畜牧兽医行政强制措施的使用及思考分析

王 庆

（周口市畜禽屠宰管理大队，河南 周口466000）

在畜牧兽医行政执法过程中，依法采取必要的行政强制措施，能够固定证据、减少损害进一步发生，维护和保障公共利益和公民权益，畜牧兽医执法中最常用的行政强制措施主要有查封场所、设施或者财务，扣押财务等。本文对畜牧兽医常用的行政强制措施进行了分析，探讨分析了查封扣押、先行登记等行政措施不同适用情形、处置结果、时间期限及使用过程中存在的问题，并提出了对策建议以供参考借鉴。

行政强制措施是执法部门为了防止损害进一步发生、固定保存证据、防止证据缺失而对违法当事人、违法物品、违法场所等所采取的查封扣押、限制人身自由、冻结存款、汇款等一系列行政强制措施。实施行政强制措施要严格依据法律规定，按照法无授权不可为的原则开展。畜牧兽医执法过程中最常用的就是查封扣押措施，而限制公民人身自由、冻结存款、汇款等措施，畜牧兽医执法部门都没有实施权限。实施查封扣押，能够有效阻止危害进一步发生、便于固定保存证据，但也必然对当事人权益造成一定程度的影响，因此查封的范围、查封的对象、查封期限等都应该严格要求，必须要在一定权限内实施。除了查封扣押措施，还有一种行政措施即先行登记保存，也是执法过程中最常用的证据保全措施。为了更好地开展畜牧兽医行政执法工作，打击违法犯罪行为，保障当事人合法权益，畜牧兽医执法部门应当合理合法用好查封扣押和先行登记保存措施。本文对以上两种措施进行了梳理分析、针对适用条件、实施的范围、处置结果、时间期限等有关问题进行探讨分析，同时提出了一些建议以供参考。

1 行政强制种类及适用情形

1.1 行政强制措施的定义

依据《中华人民共和国行政强制法》规定，行政强制措施的定义是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制或者对公民、法人或者其他组织的财务实施暂时性控制的行为。依据第九条规定，行政强制措施的种类主要有：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款等。根据法律授权，限制公民人身自由、冻结存款汇款的行政强制措施分别由公安、海关等部门实施，畜牧兽医行政执法部门能实施的行政强制措施主要是查封扣押。比如《生猪屠宰管理条例》第二十一条第四款“畜牧兽医主管部门、可以查封与违法生猪屠宰活动有关的场所、设施，扣押与违法生猪屠宰活动有关的生猪、生猪产品以及屠宰工具和设备”；《动物防疫法》第五十九条“动物卫生监督机构可以对染疫或者疑似染疫的动物、动物产品及相关物品进行隔离、查封、扣押和处理”。同时相比查封扣押，还有一种最常用的行政措施是先行登记保存，是依据《中华人民共和国行政处罚法》第二节一般程序中第三十七条“行政机关在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存”。因此，畜牧部门执法过程中最常用的两种行政措施就是查封扣押和先行登记保存。

1.2 适用情形及区别

畜牧兽医执法部门在适用查封扣押和先行登记保存时，要注意不同的适用条件和前提要求，两者有很大不同。一是法律性质不同。查封扣押是行政强制措施，依据的是《中华人民共和国强制法》规定。先行登记保存是行政措施，依据的是《中华人民共和国行政处罚法》。二是适用条件不同。一般情况下，只有在违法行为属实的情况下，才能采取查封扣押的强制措施，而先行登记保存，是在当事人涉嫌从事违法行为但并不完全确定的情况下，可采取先行登记保存，当然在违法事实确凿的情况下，也可采用先行登记保存措施，由于查封扣押对当事人权利影响更大，因此使用时条件更严格。一是实施程序不同。两者都需要先经过审核批准后才可实施，都要出具查封扣押或者先行登记保存通知书，制作物品清单，特别需要注意的是，查封扣押还需要制作查封扣押现场笔录，而先行登记保存没有强制要求。二是处理时限不同。先行登记保存为7日，而查封扣押时间期限为30 日，最长延长不得超过30日。需要特别注意的是，查封扣押、先行登记保存与没收是截然不同的概念，主要体现在物权不同，在查封扣押和先行登记保存情况下，物权是归当事人，而没收是直接剥夺了当事人的物权，物品归国家所有。

1.3 处置结果

查封扣押和先行登记保存都需要在规定限期内作出处理，依法下达处理通知书。此外需要注意的是，当违法当事人无力或拒绝缴纳罚款的时候，对于查扣扣押的物品，可以依据《中华人民共和国强制法》的规定，进行拍卖处理以抵缴罚款。

2 存在的问题及建议

2.1 使用情形不当

在实际执法过程中，畜牧兽医执法部门存在使用查封扣押、先行登记保存不当的情况。主要体现在，为了避免先登记保存时间期限过短，反复审批手续麻烦等问题，在没有掌握当事人违法行为确凿证据情况下，部分执法人员直接使用了查封扣押的强制措施，违反了有关程序要求，属于无效的执法行为，一旦当事人提起复议或诉讼，执法部门将处于被动局面。

建议进一步规范执法行为，严格执法程序，加强对畜牧兽医执法人员培训，提高执法规范程度和依法行政素养，严格按照法律法规要求，正确实施查封扣押和先行登记保存举措，避免因错误使用而造成执法程序违法的后果。

2.2 法定期限内未处理

查封扣押和先行登记保存都有法定的处理时限，畜牧兽医执法部门必须在法定期内作出处理，否则会构成行政行为违法，执法实践中，部分执法人员超过期限未处理的现象时有发生，对于后续的执法和证据固定带来极大麻烦。

建议严格落实法律预审核制度，任何行政行为的作出都要经内设法制机构事先审查，执法人员要严格依据法律法规要求实施行政处罚、行政强制、行政许可等行政行为，避免因程序不当、法定期限内处理不及时造成工作被动，甚至执法违法的现象。