京津冀区域协同创新机制构建

王骏飞 姜 颖 副教授 付 明 副教授（黑龙江科技大学 哈尔滨 150022）

引言

创新是发展的第一动力，实施创新驱动发展战略，无论对于国内新旧动能转换，还是区域协同发展，都具有决定性作用。随着科技研究交叉融合性、创新复杂性和不确定性的提升，协同创新作为实现区域协同发展的内在动力，在降低信息成本、增进区域创新效率中的作用愈发关键，在加快区域协同发展方面的作用日益突出。实施京津冀的协调发展战略最终目标是建立协同创新共同体和国家科技创新中心，为其他区域的协同创新提供借鉴。虽然京津冀区域总体创新资源丰富，但受到北京、天津、河北三地综合发展水平不均衡、区域协调发展能力有限、组织分工及共建脉络不清晰、信息共享程度低等因素制约，三地创新合作还处于起步阶段，协同创新发展尚未取得阶段性突破。本研究选择具有典型示范意义的京津冀区域，就区域协同创新问题进行系统研究，既具有综合创新理论、区域发展理论与协同理论，搭建分析框架的学理价值，也具有为京津冀区域协同创新探路，为国内外城市圈或大区域实现协同创新提供政策借鉴的实践意义。

京津冀区域协同创新现状

（一）京津冀区域协同创新的区域特征

北京地区发展情况。在京津冀协同发展战略中，北京起到了领头羊的作用。据测算，“十二五”期间，北京市的科技创新水平得到了长足的发展，技术合同成交额、专利申请量以及授权量等数据均实现翻番。从图1中可以看出，北京市科技创新发展指数在2012-2017年间年均增长到了3.41分，总体增幅17.04分，这表明北京市创新发展动力强劲，“投入产出”和“科技成果转化效果”显著。因此，北京目前己经成为国内创新资源最集聚、创新成果最多、创新创业最活跃的地区，对全球、国家和区域科技创新发展起到样板作用。

然而，在疏解首都非核心职能过程中，人口限制政策和高生活成本带来的压力提高了北京实施创新发展战略的成本，从而降低了北京聚集创新发展要素的能力。而且，北京虹吸效应的存在不利于周边省市创新发展战略的实施。北京市用得天独厚的政治、经济、文化科技优势，形成了产业聚集、产业规模和产业链缺乏转移梯度等现象，在区域发展中处于绝对优势地位，这导致了北京市与周边地区出现发展脱节、自我封闭的现象，拉大了北京与天津、河北之间的差距。

天津地区发展情况。随着区域协同发展的不断推进，京津两地协同创新发展战略的实施取得了阶段性突破，尤其是双方政府在2014年签署了《共建滨海-中关村科技园合作框架协议》等六项协议，为两地协同创新发展营造了良好氛围。同时，在政策红利的推动下，天津市GDP增速加快，但产业结构不平衡，“高增长、高投入、高集聚”模式的问题日益突出，后续发展动力不足。公有经济占比过高和体制壁垒，己经成为天津市产业转型的两大瓶颈。

河北地区发展情况。从区位和自然资源因素角度看，河北省在京津冀经济圈中起着资源型区域的作用，这是河北省无可替代的优势，这说明其已经形成了资源加工型工业经济结构。然而在经济总量、整体发展规模等方面，河北省与北京、天津相比仍然存在较大差距，主要体现在以下几个方面：河北省的区域创新能力综合指标排名偏低；当地企业缺乏高新技术的自主研发能力；产业交叉融合程度低，经营方式粗放；科研、培训经费不足，缺乏科技创新人才；产学研结合松散，科技成果转化效率低。综上，河北省创新发展基础薄弱，京津冀区域创新能力不平衡。

（二）京津冀区域协同创新的横向比较

创新依赖的经济基础差别较大。自然资源禀赋、产业基础、要素集聚和政策红利等方面存在差异是京津冀三地内部经济发展显著不平衡的主要因素。由表1可知，近年来京津两地GDP占京津冀区域GDP的比重高达55%。随着我国经济发展进入新常态，经济结构优化压力加大，北京、天津、河北的GDP增速均呈下降趋势，然而由于创新发展所依赖的经济基础不同，三地的经济发展形态各具特色。其中，河北省将应对去产能清库存、加快产业机构转型升级的挑战；天津在京津冀区域协同发展中将扮演更重要的角色；北京形成了以第三产业为主的产业结构和以消费为主的需求结构。目前，北京已经先于津冀两地进入了经济增速的换挡期。

产业梯度分布呈现较大不同。表2、表3展示了京津冀区域2017年产业结构变化情况：北京市三产业比例为0.6∶19.7∶79.7，说明第三产业是北京市经济发展的主要动力，呈现出“三二一”型结构；河北省三产业比例为11.54∶48.27∶40.19，呈现“二三一”型结构，说明投资是河北省经济发展的主要驱动力；天津市三产业比例为1.3∶46.5∶52.2，呈现出“三二一”型结构，第三产业与第二产业比重相当，说明工业化程度、技术化水平齐头并进，各产业位于价值链的前沿，逐步向创新驱动型产业过渡。总的来说，京津冀区域间产业梯度明显，链接融合不够。京津冀三地的产业梯度，在价值链布局、产业链条分工上所处的不同位置，为京津冀区域协同创新提供了较为有利的基础条件。但另一方面出于产业梯度造成的“产业悬崖”，导致京津冀产业合作受到束缚。同时，津冀两地之间的产业同构问题非常严重，导致区域之间较难形成合理的产业分工。另外，企业间横向联系较少，导致区域合作活力不足。

图1 2012-2017年首都科技创新发展指数得分

图2 京津冀区域协同创新发展的协调组织架构

创新资源投入差距悬殊。从2017年京津冀创新投入资源情况可知，北京市的研究与发展经费支出与地区生产总值比值最高，达到了6.01%，天津次之，为3.08，河北最低，仅为1.18%，换言之，北京市的R&D经费投入远远高于津冀两地，这一方面体现了北京拥有诸多科研机构以及国家实验室的优势，另一方面也展现了北京市持续支撑创新投入的雄厚财力和产业基础。然而，北京过于“强势”的状况不利于区域间资金、信息、资源等要素优化配置，这将对京津冀区域协同创新共同体的构建产生不利影响。

创新环境差距明显。由表4可以看出，京津冀三地创新发展环境建设存在显著差异，这不利于京津冀区域协同创新的可持续发展。根据互联网用户数量可知，京津冀的信息化水平差异显著，由于大城市具有完善的基础设施以及虹吸效应的存在，优秀人才向大城市聚集，导致了京津冀区域协同创新的基础条件可能会愈发薄弱。

创新产出利用能力较低。从2017年京津冀三地的专利申请量与授权量来看，北京市的专利申请量和授权量均处于领先位置，而河北省的专利申请量与授权量最少。在技术交易方面，河北的万人输出技术成交额只有53.56万元/万人，尚不及全国的8%，与京津两地差距甚大。从技术交易市场交易情况来看，北京市技术市场成交额占到了京津冀地区的86.43%。相关数据分析表明，在京津冀地区的创新产出方面，北京市技术市场交易活跃，科技成果市场化水平较高，而天津与河北的程度较低。

京津冀区域协同创新发展存在的问题

（一）协同创新体系亟待健全

2015年4月，中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，确定了京津冀三地各自的科技创新优先领域。然而虽然《纲要》己经出台，但京津冀区域协同创新发展仍未呈现明显效果。因此，京津冀区域协同创新的体系构建还需要国家层面的确认和助推。当前，京津冀区域协同创新体系主要存在如下问题：一是区域间科技创新资源共享理念远未形成，导致区域科技资源投入结构类同，资源浪费严重，有限的投入也是重复式的工作，很难具备实质性创新意义；二是区域间分工不明确，一些以研发为主体的区域为研发而研发，而应该以产业化为主体的区域却苦于缺乏研发成果支持。

（二）协同创新内在动力不足

京津冀区域总体的创新实力不强，且内部发展差距悬殊，没有发挥“1+1+1>3”的协同效应。长期以来，北京作为京津冀区域的中心城市，由于优势资源的高度集聚而形成的虹吸效应远超过其周边地区的辐射效应，周边地区不可避免地面临创新驱动力衰退的命运。另一方面，在由要素驱动向创新驱动转变过程中，政府原有的以行政命令为手段，以项目为抓手的传统创新发展模式逐渐失灵，新的动力转化对创新主体、创新对象和创新行为方式等提出新的要求。然而，从京津冀区域协同发展历程来看，三地处于各自为政状态。无论是产业结构调整，打造中心城市，构建城市体系，基本都局限在一省一市内。

（三）创新主体协同能力较弱

目前，京津冀三地协同创新主体存在以下问题：三地创新主体（或部门）之间的互动交流较少；创新中介市场体系不健全，难以在创新主体之间发挥“催化剂”作用。目前，该区域尚未建立完善的科技中介服务体系与标准流程，科技中介机构的服务功能尚未创造其应有的价值，这导致先进技术的外溢和扩散受阻，也使该区域错失了向高端产业转型的机会。总而言之，京津冀区域创新主体协调能力薄弱，创新主体缺乏互动交流。

（四）协同创新资源要素流动不畅

尽管京津冀区域的创新能力在国内具有较强的竞争优势，但由于历史因素和行政体制的掣肘，京津冀区域的创新资源布局较为分散，没有形成创新协同的合力，这制约了京津冀区域整体资源利用效率的提升和技术外溢水平的发挥。京津冀区域协同创新能力不足，要素流通不畅，根本原因在于市场对创新资源配置的决定性作用没有充分发挥，如科技中介服务和技术交易市场发挥不足，各地自成体系，导致大量科技创新成果流向区域以外，从而形成了京津冀地区科技成果跨地区转化的“蛙跳”现象。

京津冀区域协同创新机制构建思路与对策

（一）构建政府引导、企业主导的区域主体协同创新机制

在所有创新主体中，政府是政策制定者和执行者，而作为市场主体的企业在协同创新中发挥着主导作用。因此，为了实现整个区域的协同创新，形成政府引导、企业主导、其他主体参与的有机体是构建区域协同创新机制的核心。

一是企业间的协作创新。政府相关部门应科学地统筹规划企业的专业化分工以及企业间的协作，完成产业聚集并形成具有协同效益的产业集群，进而实现京津冀区域创新主体之间的协同发展。同时，政府部门还应因地制宜的引进优势企业和扶持当地特色企业，促进同一产业的聚集和不同产业深度协作的产业集群，实现区域内各企业的协同发展与互补发展

二是“产-学-研”之间的协同创新。首先，针对企业不愿参与科研工作的现状，政府应增加财政投入，推动基础研究工作与科技创新活动的开展。其次，通过制定和完善创新政策，激发“产-学-研”之间协同创新的主观能动性，并突出以高校及科研院所应用型研究为市场导向的作用。最后，政府依托京津冀地区的产学研合作项目，为“产-学-研”各创新主体之间的协同创新搭建平台，从而营造良好的协同创新环境和氛围。

三是科技中介机构与其他创新主体的协同创新。在当前京津冀区域协同创新体系中，科技中介机构协同创新作用的发挥存在专业水平不高、政策扶持不够等问题。为此，政府应当不断加大对科技中介机构的支持力度，创造科技中介机构与其他创新主体开展协同的条件。

表1 2012-2017年北京、天津与河北三地GDP占京津冀区域GDP比重

表2 工业化各阶段三次产业的产值结构变化

表3 2016-2017年京津冀三地产业结构

表4 2017年京津冀三地创新坏境水平比较

（二）优化主体角色定位并提高协同创新内在动力

地方政府、企业、高等院校、科研院所以及提供服务的中介组织是区域协同创新体系的四大主体，只有在每个创新主体明确自身功能定位、作用领域以及优缺点的基础上，将自身核心能力建设和集中关注协同创新需求相结合，才能实现创新主体间协同能力的提升。政府是区域协同创新的领导主体。政府作为京津冀区域协同创新的领导主体，通过各行政区域的政策规划与组织协调，深刻影响着整个区域内各创新主体之间的协同创新。

（三）构建京津冀区域协同创新的协调机制

京津冀区域协同创新离不开协调机制的支持，该机制以创新主体间的协调通畅为核心，从而实现多个创新主体之间的协同联动和有效整合。

一是设立纵横结合的协调组织架构。京津冀区域应建立纵横协调相结合的区域协调机制，纵向包含“中央-省、直辖市-地级市-县、区”四级协调体系；横向包含三地政府机构或不同部门的多层次网络协调体系。该协调机制主要素表现为“决策层+协调层+执行层”的协调机制，具体机制如图2所示。

二是完善监督、激励与法律支持相结合的保障体系。首先，京津冀区域协同创新发展工作办公室应针对三地创新政策和规划等情况进行绩效评估，通过指标体系评出不同等级，并将评价结果计入地方政府绩效考核。其次，京津冀区域协同创新发展的协调机制需建立激励制度。京津冀区域协同创新发展工作办公室在税收政策、补偿政策等方面进行激励设计，保证区域协同创新发展协调机制顺畅运行。最后，为兼顾各创新主体不同的利益诉求，应健全法津体系保障各创新主体的合法权益与利益分配，需要研究并制定相应的地方性法津法规，依法约束和保障京津冀区域协同创新发展过程中各创新主体行为，加强协调互动力度，革除盲目竞争等弊端。

（四）建立创新资源协同的支撑机制

创新主体异质性阻碍了创新资源共享，从而导致京津冀地区的协同创新过程中出现创新资源难于有效整合的现象，极大影响了区域协同创新的推进。因此，建立京津冀地区创新资源的支撑机制具有十分重要的作用，该机制主要包括以下三个方面内容：

第一，建立创新资源共享的利益分配机制。以创新资源协调为核心，妥善处理各创新主体间的利益诉求与矛盾，实现创新主体在创新资源分配中的利益均衡以及实现创新主体利益最大化。第二，完善创新资源共享的制度保障机制。首先，建立京津冀区域协同创新政策联动报告制度，推动京津冀三地政策的协同性。其次，设立京津冀区域协同创新的专项资金，面对京津冀区域内的高等院校及科研院所等招标，定期筛选区域协同创新重大项目并予以支持，鼓励京津冀三地单独设立协同创新专项资金，对京津冀区域协同创新项目给予支持，激发企业、高等院校、科研院所等的积极性。再次，建立京津冀三地企业、创新评分、科技成果等领域的互认制度，推动创新资源的流动和共享。最后，综合运用财税、知识产权等方面政策，推动京津冀区域内创新主体间创新资源共享。第三，搭建创新资源共享的服务平台。通过构建创新资源共享的服务平台，能够有效促进创新资源的流动与共享，有利于形成京津冀区域内创新发展的协同。同时，京津冀三地政府还可以通过出台鼓励或优惠政策，对提供仪器设备的单位与使用仪器设备的单位提供补贴，鼓励共享创新资源，提高创新主体间共享创新资源的积极性。

结论

京津冀区域总体创新资源丰富，但受到北京、天津、河北三地综合发展水平不均衡、区域协调发展能力有限、组织分工及共建脉络不清晰、信息共享程度低等因素制约，三地创新合作还处于起步阶段。因此，要进一步推动京津冀协同创新，共同构筑协同发展新高地。通过分析，本文认为京津冀区域协同创新发展存在协同创新体系亟待健全、协同创新内在动力不足、协同创新资源要素流动不畅等方面的问题，文章基于此提出了具有针对性的改善策略：构建政府引导、企业主导的区域主体协同创新机制；优化主体角色定位，提高协同创新内在动力；构建京津冀区域协同创新的协调机制，通过京津冀区域协同创新机制构建思路与对策，以期为该地区乃至全国其他区域协同创新发展策略的制定提供理论参考。