从经济政策范式到社会政策范式：中国农村反贫困历程变迁与动力

霍 萱 高 琴 杨 穗

一、问题提出

(一)反贫困与社会政策兴起：来自发展中国家一场“静悄悄”的革命

尽管存在不同的表现形态,贫困问题在任何国家都存在并始终是发展领域关注的核心议题。发达国家通过福利国家构建,经由以个体社会权利为基础的社会政策组合,在反贫困领域取得了重要成就。 与发达国家不同,20 世纪中期以来,面对大面积存在的绝对贫困人口与较低的经济发展水平,发展中国家遵循发展优先导向,主要采用宏观层面的经济增长和中观层面的区域建设和发展工业等手段,试图通过经济发展带来的“涓滴效应(trickle-down effect)”惠及贫困人口助其增收。从这个意义上说,包括贫困人口在内,人们的福利需求在这些国家同样被承认,只不过这种承认和由此产生的制度性回应具有“社会整体”层面的含义,个人福利被内涵于通过数字呈现的整体福利改善之中而没有受到特别关注,这些数字呈现主要体现在国内生产总值的增长等方面①此时针对个体的保护在这些国家并不是完全不存在,但其存在主要是基于以下两种形式。 一是仅针对城市正规部门雇员的、以供款形式为主的各项社会保险;二是针对少量遭遇极端和特殊困难家庭和个人的应急救济。对于前者而言,由于发展中国家的贫困人口主要集中于非正规部门和农村地区,这种供款型保险对他们几乎不能发挥任何作用,这些国家的政府认为伴随着经济发展,正规就业将最终覆盖所有人,相应的所有人都会被纳入这种以就业为基础的正式保障体系中,但现实情况恰恰相反。 对于后者而言,由于其临时性和应急性特点与传统意义上的制度化社会政策相去甚远。。 这种以经济政策为主导的、具有整体意义的发展策略在帮助发展中国家实现贫困减少的同时,也带来了不平等、“向上滴漏”和难以惠及极端贫困人口等问题。

通过经济政策战略实现减贫目标的观念,自20 世纪90 年代开始发生转变。 特别是进入21 世纪以来,许多发展中国家开始关注低收入和被排斥对象的贫困与不安全问题,个体和特定社会群体的贫困问题开始显性化并得到国家的制度性回应,其典型表现有以各种形式现金转移支付为主的社会救助、老年年金、普惠式医疗和由政府资助的社会保险项目向非生产性人口扩展等。 菲斯拜因(Fiszbein)等人通过分析发现这些社会政策通过多种路径实现了明显的减贫效果,发展中国家有大约1.5 亿人口因此免于陷入极端贫困[1]。 关注贫困和发展领域的学者给这一转变以重要地位。 卡恩斯(Carnes)等认为这是一种打破路径(path-breaking)式的改革,是发展中国家社会领域“国家的回归”[2]。 休姆(Hulme)等将这种反贫困政策变化称为一场“静悄悄”的革命[3]。 鲁思来(Leisering)等则借用了“范式”的概念,赋予这种以社会保护为核心的社会政策在发展中国家的兴起以范式转换的意义[4]。

政策转换的发生不是一蹴而就,迄今关于发展中国家社会政策兴起动力机制的分析可归纳为两个方面:一是继承西方发达国家关于福利制度产生和调整的因素分析。 强调工业化和民主化等传统因素的作用,也从风险和脆弱性角度,认为全球化、气候变化等新因素对发达国家和发展中国家都产生威胁,而穷人应对风险的能力更弱,经济政策在“风险社会”下的失灵必须通过具有创新性的社会政策来加以回应。 二是强调发展中国家社会政策发展的独特路径。 一方面,对穷人主体性和社会政策促进经济发展作用的发觉成为社会政策具有合法性的重要基础。 发展中国家社会政策体系发展的境况和机制与发达国家存在不同。 以关注的焦点问题而言,发达国家的社会政策焦点问题在于国家干预的合法性和制度化,而发展中国家有关社会福利讨论的核心议题是经济发展与福利增进的相互关系[5-6]。 另一方面,相关理念的出现和全球扩散也为发展中国家社会政策出现提供了认知性基础。 社会问题的出现被具有影响力的政策制定者发觉并形成特定的社会政策理念,而理念的形成过程则在特定的历史环境下超越了民族国家的界限,尤其是20 世纪90 年代以来国际发展观念发生转变,跨国组织作为理念传播者、政策倡导者和标准制定者对发展中国家产生了重要影响,这一点已成为近年兴起的全球社会政策理论的主要内容[7]。 从发展中国家的独特经验出发似乎使得解释更具有合理性,而政策转换的出现则常常是多种因素交互作用的结果。

(二)中国反贫困历程与农村社会政策发展

中国作为世界上最大的发展中国家,曾拥有世界上最大规模的贫困人口,且贫困问题主要体现为农村人口的绝对贫困。 改革开放以来,中国农村绝对贫困发生率迅速降低,以2010 年不变价衡量的人均2 300 元/年的国家贫困线标准,农村贫困发生率从1978 年的97.5%下降到2018 年的1.7%①人民网. 我国农村贫困发生率降至1.7%. 2019-02-21, http:∥politics. people. com. cn/n1/2019/0221/c1001-30850985.html。,形成共识的是,40 年来贫困人口的大范围减少得益于具有明显阶段性特征的各类反贫困政策。 与此同时,与国际趋势一致,进入21 世纪以来,中国关于社会政策的价值理念、话语体系和政策实践发生重大调整,并开始逐步偏离过去20 年的市场发展主义导向。 关于中国社会政策发展阶段、中国进入“社会政策”时代等的讨论也越来越多[8-11],其中一个显著标志便是将传统只覆盖城市从业人口的主要社会保障措施向农村地区扩展,并与以往的反贫困政策相结合,使得农村反贫困呈现出了从以经济政策为主导向具有社会政策导向的发展趋势。

基于此,本文关注的研究问题是,中国农村的反贫困历程是如何逐步实现从经济政策范式向社会政策范式转化的? 主要的转化发生在何时? 转化的动力和机理是什么? 根据国内外学者对政策范式的研究和政策转化的定义,本文将经济政策范式定义为以经济发展而非个人福利作为主要着眼点,尽管该范式依然具有包括消灭贫困在内的强烈的“福利意涵”,其核心观点是宏观层面的经济增长和中观层面的区域建设等从长期来看可以惠及所有人,而具有再分配属性的社会政策只有当经济发展成熟后才可能出现。 与此对应的社会政策范式则将社会问题和政策目标的界定更加差异化和个人化,将提升个体和社会群体福利作为核心目标并兼顾其他目标,通过发展和推动相关制度建设来提供个体化、群体化的社会保护和社会安全等措施。 而对转化因素的分析具有复杂性,从贫困形态和分布特征演变的内生性因素进行考察已取得大量成果,而关于社会政策的讨论则多聚焦于对社会问题与社会矛盾的回应。 为将中国农村反贫困中的社会政策转换置于发展中国家趋势分析的背景下,并开启与国际对话的空间,本文主要从社会政策作为生产性要素的发觉、政策理念的转化和国际因素影响的角度进行分析。 在理论框架上,本文借鉴了制度主义中的政策范式概念并进行进一步修正,试图构建一个可以同时解释政策变迁形态和变迁动力的整合性理论框架,在研究方法上则综合运用了制度分析和历史分析。

二、理论框架：范式转换与政策变迁

近年来,关于发展中国家反贫困社会政策兴起的趋势性分析形成了丰富的研究成果,然而已有研究存在两点不足。 第一,采用全景式研究方法致使在分析范围上具有高度概括性,不免忽视了发展中国家社会政策发展中所具有的差异性特征,现实中具有反贫困功能的社会政策外延下可以有多种政策工具选择及其组合。 第二,正是出于以上原因,以往研究多关注从20 世纪90 年代到21世纪社会政策兴起或针对某一特定政策进行分析,没有进一步关注社会政策本身内涵在近20 年的发展中如何变化。 因而在对特定国家分析时,需要一个更加细致的理论框架以满足两个要求:第一,能够通过该框架考察政策转向是如何发生的,这一框架应具有层次性,较高层次包括社会政策的整体性转向,而较低层次可以考察社会政策内涵与外延在实际情况中的调整以对其发展方向进行预测;第二,该框架能够有助于解释政策转换何以发生的动力机制。

基于此,本文借鉴冯·格利什琴斯基(Von Gliszczynski)和鲁思来提出的分析社会政策变迁的多层次序列模型(multi-layered model)[12]325-343。 该模型从霍尔(Hall)关于“范式转换(paradigm shift)”的原概念[13]275-296出发,并借鉴了维兰德(Weyland)提出的模型概念[14]和理念概念进行修正和延伸。

在库恩(Kuhn)“科学范式”的基础上,霍尔于1993 年提出了“政策范式(policy paradigm)”概念。 他认为政策制定者通常在一个由政策理念与标准构成的框架内工作,这个框架不仅指明政策目标和用以实现这些目标的工具类型,而且还指明它们需要解决的问题的性质,这个解释框架即为政策范式。 在具体操作化方面,霍尔将问题界定和基本政策类型的变化称为“范式转换”或“第三序列”变化,以此与不太显著、只影响政策工具选择(第二序列变化)或政策工具具体设置(第一序列变化)的变化相区别,同时,第三序列的变化往往引发第一和第二序列的同时变化[13]275-296。 然而,霍尔最初的分析对象是经济政策,在政策范式不发生改变的情况下,新的政策工具主要以调控性政策(regulatory measure)为主。 然而对于具有高度组织复杂性的社会政策来说,新的政策工具构建往往涉及到复杂的制度建设并依赖于关于特定制度的规范性和认知性假设,就如同一种微型范式(micro paradigm)。 因而冯·格利什琴斯基和鲁思来对霍尔的政策范式概念进行了第一重概念性修正,将第二序列政策工具的变化看作是一种“微型范式” 变化——称其为模型(models)[12]325-343。

同时,基于一些学者提出政策范式的出现离不开理念的转变,外部推动因素须通过具有影响力决策者的过滤而建构成政策理念和话语体系方能体现作用[15],官方关于福利的理念——包括价值观、规范、语义学等——的出现在推动社会政策发展和形塑其发展方向时扮演重要角色[16],并为其提供了规范性认知基础和开启“机会之窗”。 由此出发,冯·格利什琴斯基和鲁思来在政策范式基础上进行层次扩展,引出了从抽象到具体的两个层次的理念概念:首先是与特定政策范式相关的总体价值观念(general values),其次是比第一层次更加具体的、特定领域的知识话语体系(discourses in a specific issue area),由此对霍尔的政策范式框架进行了第二次扩展形式的修正,从而赋予了新的范式框架以认知和建构的意义[12]325-343。 进一步,他们将第一层次设定为元认知(meta cognition),通常体现在一个国家的宪法、整体性规划或宣言中,具有相对持久性的特点,第二层将特定领域的话语体系设定为象征性认知(symbolic cognition),第三和第四层次分别对应政策范式和政策模型,被设定为嵌入性认知(embedded cognition),标志着理念的实现并与特定的政策结果直接相关。 由此框架可以看出,第一和第二层次的理念变化可以成为诱发政策范式转换的因素,同时将特定的范式和模型置于理念层次之上也可以增加其合法性和支持度[12]325-343。

然而,理念的变化不必然引起政策范式和政策模型的变化,如同对其命名一般,这种理念可能只是象征性的(symbolic),而各层次间的关系也具有某种偶然性。 理念和政策范式的变化都会受到外部框架(frames)的影响,外部框架通过被认知和建构形成理念,而外部框架也会制约和影响理念之下政策范式和政策模型的出现和发展方向。 从已有研究出发,在对农村反贫困历程变迁的分析中,本文关注在国际研究中受到较多关注的两个方面:一是从主要作为社会议题的贫困问题出发,强调非社会性议题的影响,二是强调当今背景下超国家因素,包括国际事件和国际理念的影响。

三、中国农村反贫困历程变迁与动力

本部分通过制度分析与历史分析相结合的方式,以时间线为依据,通过对政府文件、报告和学术文献的分析,追踪从改革开放至今农村反贫困政策的演化历程。

(一)改革开放到2001 年： 经济政策范式主导下的农村反贫困

图1 修正后的社会政策范式框架

已有对农村反贫困历程的分析通常将21世纪以前划分为两阶段或三阶段,然而从政策转换的角度看,21 世纪以前各种政策的使用具有明显的经济政策取向,除了少量的救济之外,社会政策在农村几乎处于空白。 从这个角度来说,本文将改革开放到2001 年这段时期归为经济政策范式主导下的农村反贫困阶段。

改革开放使国家工作重心转移到社会主义现代化建设上来,农村问题首先得到关注,主要体现是1979 年9 月颁布的《关于加快农业发展若干问题的决定》。 提出农业是国民经济的基础,国家和社会首要责任和任务是集中精力使落后的农业得到迅速发展,只有加快发展农业和实现农业现代化,才能使占中国人口百分之八十的农民富裕起来。 然而,在“共同富裕”的口号下,改革开放以来很长一段时间都强调“效率优先、兼顾公平”的发展观而非公正平等等社会福利价值观,农村的反贫困话语也被置于整个农村发展之下,以至于农村减贫主要是依托于农村经济体制改革和农产品收购价格调整,改革作为一种益贫式的增长方式,使农民收入普遍增加[17]40-50。

20 世纪80 年代中期,随着改革红利在农村减贫中释放完毕,从一些农村地区受制于自然、地理、资源等区域因素发展较差、与全国快速经济发展明显不匹配、贫困人口集中的现实状况出发,确定了以县域为重点的开发式扶贫战略,先后制定颁布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000)》和《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》,并成立了专门的扶贫机构来领导全国扶贫开发工作。 然而,在整体“效率优先”理念未发生改变的背景下,此阶段采取的各项措施,包括土地政策、分配政策、农产品流通政策、劳动力流动政策、农业支持政策和项目投资等在内的区域发展等具有明显的市场导向,主要是通过各种方式帮助贫困地区人口摆脱从经济发展中受益的障碍,增强其生产能力和适应市场的能力,具有典型的商品化,而非社会政策所具有的“非商品化”特征。 政策背后的原理是:通过贫困地区人口自我发展能力提高和推动区域经济发展来缓解和消除贫困,贫困地区优先发展起来的群体可以通过消费和就业惠及其中的剩余人口,少数实在没有发展能力和遭遇特殊困难的主要通过土地和家庭保障和少量社会救济即可。

需要指出的是,尽管2001 年之前没有福利观念引导下的社会政策介入反贫困,但以消灭贫困、实现温饱为目标的经济政策干预还是具有很强的“福利内涵”。 然而,经济政策减贫战略没有充分考虑贫困人口的个体利益,研究表明,相关政策更有利于贫困地区的非贫困人口。 同时,经济政策在带来贫困减少的同时,也通过产业风险制造等机制在创造“新的贫困”[18]。 事实上,21 世纪以前,中国9 亿农村人口中的大部分,尤其是生活在绝对贫困中的人,基本得不到任何正规福利和社会保险[19]228。

(二)2002—2006 年：社会政策介入农村反贫困的酝酿期

1. 社会政策理念的出现与发展

2002 年以来,在多种因素的交互作用下,国家的施政理念和重点发生转变,过去20 年秉承的发展主义,认为经济发展是社会进步的先决条件,随着经济的快速增长,所有社会矛盾和问题都将迎刃而解的观点被打破[20]。 在以往片面强调效率优先、市场经济发展的基础上,关于人民福祉和福利权利观念的相关内容开始出现。

以最能体现国家决策者施政理念的会议为分析对象,对十六大到十六届六中全会的相关内容进行分析:2002 年11 月,十六大报告中重新诠释了“效率优先、兼顾公平”的涵义,提出了全面建设小康社会与保障和改善民生的目标,并在随后的几次表述调整中逐渐将重心转向“公平”维度。2003 年新一届政府在中共十六届三中全会中提出“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,“以人为本”的提出成为社会福利理念开始出现和关注人民个体福祉的重大标志性转向。 此次全会提出了宪法修正案并于2004 年在新修正案第十四条增加了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,第三十三条增加了“国家尊重和保障人权”,享有基本生活保障作为一项重要人权以宪法权利的形式被确定。 随后十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的目标,公平正义成为重要内容。 2006 年中共十六届六中全会在明确“加紧建设对保障公平正义具有重大作用的制度”基础上,第一次提出了社会政策概念。 而在具体的农村发展和农民权利保障方面,开始转变以往以城镇发展牺牲农村,农民被排斥在社会保障权利之外的传统取向,注重农民享有平等的权利保障,表现为从2002 年提出“城乡差别和地区差别扩大的趋势应该逐步扭转”到2003 年提出“统筹城乡发展”“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”,再到2005 年提出实行“工业反哺农业、城市支持农村”的社会主义新农村建设。 人民福祉和福利权利观念的出现加之对农民平等地位的呼吁为长期缺失的社会政策在农村的出现奠定了重要的理念基础。

然而,社会政策此时并没有成为统筹城乡发展、确保农民平等权利的重点,重点主要落在产业和就业政策、税费减免等方面,2007 年以前,农村社会政策发展取得的进展并不多。 2002 年十六大报告中首次提出了“有条件的地方,探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”,2003 年除了提出“积极建立新型农村合作医疗制度”之外,在其他方面依然强调“农村养老保障以家庭为主,同社区保障、国家救济相结合,有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”,2005 年在提出社会主义新农村建设的同时“基本建立新型农村合作医疗制度”,“有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”,2006 年首次提出建立覆盖城乡居民的社会保障体系,“逐步建立农村最低生活保障制度,有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度,加快推进新型农村合作医疗制度”,从宣称中可以看出,除了新农合以外,基本上对于农村社会政策的建设停留在口号和政策倡议阶段,并未形成制度化的强制力。

具体到政策实践方面,主要以地方性试点为主。 2002 年在《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中提出,要引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度和医疗救助制度。 从新农合和医疗救助定位于“保大病”来看,其出台确实与致力于解决农村贫困问题密切相关,因为当时大量研究表明“因病致贫”和“因病返贫”在农村贫困中的重要性并得到了中央高层的重视[21]。2003 年1 月出台《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》,正式开始新农合试点,同时,在新农合试点的基础上,2003 年11 月出台《关于实施农村医疗救助的意见》。 尽管国家财政资助新农合成为在农村医疗保险领域的重要突破,但由于自愿参保和保障水平较低,截至2005 年底全国开展试点县仅有678 个,覆盖农业人口2.36 亿,占农业人口26.7%。 另一方面,2003 年民政部开始部署农村低保建设工作,但由于实际工作中遇到困难,2003 年3 月国务院要求“对于农村困难群众的救助工作要继续坚持政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策的原则”,继而民政部下发了《关于进一步做好农村特困户救济工作的通知》,提出在不具备建立农村低保条件的地区,要按照国务院的精神建立农村特困户生活救济制度。 随后,大多数未建立农村低保的地区基本上都实施了特困户生活救济制度。 然而,有关资料显示,由于该制度规定救济工作的主要责任在地方政府,大多数省份并没有安排用于这一制度的专项资金,在经济基础薄弱地区,这一制度实际上名存实亡[22]。

借用社会政策的范式框架来解释,在这一阶段,社会政策在农村得以产生的“元认知”和“象征性认知”已经出现,为社会政策的发展奠定了重要的理念基础,新农合与低保在制度定位和设计中也被赋予了反贫困意义。 但由于制约因素的存在,“嵌入性”认知层面尚未取得实质性进展,社会政策在农村反贫困中如何发挥作用尚不明确。

2. 社会政策理念出现的动力和机理分析

为何作为社会政策范式出现基础的,关于人民福祉和福利权利的观念与对农民平等权利的强调在此时出现,又为何社会政策在农村并未取得实质发展? 对于前者,已有研究多强调社会政策面对国内社会矛盾和焦点事件冲击的回应性特征。 本文借鉴外部框架概念可以产生新的解释视角,将中国融入全球化进程加快并置于国际语境中进行考察,这既包括国际组织将相关的理念和资源带入国内政策制定网络中并进而产生影响,也包括国际事件推动国内政策制定者调整整体发展战略的倾向。 从前者来看,20 世纪90 年代,国际社会开始对社会议题进行关注,对于不平等和贫困问题的优先考虑和新的理解开始出现,并体现在相关的发展报告和协定中,与“人类发展”相关的概念也开始出现,贫困问题后来甚至作为人权问题被提出。 伴随着中国日益融入国际社会并成为越来越多的国际间政府组织的成员,需要在国际社会环境下展示自己的国际形象并履行国际承诺,对于全球价值观和纲领的回应以及与国际社会的互动塑造了政府行为。 另一方面,2001 年中国加入了世界贸易组织,这在有助于融入全球经济和贸易一体化,实现经济进一步发展的同时也将自己融入了全球化的风险之中。 以小规模经营为主的农业在国际市场缺乏竞争力,加入WTO 对农业带来的冲击会比其他部门更加严重,也对以经济政策导向为主的扶贫带来更多风险和挑战。 以至于在2001 年下半年,就有相关部门建议加强农村的社会保障以为加入WTO 做准备。 随后中央农村工作会议上进一步讨论了加入WTO 对农业可能带来的冲击并需要通过一系列的针对性措施来减轻负面影响。

然而理念和话语实践还需要与宏观情景特征相契合,而制度发展本身也具有渐进性特征。 由于此时关于农村社会政策试点的提出更多强调地方财政责任,调查表明中央和省级官员提到农村福利和保障问题时,都认为相关供给体系必须依靠当地资源和财政能力建立,因地制宜[19]252。 而地方对于社会政策的发展更多从财政的可持续以及政府绩效的角度去考虑,社会政策尽管有了理念层面的支撑,但依然停留在对于国内外问题的被动应对而被赋予纯粹的消极属性,属于对财政资源的消耗,还没有从非社会议题中寻找到自身发展的合法性基础,尤其是贫困地区,在缺乏资源和动力的情况下,社会政策在获得实质性进展方面必然受限。

(三)2007—2013 年：社会政策出现并成为反贫困经济政策的重要补充

1. 农村社会政策的发展及在反贫困领域的地位凸显

在人民福祉和福利权利观念加强与对农民权利日益关注的背景下,农村社会政策迎来重要发展并开始在农村反贫困领域发挥重要作用。 典型标志是2007 年国务院颁布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,要求到年底将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围。 与扶贫开发不同,该制度针对全国而非贫困地区贫困人口,帮扶对象是以家庭为单位的贫困个体而非贫困区域,因而具有更全面的减贫意义。 同时,不同于以往的经济开发,低保帮扶以现金转移支付为主。 尽管水平较低,但通知规定农村贫困人口在遭遇生活困难时得以享受与城市居民一样的保障权利,从而为农村的穷人提供了获得福利的个体权利。 该通知颁布以来,农村低保覆盖人数从2006 年的1 593.1 万人跃升至2007 年的3 566.3 万人。

2007 年十七大在再次强调“以人为本”科学发展观的基础上提出了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”,对福利权利进行了多维细化,明确了未来社会政策发展的重点和走向。 十七届三中全会专门针对农村和农民问题作出重要决定,提出“坚持保障农民物质利益和民主权利”,“加快发展农村公共事业、促进农村社会全面发展”,“使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。 十七大尤其是十七届三中全会之后,农村各项社会政策开始进入大发展期,标志着与社会政策密切相关的理念和话语体系正式从“象征性”层面走向“嵌入性”层面。 其具体表现有:

第一,2007 年到2009 年三年间,新农合从试点到全面推开,短时间内实现全国覆盖。 针对新农合试点中存在的问题,2006 年卫生部等联合发布《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》,提出调整相关政策加快试点推动进程。 2008 年卫生部、财政部联合发出《关于做好2008 年新型农村合作医疗工作的通知》,特别强调了加大对老、少、边、穷县在开展新农合过程中给予政策和资金上的重点扶持,补助标准获得进一步提高并实现全覆盖。 2009 年7 月,在新农合初步实现全覆盖的基础上,卫生部等五部门联合颁布《关于巩固和发展新型农村合作医疗制度的意见》,对筹资、补偿、监管等方面进行规定。

第二,新型农村养老保险在较短时间内实现从启动试点走向全覆盖。 2009 年9 月,国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,启动了新农保试点,并明确了个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的筹资机制,第一次提出政府对农民养老负有财政责任,政府对符合条件的参保人全额支付新农保基础养老金,2009 年试点覆盖面为全国10%的县,指导意见提出到2020年实现对农村适龄居民的全覆盖。 事实上,从2009 年试点启动算起,经过2010 和2011 两次扩大试点面,到2012 年仅用了3 年的时间就已经实现了新农保对农村适龄居民的全覆盖①温家宝.在全国新型农村和城镇居民社会养老保险工作总结表彰大会上的讲话. 2012-10-12, http:∥politics.people.com.cn/n/2012/1012/c1024-19248335.html。。 事实上,与常规社会保险相比,新农合和新农保有很高的福利成分,因为来自政府的补贴资金在其中占主干作用。

第三,明确社会政策作为反贫困策略的重要部分,主要体现在两个方面:一是关于农村低保和扶贫开发衔接办法试点方案的出台。 2009 年8 月国务院扶贫办等部门联合发布《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》,部署11 个省(区、市)开展两项制度衔接工作试点。 2010 年,国务院办公厅转发《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》,要求进一步扩大两项制度衔接试点范围,发挥两项制度在确保农村贫困人口共享改革发展成果方面的作用,低保与扶贫开发在程序、对象和管理上均进行制度衔接的探索。 二是新的扶贫开发纲要与之前的对比。 对比两次具有纲领意义的扶贫开发纲要,在《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010 年)》中,明确坚持开发式扶贫方针,整个纲要并未涉及社会政策相关内容。 而在新出台的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020 年)》中,虽然依然强调开发式扶贫的主体地位,但对于社会政策和社会保障在其中如何发挥作用已做出具有原则性和前瞻性的规定,相关内容包括“实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接”,“把社会保障作为解决温饱问题的基本手段,逐步完善社会保障体系”,“到2015 年,农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度进一步完善,实现新型农村社会养老保险制度全覆盖,到2020 年,农村社会保障和服务水平进一步提升”,“逐步提高农村最低生活保障和五保供养水平,切实保障没有劳动能力和生活常年困难农村人口的基本生活”,“加快新型农村社会养老保险制度覆盖进度,支持贫困地区加强社会保障服务体系建设”,“实现扶贫开发与社会保障的有机结合”等。

2. 农村社会政策取得实质性发展的动力和机理分析

关于这一阶段农村社会政策发展获得实质性进展的解释,本文认为作为非社会性议题的外部框架在其中起到了关键作用,并在国际事件经济危机冲击下加剧了这一影响。 尤其是对于社会政策的观念从单纯消费性开始向生产性转变成为社会政策在短期内取得快速发展的重要因素。

2007 年十七大提出了“加快转变经济发展方式,推动产业结构优化升级,扩大国内需求特别是消费需求的方针”。 2008 年由美国次贷危机引发的世界经济危机蔓延到中国,在经济危机的巨大冲击下,中国经济增速大幅度减少,其最重要的原因在于由于外需下降、出口订单减少,支撑中国经济增长的主要引擎——外贸受到巨大冲击,大量以出口为导向的劳动密集型企业倒闭停工。 而作为这些企业主要劳动力的农民工群体则于2009 年春节前大批量提前返乡。 经济危机暴露出两方面问题:一是过去20 多年来劳动力转移作为主要开发式扶贫方针之一在经济危机下受到打击,而社会政策在农村的缺位导致他们失业返回农村后,几乎无法享受任何保障待遇从而陷入生活危机,表明单纯的经济政策在处于高风险的全球化现代社会具有局限性;二是经济危机进一步暴露了中国长期奉行“出口导向型”经济发展方式的弊端,唯有实现向“内需驱动型”转化方能度过危机并获得经济长期稳定发展。 中国巨大的消费潜力在农村,但由于长期受困于贫困问题和保障权利缺失,养老、疾病和灾害风险等导致农民预期较低,从而成为制约消费的重要原因。 因而以社会保障政策为主要方面的社会政策在农村的出台可以成为有效的风险防范工具,在其遭遇疾病风险和养老风险时通过医疗和养老保险获得保障,在跌入贫困时,有最低生活保障制度兜底。 社会政策开始逐渐被认为是一个助力于经济增长的生产要素,是一种“加速器”,有利于中国经济在全球化风险不断加大的背景下,保持平稳发展,从而赋予了社会政策更高的合法性基础,在2011 年新的农村扶贫开发纲要中也提出了农村反贫困政策调整对于转变经济发展方式的意义。

同时,经济危机的爆发也对全球反贫困议程产生重要影响,经济危机带来的对贫困、发展、风险和不确定性的全新理解促使广大发展中国家在社会政策领域加快进程。 而中国随着国际影响力的加强和在反贫困领域取得重大成功的经验,从2007 年开始已连续在“国际消贫日”与联合国驻华系统、联合国开发计划署联合主办减贫与发展高层论坛,推动国际扶贫交流与合作,这也从侧面促进了国际理念的传播和社会政策建设的加快。

(四)2014 年至今：社会政策与经济政策的“一体两翼”反贫困路径

1. 社会政策作为农村反贫困的重要支柱

十八大以来,关于社会公正和人民福祉的理念进一步强化。 十八届三中全会提出“以人民为导向”的改革主题:实现发展成果更多更公平惠及全体人民。 十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,共享理念的提出要求全体人民在共建共享中有更多的获得感。 十九大在原有“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的基础上,增加了“幼有所育”和“弱有所扶”的新目标。 而随着精准扶贫战略的实施,农村反贫困工作成为共享发展要求和实现弱有所扶目标的最主要方面。 在此背景下,从整体性贫困治理战略的视角看,农村社会政策被确立为反贫困的重要支柱,频繁出现在反贫困总体规划和具体政策中。

第一,社会政策及其具体组成部分作为扶贫的重要手段频繁出现在具有较高行政效力的决定与规划中。 《国民经济和社会发展第十三个五年规划》在实施脱贫攻坚工程一节中提出分类精准扶持贫困家庭,对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策,对因病致贫的提供医疗救助保障。 实行低保和扶贫政策衔接,对贫困人口应保尽保。 建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系。 紧接着在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中,提出坚持扶贫开发与社会保障有效衔接,10 项精准扶贫方略中与社会保障和社会政策高度相关的包括“开展医疗保险和医疗救助脱贫”“实行农村最低生活保障制度兜底脱贫”“健全留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人关爱服务体系”。 《“十三五”脱贫攻坚规划》分两章分别阐述健康扶贫和兜底扶贫,包括提高医疗保障水平,加大农村贫困人口大病慢性病救治和重特大疾病医疗救助行动力度,健全社会救助体系、逐步提高贫困地区基本养老保障水平、健全“三留守”人员和残疾人关爱服务体系。 2018 年出台的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》明确将兜底保障改为“强化综合保障性扶贫”,要求坚持“开发式扶贫和保障性扶贫相统筹”,“统筹各类保障措施,建立以社会保险、社会救助、社会福利制度为主体,以社会帮扶、社工助力为辅助的综合保障体系”,表明社会政策在农村反贫困政策中的地位进一步提升。

第二,针对具有核心地位的社会政策项目如何发挥反贫困效能,相关部门出台了具体措施。2016 年6 月出台了《关于实施健康扶贫工程的指导意见》,提出新农合覆盖所有农村贫困人口并实行政策倾斜,个人缴费部分按规定由财政给予补贴,在贫困地区全面推开门诊统筹,提高政策范围内住院费用报销比例,并将农村贫困人口全部纳入重特大疾病医疗救助范围。 2016 年9 月颁布《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》,以“应扶尽扶”和“应保尽保”的原则,通过农村低保制度、专项救助制度、特殊困难人群补贴制度与扶贫开发政策的有效衔接,形成政策合力,除了政策衔接以外,进一步提出了对象衔接、标准衔接和管理衔接的具体要求和内容。 2017 年8 月颁布《切实做好社会保险扶贫工作的意见》,为充分发挥现行社会保险政策作用,完善社会保险扶贫政策,提出减轻贫困人员参保缴费负担、减轻贫困人员医疗费用负担、适时提高社会保险待遇水平、体现对贫困人员的优先适度等四方面措施。 除此以外,对于贫困家庭的住房保障和子女教育补贴措施也陆续完善出台。

第三,在传统社会救助和社会保险以外,按人群分类的、具有适度普惠性质的社会福利开始出现。 包括针对老龄人口的高龄津贴、服务补贴和护理补贴,针对困难残疾人的生活补贴和重度残疾人护理补贴,在困境儿童保护的基础上推动儿童福利由补缺型向具有普惠型性质转变,农村留守老人、留守妇女和留守儿童“三留守”人员关爱服务体系等。

2. 社会政策作为反贫困重要支柱的动力和机理分析

新时期国家对人民福祉和农村贫困人口共享发展权利的强调为社会政策的大发展提供了重要机遇。 根据本文的分析框架,同样可以在非社会性议题和国际理念的影响中找到促进社会政策向纵深发展的有力解释。

从前者来看,自2008 年经济危机后,世界经济仍处于深度调整期,具有曲折复苏和增长乏力的特征。 受国际经济发展形势和国内调整经济发展方式的影响,2014 年中央工作会议上做出了中国经济发展将进入以“经济增速放缓和结构调整并行”为基本特征的“新常态”的论断,其内容包括三个方面:经济从高速增长转向中高速增长,从结构不合理转向结构优化,从要素投入驱动转向创新驱动,同时在机遇中也存在着风险和挑战。 这是以中高速、优结构、新动力、多挑战为主要特征的新常态①人民日报评论员.经济发展迈入新阶段——新常态下的中国经济. 2014-08-07, http:∥opinion.people.com.cn/n/2014/0807/c1003-25417710.html。。

经济新常态对于社会政策及其在农村反贫困中的作用发挥产生了三方面影响:一是世界经济下行对于改变出口依赖、增大国内需求提出更高要求,社会政策在防范风险提振内需方面的作用被进一步强调从而迎来了更好的发展机遇。 《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中也明确提出打赢脱贫攻坚战是经济新常态下扩大国内需求、促进经济增长的重要途径。 二是面对日益增加的经济风险和产业结构优化调整,以产业扶贫等为主的传统和新型开发式扶贫方针将面对更多不确定性,同时由于其在增加贫困人口的社会资本和社会安全方面作用有限,必须通过各项社会政策措施来防范风险。 三是从要素驱动向创新驱动的要求对劳动力参与市场的能力提出了更高的要求,会导致就业的结构性问题突出,市场就业竞争会产生排斥弱者的力量[23]。 贫困人群由于人力资本低下,即使获得就业后,遭遇失业和返贫的风险也更大,这要求进一步在社会政策中引入积极和发展性的元素。

社会政策的转向也受新背景下国际理念的影响,特别是与在减贫领域加强国际交流和在全球范围内倡导消灭绝对贫困的目标有关,社会政策被置于全球消灭贫困议程和帮助穷人共享繁荣的重要地位也影响了中国的反贫困实践。 例如,2013 年,世界银行宣布了两项中心目标,即在2030年消除长期的极端贫困,以及促进贫困社会的共享繁荣:到如今,“在2030 年告别极端贫困已成为世界银行的第一大发展目标”[24]。 而最重要的是2015 年联合国《2030 年可持续发展议程》报告中提出了17 项发展目标,其中目标1 为在全世界消除一切形式的贫困,该目标的第三款下,提出了“执行适合本国国情的全民社会保障制度和措施,包括制定最低标准,到2030 年在较大程度上覆盖穷人和弱势群体”②中华人民共和国外交部. 变革我们的世界:2030 年可持续发展议程. 2016-1-13, https:∥www. fmprc. gov. cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/t1331382.shtml。。 国内针对该议程的目标和理念制定了详细的国别方案,发布了执行进展报告,并承诺在2020 年消除现行标准下的贫困人口;2022 年初步建立城乡融合发展的体制机制,在社会政策领域包括健全乡村医疗卫生服务体系、完善城乡统一的社会保险制度、统筹城乡社会救助体系等。

四、结论与展望

本文以过去30 年发展中国家在反贫困领域社会政策的兴起和解释为理论背景,通过构建以“范式”为核心的多层次序列模型,追溯了改革开放以来中国农村反贫困历程从经济政策向社会政策的转化过程,并从社会政策作为生产性要素、政策理念的转化和国际因素影响对这一转化的动力和机制进行分析。 研究发现,21 世纪以来,社会政策在我国农村反贫困政策中的作用日益突出,经历了从理念层面的“象征性认知”到实践层面“嵌入性认知”的转变。 社会政策的发展除了以往强调的内生性因素外,作为一个仍然以经济发展为优先导向的发展中国家,还需要通过非社会性议题尤其是经济议题赋予其更高的合法性,实现“通过再分配的增长(growth through redistribution)”,从而验证了发展中国家有关社会福利讨论的核心议题是经济发展与福利增进的相互关系这一说法。国际力量的影响则通过国际事件倒逼国内经济发展动力调整和国际理念影响决策者施政理念,从而加速了这一转化过程。

然而,从2002 年开始至今,以社会保障为主要内容的社会政策在农村反贫困中的作用尽管日益突出,形成了包括社会救助、社会保险和社会福利等多种政策模型和工具,但应该看到,在当下反贫困领域,经济政策依然占据重要地位,社会政策范式的转化尚未彻底完成。 同时,从社会政策发挥反贫困作用的机制来看,主要是通过基本生活的兜底保障和对风险的应对,总体上属于消极保护性和回应性政策,其积极和主动特征尚不明显。

根据目前的反贫困战略目标,2020 年现行标准下的农村绝对贫困人口将会消除,2020 年后需要对贫困内涵进行拓展,相对贫困、多维贫困将成为主要的贫困形态。 相应的,反贫困目标将会在巩固已有脱贫成果的基础上,从消灭绝对贫困走向治理相对贫困。 从国际经验来看,社会政策将会成为治理相对贫困过程中的支柱政策,社会政策范式的转换将完成,而社会政策的结构优化会成为关注的重点。

在产业结构和要素结构调整加快的背景下,在保持社会政策对于缺乏劳动能力的剩余贫困人口生活保障的基础上,应实现从社会保障向社会投资和发展型社会政策的模型转化。 以投资于人力资本和促进更高质量的劳动力市场参与为核心目标,需要超越保障人们的基本收入水平、让人们远离贫困线等社会保障的范畴,也应超越仅从风险和危机的角度而谈的社会保护[25]72-81。 具体来看,一方面应直接以提高贫困者人力资本来作为设计反贫困整体性改革的取向,更多地对培训、教育和公共卫生等领域进行社会投资,目前反贫困领域对于教育和职业培训的日益强调已体现了这一发展趋势;另一方面,已有研究表明,仅通过对于教育和培训的投资,而不注重早已存在的对于教育和培训机会的利用能力差异,并不能取得良好的反贫困效果[26]。 由此,应实施积极的家庭政策和社会服务,集中经济资源和社会资源用于对家庭和儿童的投资,尤其是早期投资,这方面在目前的政策中依然缺位。 通过社会政策模式调整,方可在激发贫困人口内生动力的基础上,实现社会政策和经济发展的良性互动,从而赋予前者更高的合法性基础和持续发展动力。