PPP模式在市政公路基础设施建设中的应用

葛新旗 杨延风

PPP模式作为政府与社会资本合作的一项重要融资方式，近年来在解决市政基础设施建设融资困难方面发挥了越来越重要的作用。论文在分析市政基础设施应用PPP模式的优势和可行性的基础上，结合对国外PPP模式的分析，对我国市政公路基础设施建设非盈利项目实施PPP模式的框架和要点进行研究，以期能更深入推动我国PPP模式在市政公路基础设施建设方面的应用。

一、PPP模式概述

PPP模式最早起源于欧美等发达国家，在推动政府机构与社会资本合作建设城市基础设施中因其优势明显被广泛应用。PPP模式是指政府公共部门与社会资本签署一系列的法律文件，在明确双方权责利的基础上共同为社会公众提供公共产品或服务，风险共担，利益共享的模式。近几年，随着我国经济社会的快速发展，城镇化的不断推进，公路交通等基础设施建设的重要性日益显现。但同时也应看到，巨量的公路建设和养护资金的短缺已严重阻碍公路交通基础设施的发展，仅靠政府财政资金支持已远不能满足建设发展的需求，亟需新的融资模式建立起社会资本与政府合作的桥梁，吸引更多的社会资本参与到市政公路基础设施建设中来。

（一）市政公路基础设施应用PPP模式的形式

PPP模式一般应用在公共产品或公共服务等基础设施类项目中，在项目不同阶段以及不同地区政府认知差异的不同，其应用形式也有较大差别。我国国内目前PPP模式有如下三类：（1）外包类。主要包括模块式外包、交钥匙和租赁。模块化外包通过与社会资本签订服务协议或运营和维护协议实现部分模块的外包；交钥匙形式指项目整体设计交由社会资本完成，建造过程由政府完成或项目全过程由社会资本承包经营实现。租赁形式包括租赁-发展-运营或者社会资本建设，完成后转移使用权，再运营两种方式。（2）特许经营类。包括一般特许即国营收费模式（如BOT、TOT模式）和特许权经营两种形式。（3）民营化类。包括部分民营化（合资新建或股权转让）及完全民营化（购买、扩建、运营或建设、拥有、运营）等。

（二）PPP模式参与公路基础设施建设的优势

PPP模式搭建了社会资本与政府相关部门合作的桥梁，与其它公私合作模式相比，PPP模式的先进性主要体现在以下几个方面。

1.项目的全过程全生命周期參与。在项目方案论证阶段就鼓励社会资本参与进来，可以发挥其在项目技术、经验上的巨大优势，可使项目方案的设计、论证的可行性更加全面科学，减少决策失误对实际运营的风险，降低项目运营费用。

2.弥补城镇化建设中市政基础设施建设中资金缺口。市政公路建设中收费项目的转移支付使市政公路基础设施项目资金面临巨大缺口，一般基础设施项目经营性不强，社会资本参与融资的困难较大。PPP模式可借助政府引导社会资本参与项目建设，适度提升项目的经营性，推动项目实施成功。

3.引入竞争机制和风险分担机制，提升项目成功几率。市政公路基础建设项目长期以来处于政府垄断地位，主要靠政府财政资金扶持，缺乏能动性，服务水平低下，矛盾重重。引入PPP模式，通过社会资本的竞争，大大提升项目主体的主观能动性，社会资本必然会积极参与项目全过程管理，对项目进行分析论证，采用先进技术，控制运营费用，降低实施风险，提升公共产品质量或服务水平。

（三）PPP应用于市政公路基础设施建设的可行性

1.政府及制度层面鼓励社会资本参与基础设施建设

我国正处于城镇化的快速推进阶段，对市政基础设施建设的需求给原有的仅靠政府部门投资建设模式带来巨大的冲击，政府财政负担日益加重，这就需要打破原有的垄断模式，引入新的融资模式。财政部专门成立政府和社会资本合作中心，建立PPP综合信息平台，对PPP项目实施的政策法规、示范推广、招商信息、行业动向、项目案例集萃等进行培训、研究和指导。党的十八大三中全会以来，我国政府就出台多项规章制度，鼓励民间社会资本参与市政基础设施的投资、建设和运营。如《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发（2014）43号文）出台了一系列推进政府部门和民间资本合作的相关性文件。

2. 国内外基础设施PPP模式成功经验可为市政公路PPP模式应用提供借鉴

PPP模式起源于英国，也是最早将PPP模式应用于大型基础设施建设-英国伦敦地铁建设的国家，开创了轨道交通行业采用PPP模式的先河。北京地铁四号线引入香港地铁公司，也是PPP模式应用于基础设施建设的成功案例。重庆渝涪高速建设项目也是通过政府特许经营转让的模式运营和管理的。轨道交通与市政公路都隶属于交通基础设施建设，国内外交通基础设施建设项目PPP融资的成功经验可为我国市政公路基础设施建设提供借鉴。

二、国外市政公路建设PPP模式分析

欧美等发达国家在市政公路基础设施建设运用PPP有许多先进的管理经验，可为探索我国市政公路建设成功应用PPP模式提供借鉴。

（一）法国模式

法国1969年新修订的“公路法”明确规定可以通过社会资本和发行国家债券，筹集公路建设的资金。1982年，法国政府再次修改公路法，对公路资金的获取和管理机制进行了改革，允许筹备特许经营公司，通过公司自有资本、发行债券、工程预收前期款项及政府筹资和无偿补贴等进行PPP模式的运作。

（二）意大利模式

意大利的公路建设资金主要通过政府发行债券或向国内外财团借款方式获取。政府向公路专营公司提供投资补助，并逐步利用政府的投资收入建立担保基金，为公路专营公司发行债券提供担保。

（三）澳大利亚模式

1989年澳大利亚成立公路信托基金，通过法律法规来规定不同类别道路按多少比例获得基金投资，为加强BOT投资管理政府层面还构建并完善了一套建设制度对这一基金管理模式进行规范。目前澳大利亚16条收费公路中有14条都有不同的公司负责运作和维修。这些运营公司由私人部门或私有部门掌控，政府不干预运营，而且公司对政府投资的资金只能作为公司财政援助资金，不能将其转变为股权，政府不参与这些盈利项目的利润分红。

（四）日本模式

日本借鉴了英国的PFI理念，鼓励私人部门、社会资本的主动介入，政府最终目的是获得其公共产品或公共服务的使用权，而非所有权。PFI模式的推广得益于日本中央政府相关法律法规和PFI协会等组织的大力支持。如1997年颁布的PFI法、2001年小泉内阁通过的“骨太方针”都提出：“能做的交给社会做”鼓励民间资本通过委托（外包、公设民营等）、PFI等措施参与到生产公共产品或公共服务的领域；PFI推进委员会、PFI协会、PPP协会等协会或组织，在推动PPP模式的运用中发挥了重要作用。

三、我国市政公路基础设施应用PPP的框架和实施要点

为有效减少中央及地方政府财政负担，引导社会资本参与投资建设、运营管理，进行公私合作的PPP模式是大力推进市政公路基础设施建设的有效途径。与收费的高速公路建设项目相比，市政公路建设项目多是非经营性的建设项目，在吸引民间资本介入上存在劣势。如何构架市政公路基础建设项目PPP模式的合作框架，在项目实施过程中应注意到哪些要点是保障建设项目能否实施成功的主要因素。

（一）市政公路基础设施建设PPP模式的合作框架

市政公路基础设施属于非经营性项目，不能参照高速公路收费方式产生现金流，即不能对道路使用者收取费用，但政府可以参照轨道交通项目将其纳入财政预算，使得项目产生经营性的现金流。参照因素有：道路通行车流量与项目投资回收过程。对民间资本对项目经营期限的设置应结合交通的预测和市场分析，選择政府与社会资本双方都能接受的经营期限，在项目正常运转的基础上，将项目进行转移。PPP模式市政公路基础设施建设项目融资结构如图1所示。

在此融资模式下，政府委托市城投公司与社会资本按照事先约定的出资比例成立项目公司，市住建委与项目公司签订PPP项目协议，项目公司的资金来源可以通过自有资本或向金融机构贷款产生，金融机构可以债权方式对项目进行资金投入，项目公司建设方案、建设过程接受公众监督，地方财政局根据项目绩效对项目公司进行付费和绩效信息的公开。

（二）市政公路基础设施建设PPP模式的实施要点

1.产权归属（资产归属）

项目建设完成后，在特许经营期内，产出的公共产品如道路设施等资产的权属通过其所在土地权属的方式来确定，对于政府无偿划拨的土地，其道路设施的产权归社会资本所有；政府提供、土地出让方式形成的道路产权属于政府所有，也可给予社会资本一定的选择和协商权，双方共同拥有产权。

2.投资回报

市政公路属于非经营性的基础设施项目，不能像高速公路那样向使用者即过往车辆收取费用。但项目建设中社会资本投入大量的建设经费，回报只能由政府通过购买公共产品的方式来实现，具体包括运营绩效费和可用性服务费。运营费指市政公路建设后，项目公司负责随后若干年的运营和维护，确保达到一定标准和水平，政府根据运营的实际绩效水平支付相应的费用。可用性的服务费是指项目达到竣工验收标准和行业规范阶段前所有项目整体投资的回报。

3.风险分配合理

在PPP模式下，无论是政府、授权管理下属机构如城投公司、住建委等，作为行政管理主体对项目都有行政监管权。如，对PPP项目中参与合作的社会资本的建设资质的审核权、PPP项目协议的约定、项目投融资建设、运营管理、中期评估、验收交付等履约监管权，政府也会要求社会资本根据项目建设运营的不同阶段的风险有相应的担保措施，如建设履约保函、移交保函等。银行等金融机构为了防范内部风控，也会针对融资项目要求项目公司进行相应的贷款担保等等。

4.绩效考核指标的全过程设计

市政公路基础设施属于政府向社会公众提供的公共产品，且建设期和运营期都较长，公共产品质量的好坏间接影响政府公信力，因此，在项目建设运营的整个过程都要有绩效考核的理念并始终贯彻执行。如，在社会资本合作方的选择上，对建设资质、技术水平、公司信用、PPP项目方案的设计等都要有一定的筛选指标；竣工验收中也应设置工程质量、生产安全、欢迎保护等方面的绩效指标，并对应设置奖惩考核机制；运营管理过程设置运营维护的相关绩效考核指标，财政局根据绩效考核结果进行付费。