常德市深化水行政审批制度改革工作的实践与思考

陈继祖

（常德市库区移民事务中心，湖南 常德 415000）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从全局出发，把转变政府职能作为深化经济体制改革和行政体制改革的关键，多次作出重要部署，水利部相应出台了《贯彻落实国务院机构改革和职能转变精神推进行政审批制度改革实施方案》，提出进一步深化水行政审批制度改革的具体要求。近年来，常德市水利局认真贯彻落实党中央、国务院和各级政府决策部署，紧紧围绕“审批事项少、办事效率高、营商环境优”目标，全面深化水行政审批制度改革，简政放权力度不断加大，办事效率不断提高，水利营商环境不断优化，企业和群众获得感明显增强，水行政审批制度改革取得了阶段性成效。

1 主要成效及经验作法

1）精简审批事项，调整审批权限。2012 年以来，常德市水利局相继取消“水利工程开工审批”、“生产建设项目水土保持设施竣工验收”、“建设项目水资源论证报告书审批”3 项许可事项，下放“入河排污口设置和扩大审核”、“水利水电建设项目环境影响报告书（表）审核”等9 项许可事项，整合“水工程规划同意书审核”和“河道管理范围内建设项目审批”为“洪水影响评价审批”。目前市级保留“取水许可”等7 项许可事项，较2012 年的18 项减少11 项，减少幅度61%，保留的许可事项均有严格的法律法规依据，做到严格依法设定许可事项。在承接省水利厅审批权限下放的同时，及时调整部分市级审批权限至县级水行政主管部门，同时为支持省直管县、工业园区和城市基础设施建设，按照省、市政府要求，严格落实石门县和常德经开区水行政主管部门享有市级审批权限。

2）建立工作机制，拓宽监督渠道。根据《中华人民共和国行政许可法》的相关要求，2012 年开展了“两集中、三到位”的相对集中审批权改革，将分散在多个内设机构的行政许可事项向行政许可办公室集中，行政许可办公室向市政务服务中心集中；所有审批项目进驻窗口到位，所有审批职能授权窗口到位，所有审批手续窗口办理到位，通过将审批职能全部集中到一个部门实现审批与监管分离。行政许可办公室负责行政许可的统一受理、审查或审核和送达，提供一站式服务，实现行政许可办理的“五个统一”，即统一场所，统一咨询、统一受理、统一告知、统一送达。积极推行行政许可电子政务，所有行政许可事项全部进驻互联网+政务服务审批平台，构建线上线下同步办理审批模式。2012～2019 年受理和办结的行政许可项目总体呈下降趋势，从2012 年的132 件下降至2019 年的36 件，下降幅度较为明显，8 年共办结行政许可657 件，整体情况良好。

推进行政许可信息在常德市水利局门户、信用常德网站全面公开，做到了凡不涉密的事项均向公众公开，提高了工作的透明度。社会全方位监督强化了对行政权力的制约，有效防范违纪违规现象发生。近年来常德市水利局窗口依法行政工作得到各方面的充分认可，曾荣获“全省依法办事示范窗口单位”。

3）优化审批流程，提高办事效率。严格落实投资项目审批改革要求，将立项前置涉水审批调整为与项目报建阶段其他审批实行并联办理，压减前期工作时间。通过多次审批环节再造，创新性地将审批中间环节由串联调整为并联办理，各环节不互为前置条件，且特殊情况可采取电话报告确认方式代替书面审签，极大地提高了审批效率，审批承诺时限由2012 年的15 个工作日（不含技术审查时间）逐年压缩至2018 年的3个工作日，近两年办理时限进一步缩短，平均办理时限约为2 个工作日。

4）建设配套制度，提升服务水平。为贯彻落实《行政许可法》，规范和改进行政许可服务工作，不断提高便民服务水平，常德市水利局先后出台了《常德市水利局行政审批内部管理制度》、《常德市水利局行政许可服务制度》等一系列制度，对行政许可的实施依据、受理条件、办理程序、期限及需要提交的材料，以及行政许可涉及的技术评审、验收、听证等工作做了严格规定，使行政许可工作步入规范化和制度化的轨道。推行容缺受理，并建立帮办代办机制，对基本条件具备、主要申报材料齐全且符合法定条件，仅有非关键性材料需补正时，提前受理进入实质审查阶段；落实专门代办人员，根据申请人意愿，无偿指导精准编制相关审批材料，跟踪解决疑难问题，确保限时办结。2018 年6 月24 日，常德市水利局在全市率先落实“最多跑一次”改革，向社会庄严承诺了最多跑一次、一次性告知、行政许可提速、许可事项合并办理等十项便民措施。近年来，行政许可工作及“窗口”服务得到服务对象和群众的广泛认可，实现了多年“零差错”、“零投诉”。

5）转变工作思路，创新审批方式。由“重审批、轻监管”工作思路逐步向简化前期审批程序，强化事中事后监管转变，大力创新审批方式。一是落实“一件事一次办”改革，实行涉水审批事项合并办理。对同一建设项目、同一申请人需要同时申请多项水行政许可的，按照“四个一”（一次申报，一本报告，一次审查，一件批文）的方式办理，除“水利基建项目初步设计文件审批”和“河道范围内采砂等生产作业许可”外，其余事项均可合并办理。制定了合并办理事项服务指南，将“一件事”涉及多个审批事项的材料、表格进行精简、优化，形成一张材料清单，并对外公布。二是实行水土保持方案报告表承诺制管理，审批部门不再组织技术评审，改由生产建设单位从省级水行政主管部门水土保持方案专家库中自行选取至少一名专家签署意见即可。水土保持方案报告表审批实行即来即办，现场办结。

2 存在的薄弱环节和主要问题

1）法律法规调整相对滞后。水行政许可相关法律法规体系的建设整体上滞后于水行政审批制度改革的需要。受审批主体特定化、前置要件法定化的制约，本来可以放给市场，或者下放后更加方便有效的一些审批事项，部门不敢取消、下放。因缺乏法律依据，一些乡镇特别是经济发达、人口较多的镇，本可行使更多审批、监管权，但县级水行政主管部门不敢将相关审批事项下放乡镇。“容缺审批”等创新缺乏法律授权，若申请人事后出现问题，可能加大相关审批人员的责任。

2）放权工作科学化水平有待进一步加强。一是事权下沉与下级审批能力不完全匹配。目前县级（含五小区）水行政主管部门承接了较多行政审批事项，但原有的部门机构、人员、技术和装备没有相应加强，尤其工业园区由于技术不够，出现了“接不住、接不稳”的情况。二是放权工作存在一定的主观性和随意性。目前针对简政放权全省未出台一个指导性文件，各地各部门简政放权的方式、力度与主要领导观念和认识密切相关，存在巨大差异。三是简政放权仍存在一定空间，对于规模不大，技术复杂程度不高的建设项目审批可以进一步下放。

3）行政许可标准化和规范化程度还可进一步提高。一是信息壁垒尚未破除，多个审批系统并行运行。各地各部门特别是地方政府部门与行业管理部门之间，各自建立的信息系统因上级部门管制、信息系统技术不匹配等问题，还未实现全面互联互通。申请人需要重复提交各种材料，政府部门无法共享监管信息，提高审批效率，减少行政成本。二是行政许可的标准化程度不高，许可项目技术审查和审批过程还存在一定交叉，相互职责未完全理顺，行政审批文件还未实行标准化办理，大大增加了审批工作人员的工作难度。三是行政许可中介服务市场仍欠缺有效监管。水利行业咨询类行政许可中介服务取消资质门槛后，极大激发了市场活力，降低了收费水平，但同时涌入的大量中介机构服务水平和技术能力参差不齐，由于缺乏有效管理手段，目前未建立起良性竞争的市场环境。

4）事中事后监管存在薄弱环节。一是“双随机、一公开”抽查制度不健全，未正式出台执法检查人员名录库和配套制度，水利行政许可后续监管仍主要依靠属地监管人员和相关业务科室工作人员，监管手段单一。二是水行政主管部门开展的相关检查基本上是行业独立抽查，以政府主导跨部门联合监管模式还处于起步和探索阶段。三是信用监督工作力度不强。目前主要依托省水利厅水利建设市场信用平台进行管理，对监管企业或单位信用监管力度有待进一步加强，部分违法行为未得到及时发现和处理，未及时更新信用记录，未真正达到信用惩戒的目的。

5）审批服务队伍不能适应新形势的需要。常德市水利局行政许可办公室核定编制数2 人，实际到岗4人，尽管实际配备人数超出编制设置1 倍，但仍无法满足行政许可工作任务大、工作要求高的需求。行政许可牵涉到的法律法规、政策规定庞杂，涉水事务具体情况较为复杂，尤其是近年来“一件事一次办”、“一网通办”等审批方式的推行，对窗口审批工作人员素质和业务水平提出了更高的要求，急需既具有丰富水利工程经验，又具备较高计算机信息技术水平的复合型人才。

3 建 议

1）厘清权责边界，推动服务下沉。进一步厘清各级部门管理权限，明确权责边界，确保审批不越位，管理不缺位。按照行政审批职能下沉和“就近办”的原则，积极探索以陬市镇为代表的经济发达镇行政审批体制改革，赋予乡镇更多经济社会管理职能，并适时扩大试点范围。

2）推进部门联动协作，构建互联互通一体化平台。按照精简合并前台，整合改革后台的原则，加强同级部门审批的梳理再造，用部门间的联合联动机制取代申请人的“跑审批”，大力推行并联审批。依托互联网+政务服务一体化平台，加强顶层制度建设和标准化建设，破除部门间行政壁垒和各信息系统间的技术壁垒，加快促进各部门、各层级、各业务系统的互联互通，整合共享部门内部、跨部门及相关公共企事业单位数据资源，为真正实现“一件事一网通办”提供数据支撑。

3）推进行政许可规范化、标准化、精细化。一是对照《行政许可标准化指引》，持续推进行政许可标准化建设，全面推行行政许可事项纵向清单，实现全市同类审批“同标准受理”和“无差别审批”，以窗口标准审查取代领导个案审批，实现统一项目名称、统一政策法规、统一办理流程、统一材料格式、统一填报要求、统一审查尺度、统一办事时限等。大力推行电子证照和审批文件标准化办理。二是实行行政许可与技术审查分离，技术审查由第三方专业机构承担，理顺各自职责，推进技术审查专业化和行政许可高效化。三是推行精细化改革，探索区分一般和特殊、简单和复杂、常规和例外等情况，分别实行不同的审批机制，能简化审批的适用简化程序和条件。四是通过政府搭建的中介服务超市平台，加强对中介机构的监管和信用体系建设，严格技术文本审查把关，对无特殊原因多次出现审查不通过的中介机构，纳入黑名单管理。

4）推行区域评估，创新审批方式。一是对各类开发区、工业园区、新区和其他有条件的区域统一组织开展水资源论证、水土保持方案和洪水影响评价区域评估，实行告知承诺制管理，审批部门可以根据申请人承诺和信用等情况直接作出审批决定。二是加强窗口技术力量，探索简单项目（无需技术审查、无需征求相关部门意见、无第三方水事权益影响）审批模式由承诺件向即办件转变。三是探索实行负面清单管理制度，审批事项逐步向“负面清单”管理过渡，逐步压缩行政许可范围，各级政府及水行政主管部门应加强区域涉水事务规划研究论证，明确控制性指标，合理划定负面清单管理目录。

5）加强事中事后监管。逐步建立健全事中事后监管机制，全面建设“一单两库一细则”，为“双随机、一公开”监管提供基础。探索在基层建设跨部门、跨区域的执法检查人员名录库，建立以综合监管为基础、专业监管为支撑的事中事后监管体系。加强与社会力量的协同，借助互联网引导和促进公众参与监管。

6）加强自身能力建设和工作制度建设。一是通过各种渠道向上提出法律法规和规范性文件的修改建议，为行政审批制度改革筑牢法治保障的基石。二是定期对行政许可工作人员开展业务培训和学习交流，提高工作人员综合素质，促进改进服务态度，提高服务水平和办事效率。三是进一步完善行政许可事项具体运转制度、行政许可公示制度、行政许可听证制度、重大行政许可决定备案制度、行政许可后评价制度等。四是加强督促检查，健全问责机制，对水行政审批制度改革中不作为和乱作为现象要严厉问责。