《执业兽医管理办法》实践中的困惑与思考

郭盼盼，王文欢，刘建华，戚融冰，陈 爽，梅 凡，张 梅

（1.北京市动物卫生监督所，北京 100044；2.北京市通州区动物卫生监督所，北京 101104）

《执业兽医管理办法》（以下称《办法》）自2009 年1 月1 日施行以来，共约11 万人通过全国执业兽医考试取得了执业兽医资格，为规范兽医执业行为，提升国家兽医服务水平，保障兽医“四个安全”提供了强有力的人才支撑[1]。随着依法治国理念的深入贯彻及动物诊疗行业蓬勃发展，《办法》在执法实践中逐渐暴露出一定问题，笔者在查阅、调研的基础上，对执业兽医定位、执业注销管理以及部分罚则难以满足执法需要存在一些困惑，同时对执业活动管理进行了思考，并提出相应对策。

1 执法实践中的问题

1.1 执业助理兽医师的法律适用不清

《办法》第十四条规定，“取得执业兽医师资格证书，从事动物诊疗活动的，应当向注册机关申请兽医执业注册；取得执业助理兽医师资格证书，从事动物诊疗辅助活动的，应当向注册机关备案；”第二十六条第（二）项规定，“执业兽医在执业活动中按照技术操作规范从事动物诊疗和动物诊疗辅助活动。”根据文义表明执业助理兽医师可从事动物诊疗辅助活动。《办法》第二条规定，“在中华人民共和国境内从事动物诊疗和动物保健活动的兽医人员适用本办法。”动物诊疗活动不包括诊疗辅助活动，那么从事动物诊疗辅助活动的执业助理兽医师就不适用本办法，这显然违背了立法初衷。

上述内容提示应从顶层设计厘清执业助理兽医师的定位，明确在中华人民共和国境内从事动物诊疗、动物诊疗辅助活动和动物保健活动的兽医人员适用本办法。

1.2 动物诊疗辅助活动定义不明

动物诊疗过程中，打针、输液、住院护理等此类操作行为是否属于动物诊疗辅助活动。如果属于，意味着从事这类行为的人员须取得助理兽医师执业证书；如果不属于，对于从事这类操作的人员存有监管空白。

建议明确动物诊疗辅助活动的定义，并对从事打针、输液、住院护理等行为的定义以及相关人员的管理进行明确规定。

1.3 执业兽医注销管理不完善

《办法》第三十二条、第三十四条列举了收回、注销兽医师（助理兽医师）执业证书的情形，但未明确规定注销执业证书的流程。当前各地标准不一或者无相关规定，可操作性不强，且对于收回、注销执业证书后能否再注册、如何再注册并无相关说明。此外，在实际工作中曾遇到2 种情形，均导致执业兽医因无法办理注销手续而无法再注册从业：执业兽医与执业机构之间存在纠纷，执业机构不出具同意执业兽医注销的证明；执业机构已注销动物诊疗许可证或已停业并不再继续经营，但不办理执业兽医的注销手续。

这提示应由有关部门出台相关规定，统一标准，以便于执行。从尊重执业兽医本人意愿和注册机关权力角度出发，将以下内容纳入办理注销注册情形：（1）依本人意愿主动申请的；（2）所在执业机构已注销动物诊疗许可证或有证据表明执业机构已停业并不再继续经营的，注册机关可收回、注销兽医师执业证书或者助理兽医师执业证书。

1.4 罚则难以满足执法需要

1.4.1 违法所得认定 根据农业农村部函复（农办政函〔2010〕9 号）：《中华人民共和国动物防疫法》（以下称《动物防疫法》）第八十一、八十二条规定的“违法所得”，是指违反《动物防疫法》规定从事动物诊疗活动所取得的全部收入。执法人员对执业兽医的违法所得认定有不同理解：一是通过处方、化验单等收费认定全部收入；二是个人违法所得根据实际情况，通过工资、提成等来认定，处方、化验单等是医院的总收入，不能算是执业兽医的违法所得。如执业兽医开具处方但未拿到工资的情形下，用动物医院取得的全部收入认定为执业兽医的违法所得，情理上并不合理。笔者认为，为避免不同执法机关因对“违法所得”理解上的偏差，造成对同一种违法行为采用不同处罚标准，应在修改法规时从实际出发，明确界定个人与受聘动物诊疗机构的责任与违法所得，且应当对动物诊疗机构聘用未经注册的人员（执业兽医和非执业兽医）这种违法行为设置罚则。

1.4.2 不规范使用处方笺的罚则 《兽医处方格式及应用规范》对处方笺格式、内容及书写要求进行了详细规定。处方笺格式（规格和样式）、内容是对处方笺的规范，处方书写要求则是对使用处方笺的规范。使用不规范处方笺的违法行为，可以按照《办法》第三十五条第（二）项规定对执业兽医进行处罚。不规范使用处方笺的违法行为，目前只有未在处方笺签名这类违法行为，可以按照《办法》第三十五条第（二）项规定对执业兽医进行处罚，而对于其他规范书写要求如未填写临床诊断情况、未书写兽药规格、数量、用法、用量及休药期等行为并无相应的罚则。建议增加执业兽医师不规范使用处方笺的罚则。

1.4.3 执业助理兽医师开具处方的罚则 执法人员对执业助理兽医师开具处方的违法行为，能否按照第三十二条第（一）项规定“超出注册机关核定的执业范围从事动物诊疗活动的”进行处罚产生争议。目前，注册机关核定的执业范围只有动物诊疗和水生动物疫病诊疗，对于执业兽医师和执业助理兽医师未作区分，由此建议执业证书上登记的执业范围与后续的罚则相联系，便于实际操作。执业证书上的登记事项应区分执业兽医师和执业助理兽医师执业范围，包括动物诊疗、动物诊疗辅助以及水生动物诊疗、水生动物诊疗辅助。

2 执业活动管理的思考

2.1 推进执业兽医信息化管理，构建高效管理模式

按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，亟需推进执业兽医信息化管理，通过信息化手段精简申报材料，缩短办理时间，优化注册流程，有效提高行政审批办理效率。随着信息化水平不断提高，信息共享和大数据应用成为加强事中事后监管的重要手段，在注册过程中收集、整理和分析各种数据，有利于构建执业兽医执业全过程、动态化和高效能的管理模式，提高兽医医疗服务精细化管理水平。

建议完善执业兽医管理信息系统，推进电子化注册管理改革，开通网上申报，进行线上线下并行审批。一是改进原有注册模式，采用网上“一站式”服务，方便办理注册、变更、注销等，精简办理注册所提交的材料；二是完善执业兽医管理信息系统，将执业兽医信息与执业机构名录进行对接，执业兽医通过管理信息系统网上提交申请，拟执业机构接收确认，注册机关备案；三是适当放开管理权限，兽医主管部门有修改权限，监督机构有查看权限，方便监管；四是实行注册内容公开制和查询制，通过提供执业兽医注册信息查询服务，既加强政务公开，主动接受社会监督，又便于社会公众自主选择动物诊疗服务。

2.2 放开执业兽医多点执业，提升动物诊疗整体水平

在人才、资源、信息共享的大环境下，卫生健康领域已全面放开医师多点执业。执业兽医的流动性应主要由市场来决定，其流动也能促进整体动物诊疗水平的提升。

建议：一是明确多点执业的资格条件，按照《办法》规定注册取得兽医师执业证，就可以申请开展多点执业，其注册的机构为其第一执业机构，增加备案的机构依次为第二、第三执业机构。二是对拟增加的执业机构进行备案管理，简化备案程序。三是细化多点执业备案变更与注销手续，申请取消多点执业地点的兽医师，应当到原备案机关申请取消该执业地点，需明确提交材料；兽医师变更已注册的第一执业机构的，应当按照《办法》规定重新办理注册，变更后其多点执业备案同时失效。变更后需要继续开展多点执业的，应当重新申请多点执业。四是明确监督管理职责，县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构，负责兽医师多点执业的监督工作。多点执业的兽医师在动物诊疗活动中发生违法行为的，由违法行为发生地所在的动物卫生监督机构按照有关法律、行政法规依法惩处。

2.3 开放执业助理兽医师权限，促进人才向乡村流动

实行执业兽医制度是养殖业健康发展和转型升级的必然要求。《办法》对配备执业兽医的规定主要集中在宠物诊疗方面，仅要求饲养场、养殖小区配备执业兽医或乡村兽医服务人员，但未明确应当配备执业兽医的具体岗位和人员比例，大部分饲养场所配备的兽医力量薄弱[2]。规模化养殖场聘用1 名或数名执业兽医全面驻场，但不能对外开展兽医执业活动，而乡村地区的养殖场户，则由于薪酬待遇、生活条件、职业成长平台等因素制约，执业兽医受聘意愿较低，这部分养殖户的动物疫病防控主要由乡村兽医或村级防疫员把控[3]。

《办法》第二十三条规定，执业助理兽医师在执业兽医师指导下协助开展兽医执业活动，协助活动并无实际意义。据悉，农业农村部拟适当开放在乡村从事诊疗服务的助理兽医师权限，即在乡村从事动物诊疗服务活动的执业助理兽医师具有处方权，以提高执业助理兽医师备案率，促进执业助理兽医师向乡村流动。

目前，执业兽医力量主要集中在以宠物为主的动物诊疗机构，在乡村从事动物诊疗服务的执业兽医人数不能满足养殖业的实际需求，而计划施行的一点注册、3 个以下执业机构行医的多点执业政策仍然限制了执业兽医的流动。为符合现代养殖行业需求，对于在乡村从事动物诊疗服务活动的执业（助理）兽医师，笔者建议打破一点注册、3 个以下执业机构行医的束缚，为更多的养殖场户提供技术服务，能够保证薪资的同时不限定执业兽医的自由，达到吸引并留住人才的目的。一是鼓励大型龙头养殖企业注册执业兽医的技术服务，从注册地扩大到集团内部所有养殖场户，建立整套兽医服务体系；二是鼓励大型龙头养殖企业或兽药生产企业为养殖环节的客户（如合作社）提供产品服务的同时，提供注册执业兽医的技术服务；三是鼓励第三方组成兽医专业技术服务公司聘用注册执业兽医，为所有养殖场户提供技术服务。