污染农地种植结构调整的路桥经验与启示

王丽娟，文长存

(浙江省农业科学院 农村发展研究所，浙江 杭州 310021)

土壤环境状况直接关系到农产品安全和人体健康[1]。土壤污染风险管控是农产品质量安全的重要保障，是构建国家生态安全体系的重要部分[2]。据2014年《全国土壤污染状况调查公报》，我国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，点位超标率高达19.4%[3]。《土地整治蓝皮书》指出，我国耕地受到中、重度污染的面积约为333.33万hm2，并引发食品安全等一系列问题，据测算，当前每年受重金属污染的粮食高达1 200万t，相当于4 000万人一年的口粮[4]。作为当前和今后一个时期的行动纲领，2016年国务院印发的《土壤污染防治行动计划》(“土十条”)，要求按污染程度将农用地划为优先保护类、安全利用类和严格管控类等3个类别，实施农用地分类管理，对重度污染的严格管控类农用地，要“依法划定特定农产品禁止生产区域，严禁种植食用农产品”，并且“到2020年，重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积力争达到133.33万hm2”。

污染农地种植结构调整事关广大农户的切身利益，处理失当将影响社会和谐稳定和乡村振兴大业，在推进过程中应谨慎对待、加强研究。多年来，浙江省积极推进绿色发展，先行先试，生态文明建设走在全国前列。浙江省台州市是全国6个土壤污染防治先行区之一，路桥是台州市土壤污染防治的重点区域，近年来在源头污染控制、污染土壤修复治理、污染农地种植结构调整、全域生态环境再造等关乎土壤污染防治的共性问题和前瞻性问题上进行了有益探索[5]。本文通过实地调研和部门访谈，研究总结路桥污染农地种植结构调整的成功经验，以期对全国层面开展相关工作有所助益。

1 路桥区及其土壤污染概况

1.1 路桥区概况

路桥区东濒东海，总面积274 km2，建成区面积29.25 km2，辖4镇、6街道。2018年年末全区户籍人口46.01万人，常住人口62.80万人，城镇人口比重为69.0%；全年地区生产总值675.16亿元，其中，第一产业增加值12.91亿元，第二产业增加值285.95亿元，第三产业增加值376.30亿元；三次产业增加值比重1.9∶42.4∶55.7，形成了现代商贸、现代物流、汽车产业、环保产业、金融服务等5大主导产业；全年实现财政总收入84.32亿元，城镇常住居民和农村常住居民人均可支配收入分别为67 703元和31 534元[6]。

1.2 路桥区土壤污染概况

路桥区土壤污染主要源于固废拆解业的发展。20世纪70年代末期，固废拆解行业在当地兴起，并经历了从最初国内回收拆解到20世纪90年代初开始进口拆解的发展阶段，至今已有40多年的历史。固废拆解业的发展，使路桥成为我国最重要的固废拆解集中区域和全国最大的限制进口类固废拆解基地，享有“中国再生金属之都”的美誉，为路桥创造了巨大的经济、社会价值，目前全区每年拆解进口固废近200万t，年销售额超240亿元，从业人口10余万人。由于发展初期行业准入门槛低，拆解技术水平不高，缺乏配套环保措施，“遍地开花”式发展等，拆解业对路桥生态环境造成了严重的破坏，并以土壤污染最为突出。据浙江省地质调查院2010年完成的《台州市路桥区峰江地区基本农田质量调查》，路桥拆解业集聚的峰江地区“土壤普遍已遭受严重的镉、铜等重金属和多氯联苯等有机污染物的复合污染，显著影响了土地质量”。2011年该地区爆发了“血铅事件”，引起社会广泛关注，成为“路桥之痛”[7]。

2 路桥污染农地种植结构调整概况

从20世纪90年代开始，路桥区就开始了固废拆解业的规范整治。进入21世纪，路桥以农田污染土壤和工业污染地块治理修复工程为主抓手，开展污染土壤分区、分类修复治理，探索生态修复方式。到2011年，为进一步管控土壤污染风险，保障农产品质量安全，路桥区确定了把花卉苗木产业作为受污染农用地种植结构调整的主要方向，开始积极引导推动农民土地流转，吸引花卉苗木企业入驻，培育苗木种植大户，推进污染农地种植结构调整。目前，土壤污染最严重的峰江街道已发展花卉苗木企业40多家，其中不乏集生产、研究、设计、施工、服务于一体的综合性现代园林企业，如浙江百花园林集团等，带动普通农户100多户；花卉苗木栽种面积600 hm2，产品以绿化苗木为主，还有盆栽植物、鲜切花和草坪等，花卉苗木产业产值占农业总产值的比重达到80%以上。近年来，路桥花卉苗木产业链条不断延伸，农旅融合逐步发展，围绕花卉苗木产业形成了现代农业产业集群的雏形。花卉苗木产业的培育和发展，促进了当地农业产业结构调整，破解了农用地土壤污染风险，还加快了环境修复改造，提升了区域生态品质。

3 路桥污染农地种植结构调整的经验做法

3.1 找准方向，规划先行

路桥区把花卉苗木产业作为受污染农用地种植结构调整的方向，主要考虑了3点：1)路桥区域经济发达且地处城市近郊，农民土地收益普遍较高，花卉苗木种植经济效益高，该种植结构调整方向具有经济上的可行性；2)早在20世纪90年代路桥就有花卉苗木种植，当地发展花卉苗木产业具有一定的基础；3)花卉苗木对生长环境要求不高，路桥当时的环境条件能够满足生产所需，同时发展花卉苗木产业能够持续改善区域生态环境，满足城市发展的功能需求。确定调整方向之后，路桥随即制定了《峰江万亩花木基地总体规划(2011—2020年)》，规划在峰江地区建设集花木生产、交易展示、休闲观光等功能于一体的万亩花卉苗木基地。以规划为引领，峰江街道按照“生态峰江，路桥绿肺”的发展定位，以打造“台州都市区南花园”为总目标，统筹实施“绿满峰江”5年行动计划，把花卉苗木产业作为现代农业发展的主导产业，有计划、有步骤地开展污染农地种植结构调整，推动产业发展转型。

3.2 积极作为，政策配套

为培育花卉苗木产业发展、实现污染农地种植结构调整目标，路桥区政府配套出台了《关于印发路桥区花卉苗木产业基地若干政策意见(试行)的通知》。该政策对花卉苗木产业发展的支持内容涉及土地流转支持、土地利用配套、基础设施和生产设施建设补助、税费减免等方面，涵盖了产前、产中、产后全过程，涉及面广，支持力度大。仅就土地流转支持一项，同时给予委托流转的村集体经济组织和经营业主奖励和补助，按照流转年限和流转规模不同，政府奖励和补助最高达到85 500元·hm-2。这对调动村集体经济组织工作的积极性和提高经营业主土地租金的支付意愿发挥了较大作用。在实际工作中，土地流转租金达到了16 500～22 500元·hm-2，远高于当时的平均租金水平，极大地调动了农民流转土地的积极性。在配套政策以外，各级政府部门积极作为，通过加大招商引资力度、加快基础设施配套建设等措施，大力扶持花卉苗木产业发展。

3.3 持续发力，谋划转型

随着花卉苗木基地建设的全面开展，峰江地区整体生态环境有了明显改善，vivian庄园、梁园等一批特色休闲农庄不断涌现，盆景、根雕等高附加值产品不断开发，花卉苗木产业发展呈现与休闲观光、文化创意等产业融合的良好态势。瞄准路桥“建设浙江滨海新兴时尚休闲目的地，打造滨海休闲新兴区”的契机，2018年峰江街道进一步编制了《花木特色农业强镇建设规划》和《美丽田园综合体建设规划》，提出围绕花卉苗木产业可持续发展总体目标，以农业多功能化拓展为主线，加快“花木+文化创意”“花木+休闲观光”“花木+机械资材”“花木+健康养生”产业融合发展，推动峰江花卉苗木产业向观赏园艺产业转型发展，将峰江建设成为浙江现代农业转型发展的样板区、创意休闲农业发展的先行区、农村产业集聚融合发展的实践区和土壤污染综合治理的示范区。通过特色农业强镇和美丽田园综合体的规划实施，路桥将以融合发展作为推动花卉苗木产业可持续发展的新手段，巩固污染农地种植结构调整成果。

4 启示与思考

4.1 政府部门应在种植结构调整的产业选择中发挥主导作用

污染农地种植结构调整，应依法保护农户的经营自主权。但政府部门也不能充当“甩手掌柜”，要充分认识到绝大多数农户经营决策的惯性和从众性，以及面对复杂多变的市场时的决策能力不足，加强产业研究，立足本地区的资源禀赋，因地制宜地制定指导性产业调整方向，引导农户开展种植结构调整。

4.2 新产业必须是有生命力的农业产业

产业选择事关农民调整后的“出路”问题，是污染农地种植结构调整成败的关键，新产业必须是有生命力的产业。因此，产业选择应做到以下3点：一是产业调整方向应该聚焦，要认识到“小打小闹成不了事”，坚持1～2个产业调整的主导方向，把有限的财力、物力和人力集中，按照“一村一品、一镇一业”的理念发展新产业；二是应放在乡村发展系统中加以谋划，不光要考虑自然生态条件的适宜性，还要考虑区域社会资源条件的支撑能力，如农业劳动力数量和素质、农技推广体系、上下游产业建设等能否满足新产业发展需要等；三是新产业的选择还要兼顾经济、社会和生态3个方面的综合效益，特别要注意在农业经营收入占农户家庭总收入比重仍较高的地区，要选择发展劳动密集型的产业，发挥农业就业功能，实现农村包容发展和社会稳定。

4.3 污染农地种植结构调整要有政策支持

在产业调整过程中，广大农户面临专用资产损失、政策补贴损失、结合生产损失等退出壁垒和原始资金投入、销售渠道、技术知识等方面的进入壁垒，成为污染农地种植结构调整的障碍因素。应着眼于破除产业调整的壁垒，制定结构调整的补偿政策和新产业发展的扶持政策，加强“给出路”的制度供给；要同步推进新产业的新型社会化服务体系建设和小农户发展能力提升，促进小农户和新产业发展的有机衔接；要引进和培育新型经营主体从事新产业开发，通过发挥其示范效应，带动普通农户的生产经营转型。在实现产业调整后，政府部门还应遵循从“做大”到“做强、做优”的发展思路，通过完善全产业链、推动产业融合发展、开展区域公共品牌建设等措施打造现代农业产业集群，厚植集聚发展优势，推动产业可持续发展。

4.4 依法依规将重度污染耕地调出永久基本农田范围，保障污染农地结构调整的顺利实施

从现状来看，部分污染耕地包括重度污染耕地仍属于永久基本农田，而永久基本农田的使用不能破坏耕作层的要求，对污染耕地种植结构调整构成了制约。有关部门出台《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)，要求全面清理永久基本农田划定不实问题，其中包括依据《土壤污染防治法》列入严格管控类且无法恢复治理的耕地。建议在全国农用地土壤污染状况详查和成果汇总完成后，及时调整完善永久基本农田划分，将重度污染耕地划出永久基本农田保护范围。同时，研究制定引导农业生产经营者尽量利用污染农地发展无土栽培、畜禽养殖等设施农业和农业二三产业的办法。