利用开发性金融采用PPP模式开展国家储备林基地建设研究——以河南省内乡县国家储备林基地建设为例

孙永涛

（国家林业和草原局华东调查规划设计院 浙江杭州310019）

国家储备林是指在自然条件适宜地区，通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施营造的工业原料林、珍稀树种和大径级用材林等优质高效多功能森林[1]，国家储备林基地建设对推进林业现代化建设、建设生态文明具有重要意义。

开发性金融有着与商业金融和政策性金融不同的特性，具备矫正市场失灵和避免政府失灵的独特优势。近年来，开放性金融正日益成为不可或缺的重要力量，而对利用开发性金融采用PPP模式开展国家储备林基地建设的研究则鲜有报道。

河南省内乡县政府高度重视国家储备林基地建设，按照上级统一部署申请利用国家开发银行贷款采用PPP 模式建设国家储备林基地。内乡县国家储备林基地建设项目是利用开发性金融采用PPP 模式在林业领域的生动实践，具有较强的示范性和借鉴意义。

1 研究区概况

内乡县位于河南省西南部，南阳盆地西缘，东接镇平县，南连邓州市，西邻淅川县、西峡县，北依嵩县、南召县，位于郑州、西安、武汉三大城市的中心位置，自古有“守八百里伏牛之门户、扼秦楚交通之要津”之说，区位优势较明显。地理坐标位于北纬32°49′10″-33°35′45″、东经111°33′51″-112°08′59″之间，土地总面积24.65 万公顷，属暖温带向北亚热带过渡地带，为亚热带季风性气候。年平均气温15℃，极端最高温度42.1℃，最低温度-14.4℃，年均活动积温4702℃，无霜期225 天，年平均日照时数为1973.6 小时，年平均降水量790mm[2-3]。

2 优劣势分析

全县林地面积145374.20 公顷，森林覆盖率60.01%，活立木蓄积量320.02 万立方米[4]。林地中，宜林地面积5841.91 公顷，无立木林地面积431.96 公顷，亟需造林绿化；呈现生长下降趋势、未能充分发挥立地生产潜力，需要改造培育、提质培优的低产低效林3730.65公顷；立地条件好、生长明显受抑制、有培育前途的中幼龄林5336.81 公顷。

林木培育技术和森林经营水平的高低是林木生长量的关键主观因素，国家实施多年的速生丰产用材林基地建设工程和世界银行贷款林业项目，为国家储备林基地建设积累了丰富的经验和成熟的技术。速生丰产用材林基地建设工程实施10 多年来，通过新品种选育、育种壮苗造林、推广应用新技术、实行集约经营和定向培育，速丰林科学培育和持续经营水平显著提高，松、杉等速生树种制种、育苗、定向培育和可持续经营模式趋于成熟。我国已连续实施了7 期世界银行贷款林业项目，历时30 余年，积累了集约人工林高效经营的成熟技术[5]。近年来实施的欧洲投资银行贷款林业项目，也积累了不少经验。内乡县为河南省林业重点县，林业技术力量较强，属上述几个工程项目的实施区，积累的经验和成熟的技术为国家储备林基地建设提供了技术保障。国家正在建立健全国家储备林技术标准体系，强化科技支撑，探索应用先进的技术引领国家储备林基地建设。

随着我国经济社会快速发展，工业化、城镇化的快速推进，我国木材市场供应远低于需求，木材供需总量不足和结构性短缺的矛盾将长期存在。国家储备林形成的优美森林景观可发展森林旅游、森林养生等林业项目，以及结合国家储备林基地建设的木本油料、特色经济林、苗木花卉等项目，也可增加经济效益。因此，大力发展速生丰产用材林和优质大径级用材林，建设规模化集约化的国家储备林基地，市场前景广阔。

3 国家储备林基地建设现状规模

内乡县国家储备林基地在全县16个乡（镇）均有分布，建设规模99910.6 亩，其中集约人工林栽培面积87450.8 亩，现有林改培面积11459.8 亩，中幼林抚育面积1000.0 亩。集约人工林栽培经营方向为中短周期用材林与长周期用材林相结合以及名优特经济林，面积分别为68995.4 亩、18455.4 亩，采用整地、植苗造林、浇水灌溉、施肥、抚育管护等措施，使用优良种源、无性系培育的壮苗，采取最新林业科技成果组装配套的集约经营措施，达到丰产、优质高效的目的。

现有林改培对象为已呈现生长下降趋势的栓皮栎幼龄林。通过采取疏伐、清林整地、植苗造林（林冠下造林与补植补造）、浇水灌溉、抚育管护等措施，将栓皮栎纯林逐步调整为复层异龄混交林，改变林分结构，提高林分质量，培育优质、高效的珍稀树种和大径级立木资源。通过栓皮栎疏伐和林冠下补植五角枫、马尾松，改培后林分密度为111 株/亩，栓皮栎、五角枫、马尾松的比例为75：18：18，经营方向为防护林，混交方式为株间混交，林地清理方式为团块状清理，整地方式为穴状整地与鱼鳞坑整地相结合。

中幼林抚育对象为木材增产潜力较大的麻栎幼龄林。通过采取间伐、修枝、除草割灌、施肥等措施，砍劣留优，调整树种结构和林分密度，平衡土壤养分与水分循环，改善林木生长发育的生态条件，大力提高木材蓄积量，加快林木生长速度，缩短森林培育周期，提高林分质量，培育优质、高效的大径级立木资源。中幼林抚育后林分密度为167 株/亩，经营方向为防护林。

4 国家储备林基地建设模式探讨

国家储备林基地建设模式多样，而PPP 模式属于国家储备林基地建设新模式，是国家林业和草原局发布的《国家储备林制度方案》提出的重点探索模式。我国林业PPP 项目尚处于探索阶段，PPP 模式能充分利用市场资源配置优势和企业先进管理理念与管理方式，能有效吸引社会资本、转变政府职能、激发市场活力，推进林业项目系统化管理，大幅提升林业项目建设效率和建设质量，保障合作双方利益最大化。常见的林业PPP 项目主要有BOT（即建设一运营一移交）、TOT（即移交一经营一移交）、PFI（即民间主动融资）3 种。依据国家相关政策，结合内乡县实际和项目特点，采用BOT 模式进行建设运营。由内乡县政府依法选定社会资本方，社会资本方按相关约定成立PPP 项目公司，PPP 项目公司负责项目的融资、设计、建设、运营管理和维护、移交等全过程管理和服务，在合同期结束时按约定将项目移交政府。PPP 项目公司与国家开发银行签订贷款合同，获得项目建设资金，并接受项目主管单位、政府相关部门依法进行的监督、管理等。内乡县政府与社会资本之间达成特许权协议，形成“利益共享、风险共担、全程合作”伙伴合作关系，实行“谁承储、谁经营、谁收益、谁还贷”的经营与收益分配制度，采用使用者付费、林产品收益与政府可行性缺口补助方式，使社会资本取得合理回报。

5 问题与对策

利用开发性金融采用PPP模式开展国家储备林基地建设面临最主要的问题是金融风险，应准备好充足的资本金，采取多种融资渠道筹措资金，确保资金按时、足额到位。资金来源主要包括中央基建资金、中央财政、农业综合开发资金、贷款贴息、地方配套及自筹资金，此外，林业良种补贴、病虫害防治、森林防火、林区道路建设等资金也可用于国家储备林基地建设。银行贷款可用于林权流转费、土地流转费、种苗、化肥、农药、人工等营造林费用，以及林区道路、水电设施配套、苗木基地配套、林业病虫害防治、森林防火、森林管护、科研监测、技术推广、宣传教育设施及设备等配套支撑体系建设等支出[5-6]。

利用开发性金融采用PPP模式开展国家储备林基地建设面临的另一个重要问题是自然风险，应实行政策性森林保险与商业性森林保险有机结合的综合性森林保险，探索设立巨灾风险准备金，完善森林保险险种，提高自然灾害风险保障水平。政府和社会资本方在签订合作合同时，除考虑正常的责权利外，还应充分理解和针对国家储备林项目的建设周期长、收益慢等特点，对未来可能出现的收益和风险留有必要的协商空间与协商条件[7-8]。内乡县利用开发性金融采用PPP模式开展国家储备林基地建设符合国家和当地林业产业政策及发展规划，在当前我国经济下行压力加大、财政增收放缓的形势下，创新国家储备林项目投融资机制，破解国家储备林融资僵局，是全面推动国家储备林基地建设的关键。利用开发性金融建设国家储备林，是林业投融资体制创新的最新实践。PPP 模式能有效发挥市场机制，吸引和利用社会资本进行国家储备林基地建设，提升项目管理水平和成效，提高资金使用效益和效率。开发性金融和PPP 模式在国家储备林领域的有机结合，使得“政银企”合作形成的合力逐渐显现。然而，当前我国财政贴息、融资担保、林权抵押等配套政策体系不完善，保障制度不健全，在一定程度上制约了金融机构支持国家储备林基地建设的力度，也抑制了社会资本的投入，不利于形成强大合力，建议政府与金融机构、社会资本之间进一步加强交流和协商，发挥各方优势，共同推动国家储备林制度体系的建立和完善，大力推广实施，为我国的木材安全、生态安全和美丽中国建设提供支撑。