方便群众办事，接受社会监督。

2.2 行政执法全过程记录制度

行政执法全过程记录制度是行政执法机构及其执法人员通过文字、音像等记录形式，对行政执法的启动、实施、审核决定、送达执行等全部过程进行记录，要求系统、全面、完整记录执法主体、执法依据、执法对象、事实和理由、权责关系和行政时间、结果等要素，并全面系统归档保存，做到执法全过程留痕和可追溯管理。

2.3 重大执法决定法制审核制度

重大执法决定法制审核制度要求凡涉及重大公共利益，可能造成重大社会影响或引发社会风险，直接关系行政相对人或第三人重大权益，或经过听证程序作出的行政执法决定，都要进行法制审核。

3 行政执法公示制度在动物检疫工作中的应用

3.1 公示主体

行政执法公示制度要求“谁执法谁公示”，依据《动物防疫法》规定，官方兽医具体实施动物及动物产品检疫。因此，实施动物及动物产品检疫的动物卫生监督机构及其官方兽医为动物检疫信息公示的主体，要按照公示的程序规定和内容要求分别在动物检疫事前、事中、事后予以公示。

3.2 公示内容及途径

3.2.1 事前公示内容及途径 动物检疫事前公示要求实施动物检疫工作前，由实施主体动物卫生监督机构公示机构名称、职权、执法依据、服务指南、人员资格等信息。可通过本级政府官网、本单位政务网进行网上公示或者在办公大厅、检疫申报点等场所进行公示。

3.2.2 事中公示内容及途径 事中公示内容包括受理检疫申报的政务服务窗口设置有人员岗位信息公示牌，明示工作人员岗位职责、申请材料示范文本、检疫流程、咨询服务、投诉举报等信息；可通过政务大厅、检疫申报点等场所进行公示。在实施动物检疫过程中，依据接收检疫申报情况，作出是否受理的决定，申请事项依法不需要取得行政许可的，应当及时告知申请人不受理；申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当及时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；申请材料存在可以当场更正错误的，应当允许申请人当场更正；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请，向当事人送达《动物检疫申报受理单》；依法应2 人以上实施检疫，在检疫执法时必须主动出示执法证件，向当事人和相关人员表明身份，告知检疫依据、检疫结果或其他处理措施等，填写《动物产地检疫工作记录单》等并交由当事人确认；对检疫合格的当场出具《动物检疫合格证明》；对检疫不合格的出具《检疫处理通知单》，说明结果和理由并告知申请人享有依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利。

3.2.3 事后公示内容及途径 事后公示内容主要是指行政执法决定的公开，实施动物检疫的机构依法公示检疫结果信息，主要包括检疫机构、检疫人员、执法类别、检疫时间、检疫结果以及检疫证明信息等内容，可在政务网系统予以公示。

3.3 公示管理

执法公示要及时主动，依据《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（国办发〔2015〕51 号）和《行政许可法》的规定，行政许可决定信息应当在执法决定作出之日起7 个工作日内公开。要建立健全已公开发布执法决定信息的撤销和更新机制，进行自我监督抽查、接受法制部门执法监督和社会群众监督，已公开的动物检疫许可决定被依法撤销、确认违法或者要求重新作出的，应当及时更新信息公示平台的相关信息。要建立执法公示信息动态管理制度，及时根据法律法规规章的“立改废释”情形、执法决定错误更正、机构职能及人员调整变化等情况进行动态调整。

4 执法全过程记录制度在动物检疫工作中的应用

4.1 记录方式

执法全过程记录方式包括文字记录和音像记录。在动物检疫行政许可中，文字记录是基本方式，对文字记录能够全面有效记录执法行为的，也可以进行诸如音视频等形式的记录。依据动物产地检疫和屠宰检疫程序，在检疫申报受理、检疫实施、检疫结果出具过程中，按工作实际制作《动物检疫申报受理单》《动物产地检疫工作记录单》《乳用、种用动物检疫工作记录单》《种蛋、胚胎、精液检疫工作记录单》《动物检疫合格证明》《检疫处理通知单》等动物检疫文字记录。上述文字记录基本能够实现动物检疫执法全过程留痕，但不能完全实现检疫工作的可回溯性管理，应适当以音视频记录方式进行补充，主要针对检疫合格标准要求的内容和检疫合格证明填写内容事项进行录制，有条件的也可以对动物检疫的全过程进行音视频记录。

4.2 记录要求

执法全过程记录关乎执法过程最基本的事实判断依据，是公众最想知道的执法真相。要通过文字记录和音像记录形式，对动物检疫全过程各个环节进行记录，全面记录执法主体、人员、依据、对象、内容、结果、时间要素，对涉及动物检疫合格标准和检疫许可事项内容要重点记录，记录要客观公正，通过记录表明动物检疫工作主体合法、依据适当、程序合法、内容合规、结果准确。动物检疫工作记录要全面系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理。

5 重大执法决定法制审核制度在动物检疫工作中的应用

按照我国行政许可法的规定，适用听证程序的行政许可事项包括法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，或者直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的事项。依据我国动物防疫法律法规以及各项动物检疫规程的规定，动物检疫程序不包括听证程序，并且，动物检疫是依据技术规范、实验室检测报告而判定结果，具有很强的科学性，通常情况下，对动物检疫结果不需要进行法制审核。

6 有关思考

6.1 人员保障问题

依据《行政许可法》规定：实施动物检疫应有2 名以上工作人员进行；按照《动物防疫法》规定：动物卫生监督机构的官方兽医具体实施动物检疫。因而，2 名以上官方兽医实施检疫是动物检疫工作程序合法的必备条件，但目前基层动物卫生监督机构官方兽医数量多数难以满足实际需求，进一步完善兽医制度迫在眉睫。按照国务院《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》文件精神，我国参照国际通行做法，逐步推行官方兽医制度，我国的官方兽医是指经资格认可、法律授权或政府任命，有权出具动物卫生证书的国家兽医工作人员。OIE《陆生动物卫生法典》对官方兽医的定义：由国家兽医当局授权，从事包括动物卫生、商品检疫等指定官方任务的兽医，但OIE 并未对人员身份限定为政府身份或是私人身份，法国等发达国家恰恰是通过运用社会资源承担官方兽医职能[3-5]。因而，在我国不能大量增加公职工作人员实施动物检疫的情况下，有必要进一步厘清我国现有官方兽医行政管理、综合执法、技术支撑职能和所属机构，加强官方兽医资格考核和备案管理，探讨适当以政府购买服务形式将通过资格考核的执业兽医和备案的乡村兽医人员作为官方兽医技术支撑队伍的补充，按照《行政许可法》的规定，动物检疫工作逐步由符合条件的专业技术组织具体实施。

6.2 技术和设备保障问题

现实工作中，时而发生货主持有在有效期内的动物检疫合格证明但因经营运输动物发病而提起诉讼的事件。究其原因，除去因个别官方兽医能力不足和工作作风问题外，主要在于动物检疫工作主要靠文字记录形式进行留痕，面对百姓对涉及自身利益的检疫结果的质疑，不能提供出客观可回溯的凭证，难以有效回复群众的质疑；另外，对种乳用动物以外的动物检疫工作依然沿用“一双眼睛”“一把刀子”“一个钩子”的传统检疫模式。和当前疫病防控形势相比，动物检疫工作科学化水平不够高。落实行政执法三项制度的关键是执法全过程记录制度，一是应加大动物检疫记录的设备保障投入，在实施动物检疫过程中有效使用音视频记录设备，重点对检疫合格标准涉及要素及行政许可内容要素形成音视频记录，确保检疫过程和结果信息全程留痕和客观回溯；二是建立实施基于疫病监测和动物卫生风险评估的产地检疫机制，将疫病监测报告和风险评估结果纳入动物检疫合格标准和检疫记录范围，提升检疫工作科学化水平，有效保障官方兽医和人民群众的合法权益。

6.3 法律制度保障问题

随着我国经济社会迅猛发展和改革的不断深入，有些法律法规条款内容不适应当前的社会形势。在有关行政执法公示的法律规定方面，现行的《行政许可法》规定：“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示，不在办公场所公示依法应当公示材料的，由其上级行政机关或监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”，类似在办公场所进行公示的方式本身存在不便于信息得以及时公示的问题，而网络信息化的发展，也给公众提供了通过网站等多途径了解各类许可事项程序以及申报材料范本等的便利条件。在关于动物检疫工作实施主体方面，现行的《动物防疫法》规定：“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构负责动物检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作”；按中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》要求，要将行政许可和行政处罚权剥离，原动物卫生监督机构职能必然要分裂为两个不同部门；依据国务院《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》文件精神：“建立兽医行政执法机构，依法负责动物防疫、检疫与动物产品安全监管的行政执法工作”，文件并未明确由动物卫生监督机构负责动物检疫工作；从动物检疫工作的科学性来讲，动物检疫工作由技术支撑机构的技术人员实施更具合理性。因此，应适时调整有关法律条款，为更广泛便捷地为民服务和机构改革政策真正落实提供法制保障。

7 结语

行政执法三项制度是经济社会和国家治理水平发展到一定阶段的产物，其制定出台有其重要背景和深远意义[6]。动物检疫工作是重要的行政许可类执法活动，事关畜牧业生产安全、事关食品安全、公共卫生安全和环境安全，日益受到国家和人民的关注。行政执法三项制度在动物检疫工作应用过程中，要继续完善文字记录，有效使用音视频记录，进一步加强法律法规、制度规范、技术、设备和人员保障，逐步解决各项保障不平衡不充分的矛盾，使动物检疫工作的开展更加科学、规范、公正、文明，进一步维护人民群众合法权益，增强人民幸福感、安全感、获得感。