党政体制重构视阈下政法工作推进逻辑的再审视——基于《中国共产党政法工作条例》的解读

党政体制重构视阈下政法工作推进逻辑的再审视—基于《中国共产党政法工作条例》的解读

清华大学社会科学学院 于晓虹、杨惠 本文节选自《学术月刊》2019年第11期

为建立集中统一、权威高效的监察体系，中央于2016年年末在北京等三省市试行监察体制改革。十九大后，监察体制改革在全国铺开。这场“事关全局的政治体制改革”对政法系统的运作也产生了重大影响。《监察法》规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，负责调查职务违法和职务犯罪。2018年《宪法修正案》和《监察法》都规定了“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约”。2018年《刑事诉讼法》的修订也进一步规定了监察委与检察院、法院等司法机关的衔接问题。然而，诸多学者也著文指出，当前具体的衔接细节上有待进一步明确，监察委与检察院、法院在案卷移交、证据对接、强制措施衔接、审查受案和非法证据排除等方面需要加强合作与制约。如过去公检法三机关的配合与制约关系造成了政法系统内部运作中的小权分散态势，而小权分散态势又凸显了党的领导的重要性，地方党委、政法委等可以充任居间协调的角色，这构成了政法系统内部小权分散与党管政法之间的组织逻辑。

然而，在一定程度上，监察体制改革挑战了这一组织联系。在职务违法和职务犯罪案件中，由于纪委监委合署办公，而纪委在党内工作机关的位阶一般来说较高，政法委难以继续充任居间协调的角色。在实践中，监委调查的案件如果出现需要协调的事由，多数情况下是由纪委监委直接出面，请检察院、法院共同协调。为应对监察体制改革带来的司法衔接问题，各地检察机关也实施了一系列改革措施，如“捕诉合一”“提前移送”“先行拘留”“提交介入”等，在相关案件正式进入司法程序前设置一定的协调程序，而多数协调程序并不涉及政法委的牵头。也就是说，在职务违法和职务犯罪案件中，纪委监委成为党的政策方针的强有力的竞争性代理人。《条例》正是在这种强竞争的态势下，以党内法规高姿态的确认了政法委的领导主体责任，为新时代政法工作的开展奠定了基础。然而，就职务违法和职务犯罪案件中可能出现的协调问题而言，《条例》规定的“上下左右”关系并不能完全涵盖纪委监委与政法委和各政法单位间关系，《条例》赋予各级地方党委协调政法工作与其他重大工作间关系，也赋予政法委“完善与纪检监察机关工作衔接和协作配合机制”的职责，目前看来，这些规定尚有失简单，需要在实践中进一步发展。

监察体制改革给政法系统带来的第二个影响是加剧了系统内小权分散的态势。纪检机关、行政检察机关和检察机关反贪、反渎和预防职务犯罪力量的合署办公，对检察机关的职权与人员编制产生了深刻的冲击和影响。一般认为，检察自侦权范围的极大缩水严重影响了检察机关的权威，因为“我国检察机关之权威，一般多认为源于对职务犯罪的侦查权”。此外，自侦权的极大丧失会使检察院丧失支撑公益诉讼的重要武器。

检察机关的回应颇为意味深长。2018年年底，最高检完成内设机构改革，共设十个检察厅。通过本次内设机构改革，最高检办案人员由原来的246名扩充到接近300名，同时编制也达到了400余名，在一定程度上弥补了监察改革带来的人员编制上的流失。虽然最高检并未公布各检察厅的人员配置，但民事检察与行政检察分设两厅说明在未来的法律监督中检察院在民事和行政抗诉中投入的力量将翻倍。从目前公布的各省检察院内设机构改革的状况来看，地方检察院内设机构改革基本采取了相同的民事、行政、公益诉讼检察业务分立的策略。抗诉制度一向是法检两院冲突的焦点，可以预见本次内设改革后法检之间在抗诉方面的冲突与龃龉难免增加。

环境规制、企业议价能力和绿色全要素生产率

大连理工大学经济管理学院 李鹏升、陈艳莹 本文节选自《财贸经济》2019年第11期

本文研究发现，环境规制短期内会降低企业的绿色全要素生产率，而长期内则会对企业的绿色全要素生产率产生促进作用，形成环境规制的动态绿色全要素生产率效应；污染企业的工业产值越高、纳税总额越大、职工人数越多时，其对地方经济和官员政绩考核的贡献也越大，能获得对政府在环境规制执行过程中更高的议价能力，使其免于严格的环境规制，进而降低了环境规制的动态绿色全要素生产率效应；企业的政治关联性越强或其所在城市的政治约束越弱时，会放大企业的议价能力，进一步弱化环境规制的动态绿色全要素生产率效应。基于中国的现实背景和以上结论，本文提出以下政策建议。

第一，保持环境规制执行的持续性，避免“运动式”执法。面对异常严峻的生态环境问题，中央政府早已制定并出台多种形式的环境规制政策，但一些地方政府由于懒政庸政怠政，出现大量环境监管的不作为和慢作为现象，当中央环境政策收紧时，大搞“从严、从快、从重”的“运动式”环境执法。根据本文的研究结论，环境规制对企业绿色全要素生产率的影响是一个由负逐渐转正的长期过程。如果政府平时监管缺位，污染企业缺乏将生产活动造成的环境外部性内化到生产成本中的外部强制力量，“创新补偿”的倒逼机制被阻断，就不会实现绿色全要素生产率的提升。而当“运动式”环境执法来临时，污染企业也不可能在短时间内完成绿色技术创新，通常只能选择暂时减产或停产来应对环境执法，同样无法提高企业自身的绿色全要素生产率。所以，各地方政府应重在对环境规制常抓、抓长，形成制度化、常态化的长效环境监管机制，避免陡然而起、戛然而止的“运动式”环境执法。

第二，提高环境绩效考核权重，破解中央目标和地方激励不相容难题。根据本文的研究结果，污染企业依靠其在工业产值、纳税总额和职工人数方面的贡献形成议价能力，能够获得地方政府环境规制的豁免或宽松执行。而造成这一结果的根源则是中央目标与地方激励的不相容，随着污染问题日益严峻，保护生态环境逐渐成为中央政府与发展经济和社会稳定同等重要的目標，而现行官员考核主要体现在地方经济和社会稳定方面，导致中央生态环境目标与地方政绩激励不相容。所以，为了减弱污染企业的议价能力，加大环境规制的执行力度，当前首先要将环境治理绩效切切实实地纳入各地党政领导干部的政绩考核中，并将其权重提升到与发展经济、维护稳定同等重要的水平，让地方政府变被动为主动，严格执行环境规制政策，节约中央政府的监管成本。同时，要加强绿色发展战略的顶层设计，尽快在全国范围内引入绿色GDP绩效评估机制，将绿色发展的目标自上而下地在各级政府层层压实，进而降低污染企业在政府环境规制执行中的议价能力。

第三，继续推进环保垂直管理改革和中央环保督察制度，弱化地方政府对环境规制执行的干预。长期以来，中国环境管理采取属地管理的模式，地方政府有足够能力使环保部门弱化环境规制的执行。本文的研究结果表明，企业与政府的政治关联性越强或企业所在城市的政治约束越弱时，企业的议价能力会被放大，政府干预环境规制执行的现象会更加严重。为了削弱地方政府对环保部门的干预，目前迫切需要推进环境管理体制改革，一方面，要继续深化环保机构垂直管理制度改革。在明确“条”与“块”权责范围的基础上确保省级以下地方环境执法的独立性、权威性和有效性；另一方面，要进一步将中央环保督察制度法治化、规范化，主要对省级党委和政府及有关部门形成常规性约束，倒逼省级政府主动推进环境规制的完全执行。