教育五层级阻断贫困代际传递：理论建构、中国实践与政策设计

谢治菊

(1. 南京大学 社会学院，江苏 南京 210046；2. 广州大学 公共管理学院，广东 广州 510006)

一、研究缘起与问题的提出

20世纪60年代初，面对贫困阶层的长期性贫困问题，美国经济学家提出了“贫困代际传递”这一概念。所谓“贫困代际传递”，意指贫困及其致贫因素，在家庭内部由父辈传递给子辈，并使子辈重复遭遇父辈贫困境遇的过程。站在社会学的角度，该概念是社会阶层固化与地位获得的延伸，是一定地区或阶层范围内贫困及导致贫困的相关因素在代际之间的延续[1]。如何阻断贫困的代际传递？梳理文献发现，人力资本、财富资本、社会资本是国内外聚焦的主要路径。其中，人力资本又是关注的重中之重。而在人力资本的众多因素中，普遍认为教育是阻断代际传递的主要因素。例如，祝建华认为，贫困代际传递之所以存在，是因为贫困家庭的孩子后期缺乏社会竞争力，这是由儿童早期教育的投资不足引起的[2]；周加仙等人的研究发现，亲代教育水平对子代的影响程度甚至超过收入的影响，也即，亲代的教育水平往往决定子代的教育水平。教育对贫困代际传递的阻断可见一斑。

进一步从历史与现实的角度考察发现，因教育短缺不能受到良好的启蒙，贫困家庭的孩子会在贫困环境与贫困文化中形成自卑、胆怯、保守、怕事的不良心理和习惯，这种心理和习惯会影响其一生的发展，进而造成贫困的代际传递[4]。故此，教育在阻断贫困代际传递中有重要的作用。国外的实证研究将这些作用归结为三个方面：一是教育通过提升贫困人群的技能来阻断代际传递。如：Otsuka通过对菲律宾、泰国、孟加拉国和印度的实证分析指出，农业劳动市场对减贫的作用不明显，但教育却对非农收入的获得有决定性影响，因为工人的技术含量是通过教育的渠道增加的[5]；Iqbal F.通过对亚洲的实地调查分析发现，识字和生活技能水平低下是造成贫困代际传递的主要因素，即使小学教育已经完成，他们也不具备好好生活的技能，这说明仅仅通过接受基础教育并不能完全满足穷人的要求[6]。二是教育通过提高贫困人群的收入来阻断代际传递。如：Roberts J.的研究发现，教育程度对个人收入的影响是正向的，即教育程度越高的人收入越高[7]；Wallenborn M.等利用欧洲的数据，建立了教育对贫困收入影响的单变量回归模型，发现教育与收入及贫困的比率呈正相关，系数为15.5，表明每增加一次教育成果阈值，收入与贫困的比率就会增加15.5%[8]。三是教育通过增加贫困人群的机会来阻断代际传递。如：Janjua和Kamal揭示了教育影响贫困的机理，经济增长随教育水平的提升而提升，进而会增加就业机会；教育水平越高，社会福利越好，穷人改善生活条件和医疗保健的机会就越多[9]。Njong A M对喀麦隆家庭调查的研究发现，经验和受教育程度的提高降低了就业人员贫困的机会，男性的教育水平比女性更能减少贫困[10]。这些研究表明，对于阻断贫困代际传递而言，教育的作用确实不言而喻，这一作用在2020年后贫困摘帽的中国更为明显。因为从长远来看，只有贫困群体及其子女享受到了平等的优质教育，他们的核心素养和知识技能才能有效提升，从而真正实现从“输血”式扶贫到“造血”式扶贫的转变。 我国学者赵红霞等人的研究指出，子代教育程度的增加可增加其收入，教育尤其是高中以上的教育，对农民的代际收入有正向的影响，这种影响可以阻断贫困的代际传递[11]。习近平总书记多次指出，要让贫困地区的孩子接受有质量且公平的教育，就应坚持“扶贫必扶智，治贫先治愚”的理念，将教育扶贫作为阻断贫困代际传递的根本策略。

显然，教育之所以可以阻断贫困的代际传递，主要原因在于教育所带来的知识与能力是促进社会流动的关键。当然，这种价值预设的前提是阶层、家庭、性别等先赋因素对教育和工作获取的影响不大，而后天的自致性因素如智力、能力、努力程度等，才是决定影响。但是，这套看似公平的价值预设，无视家庭对智力的建构与阶层对机会的影响，故有偏颇。为此，教育阻断贫困代际传递的逻辑应考虑先赋和自致因素。按照一般的观点，教育之所以能够阻断贫困的代际传递，宏观原因在于教育能够通过均衡资源发展来促进阶层的合理流动，进而提升贫困人口脱贫的内生动力；微观原因在于教育对增加贫困群体人力资本的存量和增量有重要的帮助，能够增加贫困人群的机会，提升贫困人群的技能和竞争力。从以上综述来看，现有的研究已关注到教育对贫困人群技能提升、收入提高与机会增加的影响，但鲜有关注教育对贫困群体认知的转变。然而，现实是教育提升贫困群体技能、增强贫困群体收入和机会的前提是贫困群体认知的改变。对于这一观点，《贫穷真的限制了我们的认知力吗》一文的观点可以佐证。该文认为，人的认知资源是有限的，对钱财的过度关注会消耗穷人大量的注意力，导致其他认知资源被削减，故“贫困与认知能力之间的关系，是直接的因果而非简单的相关关系”[12]。

那么，何为认知呢？认知是个体认识客观世界的信息加工活动。早在2015年，世界银行就提出从认知的角度来探讨贫困的成因。他们通过对印度蔗农收获甘蔗前后的IQ测试发现，贫困是对贫困群体心智的掠夺而不仅仅是物质匮乏。正是由于贫困者的认知资源被财务过度消费，才使得他们更加关注眼前而非长远利益，因而需要向其征收“认知税”[13]。为借鉴“认知税”对中国贫困治理的经验，丁建军提出，由于贫困情景会消耗认知资源、产生贫困思维，故改变贫困者的思维模式、最小化认知资源消耗和关注社会环境对贫困的影响，是世界银行提出的“认知税”概念对中国扶贫干预的主要贡献[14]。哈佛跨学科研究团队的心理学实验也支持贫困的认知论。他们发现，受稀缺资源过分占据的影响，人在贫穷的时候，思维方式会发生改变，认知能力会全面下降，这会导致人格的不完善与资源争夺的无理性行为，暴力随之发生。既然最新的研究表明，认知是贫困的成因，那么其在阻断贫困代际传递中的作用也就不言而喻。由于个体认知的获得有先赋因素和自致因素，而教育是通过自致因素提升个体认知水平的关键途径，故此，本文拟从教育提升认知水平的角度来探讨贫困代际传递的阻断。本文的逻辑思路和可能的创新：一是在肯定教育对提升贫困群体技能、增强贫困群体收入和机会的基础上，提出“教育阻断贫困代际传递的关键在于提升贫困群体的认知水平”；二是借用清华大学蔡曙山的观点，将人类的认知从低到高分为“神经认知、心理认知、语言认知、思维认知和文化认知”五个层级，并提出“教育是通过提升贫困群体这五个层级的认知水平来阻断贫困代际传递”的观点；三是以中国教育扶贫经验为实践场域，将人类五层级认知与教育的五个阶段——幼儿教育、小学教育、中学教育、本科教育、研究生教育一一对应，建构五层级认知阻断贫困代际传递的政策体系(详见图1)。

图1 阻断贫困代际传递的逻辑思路图

二、教育五层级阻断贫困代际传递的理论框架

由于构成认知科学的6大学科——神经科学、语言学、心理学、人类学、哲学、计算机科学发展比较成熟，认知科学已成为20世纪的标志性学科，其主要研究目标是揭开人类心智的奥秘[15]。为弄清人类心智的层级，在长期的研究过程中，清华大学蔡曙山团队创造性地提出了“人类认知五层级理论”。该理论认为，根据动物与人的区别及认知层级的高低，人类的认知从低到高可分为神经认知、心理认知、语言认知、思维认知和文化认知五个层级。其中，神经认知是人与动物共有的低阶认知形式，主要研究大脑和神经对个体行为的影响与支配；心理认知关涉人的意识、情绪与情感等，主要探讨基本心理活动对个体行为的影响；语言认知具有承上启下的作用，对人类的思维和行动具有决定性影响；思维认知是人类进步的结果，同时又反作用于人类社会，是个体思维模式的抽象概括；文化认知根植于人类文化过程，是人类心智最高层级的认知，是影响个体行为的关键因素(详见表1)[16]。人类认知五层级理论具有重要的学术价值，为治理新时代的贫困，尤其是心理贫困和精神贫困提供了新的分析工具。事实上，已有学者尝试从人类认知五层级的角度来探讨贫困治理。例如，张旭认为，对于民族特色明显、民族文化浓厚的精准扶贫场域，五个层级的认知，尤其是语言、思维和文化认知的转变，对全面助推民族地区贫困人群脱贫致富有重要的作用[17]；谢治菊以贫困群体的不良行为，如“争当贫困户、自私封闭、依赖政府、隔岸观火”等出发，系统地分析了贫困户五层级认知的现状及带来的危害，提出了相应的治理策略[4]；谢治菊还根据人类认知五层级理论，结合易地扶贫搬迁户的行为特征，以贵州某地的易地扶贫搬迁为典型案例，将易地扶贫搬迁户的社会适应分为“行为适应、心理适应、语言适应、思维适应和文化适应”五个层级[18]。这些研究方法和研究结论将为本文提供重要的借鉴和思路。

将五层级认知理论应用于贫困代际传递的阻断，其逻辑假设是教育主要通过提升贫困群体的神经认知水平、心理认知水平、语言认知水平、思维认知水平与文化认知水平来阻断贫困的代际传递。之所以提出这样的逻辑假设，是因为五个层级的认知是人类在进化过程中形成的从初级到高级的心智与能力，与教育的五个主要阶段——幼儿教育、小学教育、中学教育、本科教育、研究生教育基本契合①。由此，阻断贫困的教育，主要在于受教育对象认知的提升与能力的培养。这就要求在政策设计时，有针对性地保障贫困地区的儿童能够接受不同阶段的教育，以满足教育对贫困代际传递不同阻断机制的需要(详见表1)。

表1教育五层级阻断贫困代际传递的理论分析框架

1. 神经认知与贫困代际传递的阻断

就神经科学而言，个体的脑结构状况与脑功能发育，不仅对自身的教育水平有决定性影响，还对下一代的脑结构状况与脑功能发育有较大的影响。相关研究也发现，贫困群体的子代教育水平，与父辈的神经结构与功能认知有关。由于人的认知能力是个体接收、加工和应用信息的能力，故该能力会受到“儿童早期营养状况”与“儿童早期认知环境刺激”两大因素的影响。其中，“儿童早期认知环境刺激”对认知能力的培育有决定性影响。一般而言，富裕家庭儿童的生活环境刺激丰富，贫困家庭儿童能接触到的认知刺激则较少，以致长大后的语言、执行与记忆功能会受到影响。这说明，以“脑科学”为取向的神经认知，将以内卷化的动力，对贫困人群的智力提升、思维转变进行外显化影响。故此，神经认知能够阻断贫困代际传递的主要逻辑是基于人脑发育的关键时期及其可塑性特征，关注贫困儿童的智力开发，激发贫困儿童的心智活力，塑造贫困儿童的正当思维，进而从根本上改变贫穷。

2. 心理认知与贫困代际传递的阻断

贫困有能力贫困、权利贫困、经济贫困、资源贫困与制度贫困之说，这些贫困可通过外在手段予以干预或缓解，但贫困群体的焦虑、保守、依赖和自卑等心理，以及由此引发的贫困思维与认知，则需要自我调节与控制，这恰恰是教育能够达成的。近年来，受政策本身、贫困户个人和社会环境的影响，虽然贫困群体的物质生活水平已大幅度提升，但其“等靠要”“伸手拿”的心理似乎越来越严重。这一心理甚至已变成部分贫困户眼中的合理需求，“争当贫困户”“争当低保户”事件屡屡发生，久而久之对政府产生强烈的依赖，此种依赖心理不利于贫困群体的可持续生计。而要消除此种心理，教育的作用不可小觑。教育会让人产生耻辱感，产生奋发向上的动力，杜绝不劳而获的思想，故而，心理认知在阻断贫困代际传递方面具有重要的作用。

3. 语言认知与贫困代际传递的阻断

教育对语言认知能力的提升有重要的帮助。而语言认知对贫困群体的代际阻断，主要适用于少数民族贫困群体。这一阻断主要体现在两个方面：第一，就微观层面而言，通过教育培训，少数民族贫困户能够掌握普通话和当地的汉族方言，这对其就业、收入提升和人际关系有帮助，进而促进贫困代际传递的阻断。同时，少数民族贫困人口要融入城镇化与现代化，也应该学习普通话与现代网络沟通技术，如微信、QQ，这样才能更好地融入。第二，就宏观层面而言，通过教育扶贫，民族地区的普通话普及率以及各民族居民之间的交往会大大增加，这对当地城镇化建设、扶贫开发、招商引资等活动，具有重要的作用。这说明，语言在政府的大政方针、扶持政策、技术水平转化为贫困户的自觉行动中至关重要。而教育是语言能力提升的关键因素，语言认知对贫困代际传递的阻断可见一斑(详见图2)。

图2 教育对贫困代际传递的语言阻断[17]

4. 思维认知与贫困代际传递的阻断

贫困有思维基础。按照人类认知五层级理论，思维受文化的影响，但与神经、心理与语言结构密切相关。因此，贫困思维的破除，需要对贫困心理、贫困文化进行考量，这就要求教育的介入与提升。《2015年世界银行发展报告：思维、社会与行为》一书，将贫困群体的思维模式归结为决策时认知资源的过度消耗、心理资源的过度负担和社会资源的过度分散。故此，建议政策制定者认识到贫困人群认知能力的个体差异，通过简单的干预和有计划的提示，给予贫困人群在决策中更小化的认知资源消耗，转变贫困者的思维模式[19]。而要实现这种干预的转变，教育必不可少。教育是激发个体创新思维的重要途径，是鼓励贫困主体从传统生产方式转向新型生产方式的重要保障。

5. 文化认知与贫困代际传递的阻断

文化论认为，贫困是一种主观的心理感受，与人们的信仰、态度、心理和行为等主观认知相关。刘易斯是最早将贫困作为一种文化来研究的学者。他认为，文化是人们长期生活经验的理性选择；认为贫困者之所以贫困，与该群体长期拥有的“自卑、狭隘、无助、宿命”等特质有关[1]。文化对贫困的形成如此重要，与文化决定个人的基本生活方式与认知方式分不开，更与文化决定公共生活的制度设计与道德准则有关。在少数民族贫困地区，民族语言和民族文化建构了独特的认知体系、哲学思想与宗教文化。故此，当贫困群体长期习惯于某一文化而甘于贫困时，教育的作用就显而易见。

之所以可以从人类认知五层级理论来建构教育对贫困代际传递的阻断，其原因在于：第一，从理论逻辑来看，教育学、经济学、政治学、社会学、文化学等学科中的贫困治理理论，都可以解释教育为何能够阻断贫困代际传递。第二，从人类认知五层级理论出发，教育可以提升贫困人群的认知水平。具体来说，教育可以提高贫困人群脑与神经的认知水平、心理认知水平、语言认知水平、思维认知水平和文化认知水平，这对于创新教育阻断贫困代际传递的逻辑机理而言，具有重要的价值。第三，行为经济学理论认为，人的选择受行为的影响，而人的行为又和人的认知有关。例如，安于现状和思想保守的贫困户，其行为一般比较保守，故在选择脱贫方式时，会更加倾向于政府直接补助的输血式脱贫方式。第四，贫困户的认知水平会影响扶贫的效果。如果不考虑认知因素，仅仅将扶贫与外在条件结合起来，扶贫的功效就会大打折扣。反之，将认知因素融入扶贫过程中，例如，让贫困户的认知比较理性，让贫困户的意志得以坚强，就可以让其选择可持续的脱贫方案而非简单的“等靠要”。就此而言，人类认知五层级理论有利于帮助厘清贫困的形成机理，大大增强扶贫的效果(详见图3)。

图3 教育五层级阻断贫困代际传递的逻辑机理

三、教育五层级阻断贫困代际传递的中国实践

教育阻断贫困代际传递既是我国重大的扶贫战略，也是2020年贫困全摘帽以后可持续脱贫所面临的重大问题，更是教育扶贫的关键议题和核心目标。随着2020年后扶贫时代的到来，国家的减贫战略将发生以下转变：一是贫困方式由绝对向相对转变；二是治理方式由集中向常规转变；三是治理重点由乡村贫困转向城乡融合；四是治理手段由国内合作转向国际合作[20]。在此背景下，常见的项目扶贫、产业扶贫、就业扶贫、精神扶贫、心理扶贫效果会大打折扣，教育扶贫的作用愈发重要。可以说，探讨教育五层级阻断贫困代际传递，是有效解决2020年贫困全摘帽以后贫困问题的重要保障，是贫困群体可持续脱贫的重要手段，是彻底解决区域性整体性贫困的重要路径。为此，此部分拟从中国教育五层级阻断贫困代际传递的政策体系入手，提炼中国教育五层级阻断贫困代际传递的成效与经验。

1. 教育五层级阻断贫困代际传递的政策体系

我国的教育扶贫思想由来已久，但真正将其作为重要的扶贫手段并上升到治国方略，是在党的十八大以后。党的十八大，尤其是2013年11月提出“精准扶贫”以来，习总书记先后提出了“扶贫必扶智，治贫先治愚”“大力发展农村地区、民族地区、贫困地区职业教育的支持力度”“让贫困地区的孩子们接受良好教育是阻断贫困代际传递的重要途径”等重要的教育扶贫论断。2015年11月25日审议通过的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，更是明确将“发展教育”作为五个一批脱贫的重要举措，坚决阻止贫困现象代际传递。在此背景下，教育部、国家发展改革委等六部门在2016年底联合印发了《教育脱贫攻坚“十三五”规划》。该规划明确指出，要在2020年实现建档立卡贫困人口教育基本公共服务的全覆盖，不让一个学生因贫困而失学，保障贫困家庭孩子的受教育权，阻断贫困的代际传递。《教育脱贫攻坚“十三五”规划》是我国首个教育脱贫的五年规划，在教育扶贫领域具有纲领性意义。

事实上，目前我国并没有专门以“教育五层级阻断贫困代际传递”而命名的政策，但由于“教育五层级阻断”中的“教育”对应的是“幼儿教育、小学教育、中学教育、本科教育和研究生教育”，故我国目前关于此的教育扶贫政策，大致能代表教育五层级阻断贫困代际传递的政策体系。这些政策体系大致包括三种类型：第一，真正以“教育扶贫”命名的政策。如，2013年出台的《关于实施教育扶贫工程的意见》、2016年出台的《教育脱贫攻坚“十三五”规划》和2018年出台的《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018—2020年)》。第二，将教育作为脱贫攻坚的一种手段，故而在整体的脱贫攻坚政策中有所提及的政策。如，2014年出台的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》、2015年出台的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》、2016年出台的《网络扶贫行动计划》、《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》和2018年出台的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》、《关于开展扶贫扶志行动的意见》等均在专门的篇章中论述了教育扶贫的意义和举措。第三，从保障条件、学生、教师等要素层面述及教育扶贫重要性的政策。例如，2013出台的《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》、2015年出台的《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》与《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》、2016年出台的《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》与《关于加快中西部教育发展的指导意见》、2017年出台的《关于进一步加强全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件中期有关工作的通知》、2018年出台的《关于推进网络扶贫的实施方案(2018—2020年)》等，主要是从经费、办学条件、互联网手段等角度规范教育扶贫的保障条件；2014年出台的《国家贫困地区儿童发展规划(2014—2020年)》《特殊教育提升计划(2014—2016年)》等，主要是从受益对象的角度保护贫困群体的受教育权；2015年出台的《乡村教师支持计划(2015—2020年)》则主要通过一系列的政策体系来支持乡村教师的发展，让发挥扶贫功能的乡村教育有较好的师资队伍来支撑(详见表2)。

表2 2013年以来我国出台的重要教育扶贫政策文件

从表2可知，目前我国的教育扶贫政策，不仅兼顾了数量与质量的协同，也在精准瞄准与精准帮扶上体现了时序逻辑，说明其顶层设计的思路比较清晰。准确地说，这些政策主要聚焦于三个方面：一是政策的瞄准对象主要针对贫困地区，尤其是连片特困地区；二是政策的类型主要是“普惠型教育扶贫政策”、“专项型教育扶贫政策”和“补缺型教育扶贫政策”；三是政策的内涵兼具“开发教育的扶贫功能”和“扶教育之贫”[21]。这说明，前述政策虽类型不同、内容各异，但基本涵盖了普惠性的教育扶贫政策和特殊性的教育扶贫政策，呈现出如下特点：一是“输血式的财政援助”与“造血式的机制创新”并存；二是“笼统式的整体扶贫”与“阶段性的具体扶贫”呼应；三是“一刀切的扶贫方式”与“个性化的扶贫需求”结合；四是“普适统筹”政策原则与“分类分步”政策原则的结合。可以肯定的是，当前教育扶贫资源配置的多元化与政策体系的多样化为教育五层级阻断贫困代际传递的可持续运转提供了重要保障，政策文本的清晰度与政策过程的透明化为教育五层级阻断贫困代际传递提供了重要的支撑。

2. 教育五层级阻断贫困代际传递的成效分析

贫困地区的教育发展是一项基础性、长期性工作。随着一系列教育扶贫政策的落实，尤其是中西部高等教育振兴计划的推行，全覆盖的学生资助体系和儿童营养改善计划，全方位的留守儿童关爱服务体系和薄弱学校的改善，说明教育阻断贫困代际传递取得了明显的成效，具体表现在：

第一，贫困家庭向上流动的机会增多。教育能否促进底层人群向上流动？学界有三种看法：一种认为，教育可以促进底层人群向上流动。如邓志伟指出，社会底层人群向上流动的关键因素是教育[22]。另一种观点则认为，教育有可能促进流动，也有可能固化阶层。如余秀兰指出，教育对底层社会群体向上流动的影响，既可能是强化的，也可能是无关的，还可能是无用的[23]。更有论者认为，文化的阶级复制功能使教育体制对阶层流动的影响不确定。如果教育体制是合理的，影响是正面的；如果教育体制不合理，反而会成为制度化的社会屏蔽器，让缺乏平等教育机会的底层人群越来越难以向上流动[24]。对此，有学者专门研究了教育对贫困家庭向上流动的影响，结果发现，从基础教育到全面教育的普及是贫困家庭向上流动的主要方式，这说明教育在贫困人群的流动中扮演着重要的角色[25]。那么，经过实施一系列的教育帮扶举措，贫困学生是否有更多的机会向上流动呢？据不完全统计，截至2015年底，我国95%以上的新增劳动力都具有初中及以上的文化，15.83%的具有大学文化，这些劳动力的平均受教育年限为13.25年，比2010年提高约1年；在同年底，全国有950万个贫困家庭都出现了大学生，大致贫困地区每100个高中生就有30个大学生，这说明开展帮扶后，贫困家庭的孩子能更多地接受高等教育，这为改变他们的命运提供了条件。事实上，通过教育帮扶和教育提升，贫困家庭子女就业情况较好。例如，数据显示，来自贫困家庭的中职和高职毕业生，95%以上都实现了就业，他们的就业为其家庭向上流动提供了更多的机会[26]。

第二，贫困地区教育发展的能力增强。曾经，贫困地区的教育发展存在一些突出问题，如资源分布不均衡、师资队伍薄弱、学前教育严重不足、义务教育不达标等。经过系统的教育帮扶后，上述问题得以缓解，贫困地区的教育发展呈现新篇章：一是对口援助显成效。目前，已组织内地19个省市对西藏和新疆进行对口帮扶支援，共涉及386个项目85亿元的资金投入。截至2014年，共派出3 000余人次的支教队伍，共有14万人次的教师接受培训、从中受益。不仅如此，先后在全国组织了44所实力较强的理工科直属院校定点帮扶44个国家级贫困县的教育工作，各高校在成果转化、产业带动等方面发挥了巨大优势。二是学前教育跨越式发展。实施学前教育三年行动计划，累计投入600亿资金支持中西部贫困地区学前教育发展，贫困地区学前教育毛入学率在2015年就达到了70%。其中，仅2011—2015年，中央就向贵州省转移支付32亿元进行贫困地区的幼儿园建设，加上各地财政37.3亿元的投入，贵州省合计新建幼儿园4 940所，解决了47万幼儿的读书问题，推动了贵州幼儿教育的跨越式发展。三是特殊教育日益被重视。政府加大对特殊教育的保障力度，先后投入78亿元在中西部地区改建、扩建和新建1 182所特殊教育学校，基本实现每个县城都有特殊教育学校[26]。

第三，贫困地区人才聚集的成效明显。人才短缺已成为贫困地区脱贫攻坚路上不可忽视的障碍，要让教育成为阻断贫困代际传递的主要途径，就应该为贫困地区聚集人才。事实上，经过多年的教育帮扶，贫困地区的人才聚集已经初显成效：一是少数民族高层次人才提升明显。教育帮扶以来，先后培养少数民族预科生40万人，西藏与新疆班学生17万人，招收少数民族高层次人才(硕士生与博士生)3万多人，为民族地区的人才建设做出了贡献。二是贫困地区乡村教师增加。教育帮扶以来，通过“农村特岗教师计划”“师范生免费教育计划”，累计投入190多亿元为中西部贫困地区累计招聘乡村教师41.67万名，其中特岗教师37.17万名，免费师范生4.5万名，受益学校3万多所。三是贫困地区技术人才回暖。职业教育是贫困地区技术人才回暖的主要教育方式。据不完全统计，全国50%以上的职业院校学生毕业后都去了贫困地区，这为提高贫困地区人口的技术含量、改善劳动力结构提供了重要支撑[26]。尽管目前贫困地区的人才数量和人才质量与实际的需求还有一定的差距，但逐渐聚集在贫困地区的人才队伍，还是为教育阻断贫困的代际传递提供了重要保障。

3. 教育五层级阻断贫困代际传递的中国经验

第一，坚持党的领导和政府主导。消除贫困、实现社会公平正义是党和政府义不容辞的责任。为消除贫困，我国各级党委和各地政府纷纷克服困难，切实加强组织领导，将教育扶贫作为重大民生工程，先后出台和颁布了一系列政策文件。例如，贵州省2016年出台了《贵州省“十三五”教育事业发展规划》，提出了教育精准扶贫的六项举措②，决定每年压缩行政经费的6%，用于教育精准扶贫[27]；甘肃省系统推进教育扶贫行动，先后出台了从学前教育、义务教育、职业教育到高等教育的系列教育扶贫政策体系，还对学生发展、师资队伍建设、校舍建设等提出了具体的目标和任务；陕西省将劳动力培训作为教育扶贫的重点，通过“义务教育+职业教育”的“9+2”模式，确保贫困家庭能够通过教育来脱贫。

第二，强化分类施策。我国贫困地区幅员辽阔，环境各异，贫困诱因也各不相同，因此在坚持大原则一致的情况下，实行有差异的教育帮扶举措。事实上，各地在找准自己短板的同时，积极探索了一些个性化举措。例如，针对新疆南疆四地州和西藏的所有农牧民及城镇困难职工家庭，分别实行14年和15年的免费教育。目前，新疆每年的资助资金超过50亿，受益人数已达190万；西藏每年的资助资金达15亿，受益人数超过52.5万人；宁夏在银川建有两所中学，专门招收贫困地区的学生，这些学生不仅能够免费入学，还能够得到每年1 500元的资助[26]。

第三，动员社会参与。明确各方权利，清晰各方责任，积极动员社会力量参与到教育扶贫中来。例如，自2008年以来，香港言爱基金会先后在海南建成24所专门招收贫困地区农村孩子的思源学校，累计投入14亿；仅2014年一年，就在中国中东部地区组织了17个职教集团对口帮扶西藏，以及青海、四川、云南、甘肃四省藏区职业教育的发展[26]。这说明，企业组织、中介组织、公益组织、公民个人等构成的社会力量为教育阻断贫困代际传递提供了重要保障。

第四，完善保障机制。在师资队伍方面，保障乡村教师队伍建设，具体体现在以下几个方面：一是出台特困地区乡村教师生活补助政策，提高乡村教师待遇，已有22个省的669个连片特困县87%的教师和94%的学校受益该政策；二是改善乡村教师生活条件，累计投入138亿元开展贫困地区乡村教师周转房建设，建设周转房25万套，共有中西部1 485个县的乡村教师受益；三是出台乡村教师职称评聘、专业发展、学习培训等方面的倾斜政策，均衡城乡教师资源，有序引导城市教师向农村流动。在资金保障方面，加大经费投入和保障力度，优先保证所有的教育重大项目、教育惠民政策都让贫困地区的孩子享受。其中，仅“十二五”期间，就有90%的中央教育财政资金转移支付给了中西部农村、贫困地区或革命老区。不仅如此，还累计投入1 190亿元全面改善农村贫困地区义务教育阶段薄弱学校的办学条件，实施中小学校舍安全工程和校舍改造工程；累计投入1 491亿元推行农村义务教育学生营养改善计划，按照每天每人4元的标准为贫困地区儿童提供膳食补助，惠及集中连片特困地区669个县学生3 200多万人[26]。

四、教育五层级阻断贫困代际传递的政策设计

习近平总书记高瞻远瞩地指出，“让贫困地区的孩子接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径”。在这里，教育被赋予了新的历史使命——阻断贫困的代际传递，这就要求提供相应的政策体系与制度保障[28]。因此，设计教育五层级阻断贫困代际传递的政策体系，是落实习近平总书记“教育阻断贫困代际传递”论述的重要路径与保障。根据对致贫原因的不同认识，有学者认为，阻断贫困代际传递的教育政策应具有个体主义、结构主义和关系主义三种取向，并提出要阻断贫困代际传递，需要从人力资本的投入、生产和应用，以及社会关系的重建等方面，提高贫困群体的求学意愿、教育质量和就业质量，增强主流社会对于贫困群体的认知[29]。这意味着，我国虽已有一些阻断贫困代际传递的教育政策，但这些政策还比较零散，不成体系，需要进行重新设计。

政策设计是指选择适当的政策工具、运用科学的政策方法来达成政策目标的过程。政策设计是政策制定阶段的特殊形式，关涉政策的制定、执行与评估，涉及政策理念政策主体、受益对象和运行机制。正因为如此，政策设计也被形容为“无所不在的、必要的、困难的”政策活动[30]。政策设计分为“制定过程的设计”和“政策内容的设计”，并正在从“过程设计”向“内容设计”转变。此种转变推进了政策设计自身的研究，也标志政策工具进入了研究者的视野，由此衍生出设计的“工具路径”或“政策工具的设计”。及至20世纪90年代，政策设计的研究转向了具有复杂特征的“政策组合”，尽管后来被重视分权治理的研究所弱化，但新的混合式的政策工具却应运而生，政策设计的研究仍然被持续关注。正如Howlett和Lejano所言，理想的政策结果并不会主动转化，而是来自有效的混合式政策工具[31]。进入21 世纪以来，在Howlett等学者呼吁下，“重建政策设计”的主张逐渐成为政策研究领域的新标识。与过去不同，新世纪的政策设计开始转向一些会影响政策问题建构、政策工具选择的情境性因素，如政治环境、工具组合、情景关注等[32]。基于此，本部分拟从政策问题建构、政策工具设计、政策内容设计与政策体系设计四个层面来探讨教育应该如何从五个层级来阻断贫困的代际传递(详见图4)。

图4 教育五层级阻断贫困代际传递的政策体系

1.教育五层级阻断贫困代际传递的政策问题建构

公共问题或社会问题进入政策分析或者政策议程后，就变成了政策问题。政策问题是政策制定的首要环节，对政策过程的有效运作具有重要的意义。按照邓恩的观点，问题感知、问题搜索、问题界定与问题陈述是一个完整的政策问题建构过程(详见图5)。相应地，教育阻断贫困代际传递的政策问题建构也应分为这四个环节。其中，问题感知是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程，这恰能用“教育阻断贫困代际传递的现状”来解释；宏观上整体把握感知到的问题就迫切需要进行多渠道的政策问题搜索，搜索问题的目的不是发现单一的问题，而是发现不同利益相关者的多种问题表达，这恰与“教育阻断贫困代际传递的反思”相契合；政策问题界定解决的是问题由“为什么”向“是什么”的转变，因此需要对“教育阻断贫困代际传递的特征”进行分析；问题描述是对问题性质、价值和意义的阐释，是这一问题区别于其他问题的本质特征，这与“教育阻断贫困代际传递的价值”是吻合的。故此，关于教育五层级阻断贫困代际传递的政策问题建构，可通过实证调查、逻辑反思与文本分析来解决。

2.教育五层级阻断贫困代际传递的政策方案设计

政策方案是政策分析的产物或成果，是关于解决社会问题、推行政策措施、优化政策活动的制度设想与行动纲领。由于政策方案的核心要素包括价值主张、行动立场、政策规划与利益倾向性，因而设计时需要从方案理念、目标、原则、思路与内容等角度来把握。与其他政策方案不同，教育阻断贫困代际传递的政策理念与目标都应是阻断贫困代际传递，促进人的发展。因此，方案设计的原则和思路应是在坚持以学生为中心的的基础上，结合宏观与微观的政策需要，保障教育对贫困代际传递的五层级阻断。

图5 教育五层级阻断贫困代际传递的政策问题建构

3.教育五层级阻断贫困代际传递的政策体系设计

教育阻断贫困代际传递是关系国计民生的重大问题，关系到经济学、教育学、社会学、政治学、文化学等多学科领域，是一个系统工程，仅靠单一的公共政策是无法解决的。因此，需从系统理论出发，将关涉教育阻断贫困代际传递的众多领域进行梳理与分析。同时，教育对贫困代际传递的五层级阻断与教育的五个阶段——幼儿教育、小学教育、中学教育、本科教育、研究生教育基本吻合。故此，应以教育从低级到高级的不同阶段为依据，对每一阶段阻断贫困代际传递的政策立场、政策目标、政策对象和政策要求进行分析。在此基础上，从幼儿教育、小学教育、中学教育、本科教育和研究生教育五个层面，设计不同的政策体系，以从五个层级阻断贫困的代际传递(详见图6)。

图6 教育五层级阻断贫困代际传递的政策体系设计

4.教育五层级阻断贫困代际传递的政策工具设计

政策工具是为解决社会问题、达成政策目标而采用的具体方式和手段，是对政策执行过程的一种响应。作为政策实施效果的有效保障，政策工具在政策实践中的重要性日益凸显，研究者也更加注重在执行政策的不同方式与工具之间进行选择和权衡，以达成最优的执行效果。一般而言，根据工具的性质，可将政策工具分为强制性工具、自愿性工具和混合性工具。强制性工具是对作用对象产生直接作用的工具；自愿性工具是由自愿者组织、市场、社区和家庭等自愿完成目标的手段；混合性工具是介于自愿性工具与强制性工具之间的，由政府、市场、社会或家庭共同参与的政策手段。近年来，政策设计的新导向是关注工具设计的复杂性与科学性，强调“工具组合”。按此逻辑，在设计教育五层级阻断贫困代际传递的政策工具时，应考虑混合性工具。也即，一方面，政府应利用政治手段、法律手段与经济手段，出台相应的政策规制，保障贫困人口平等的受教育权；另一方面，也应通过补贴、劝解、说服、税收等方式，培养贫困人群主动接受教育的意识，激发贫困人群的脱贫自觉。

五、研究结论与讨论

习近平总书记曾指出，教育对贫困地区的贫困人口彻底摆脱贫困具有决定性作用。故，本论文的探讨有重要的价值，其对拓宽教育阻断贫困代际传递的研究视域、丰富教育阻断贫困代际传递的研究工具、构建教育阻断贫困代际传递的理论体系、创新教育阻断贫困代际传递的分析框架、厘清教育阻断贫困代际传递的行动逻辑有重要的帮助。本文最大的贡献是提出了“教育阻断贫困代际传递的五层级分析框架”。之所以认为这是贡献，是因为贫困代际传递现象，既是政治学“公平正义”领域的既有议题，也是社会学“阶层流动”领域的核心话语，更是教育学“教育政策”领域的重点话题。虽然已有大量的实验研究指向贫困者的生理机制、心理机制与认知机制，但从认知科学、教育学、政策学相整合的角度，系统建构与分析贫困代际传递的理论框架、实践场域与政策设计的，还属于首次。本文以人类认知五层级理论为依据，以教育能够提高人类智力为理论预设，将教育阻断贫困代际传递的分析框架界定为五层级框架。即，教育是通过提升贫困群体的神经认知、心理认知、语言认知、思维认知与文化认知能力来达成阻断贫困代际传递之目的，故而有一定的创新。

教育能阻断贫困的代际传递，但教育到底能在多大程度上阻断贫困代际传递，并无系统的评估，更缺乏以学者为代表的第三方的客观评价。为此，在进行政策设计时，应关注以下问题：第一，通过教育供给侧结构性改革，为贫困学生的身心健康与文化特征创造有利条件；第二，从关注分配正义到关注承认正义，重新审视既有制度规则的科学性与合理性，承认贫困学生之间以及贫困学生与非贫困学生之间的差异性，但又不降低对他们的期望，是教育阻断贫困代际传递政策设计的内在要求；第三，政策制定者应认识到贫困的社会建构性与相对性，将贫困的成因置于社会结构之中，这就要求制定阻断政策时，要考虑贫困群体投资教育的意愿、动机，以及接受教育的质量和最终的回报。同时，从社会关系重建的角度，真正消除贫困的代际传递。

当然，为增强教育五层级阻断贫困代际传递的成效，除进一步优化各政策体系的内涵，保证政策体系的一致性、连续性与系统性，调整各政策之间的重复投入、重合现象，协调各政策部门之间的碎片化关系之外，还应科学分析致贫诱因，精准识别教育帮扶对象，合理分配教育扶贫资源，强化教育扶贫政策的执行、监管与评估，提升政策实施的效益。此外，由于贫困代际传递的影响因素较多，如家庭因素、人口因素、政治因素、社会因素、文化因素、经济因素、教育因素、环境因素等，只是教育的影响比重较大；再加上，贫困代际传递的时间耗费较长，短期内难以见成效。因此，要提升教育阻断贫困代际传递的效果，仅仅考虑教育因素还远远不够，还应该从家庭、经济、政治、社会、文化等角度出发，探讨以下保障机制：一是教育阻断贫困代际传递的参与机制。只有社会精英与贫困人群都参与教育阻断贫困代际传递的政策过程，政策内容才能更加契合贫困人群的需求，政策实施才会得到更多人的支持。二是教育阻断贫困代际传递的协商机制。教育阻断贫困代际传递是一个系统工程，需要政府、社会、市场和非政府组织的共同参与，这就需要构建平等的对话机制、协商机制、合作机制与共享机制，使各主体在扶贫中达成共同的目标愿景，实现自主认同。三是教育阻断贫困代际传递的合作机制。当代社会是一个高度复杂与不确定性的社会，这就要求建立为了人的共生共在而建构合作机制，尤其是政府、市场与社会的协同共治[33]；再加上教育阻断贫困代际传递需要各利益主体——政府、学校、老师、学生、家长之间的密切配合，需要学校教育、家庭教育与社会教育之间的无缝衔接，故而合作机制也是教育阻断贫困代际传递的保障。四是教育阻断贫困代际传递的长效投入机制。教育是从根源上阻断贫困代际传递最重要的手段，是保障2020以后贫困户可持续脱贫的重要途径，但是与产业扶贫不同，教育阻断贫困代际传递的周期长、成效慢，因而需要长效的稳固投入机制。

(本文的写作得到清华大学蔡曙山教授的指导，在此表示深深的谢意。)

注 释：

① 根据2015年12月27日修订的《教育法》，国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。学前教育主要指幼儿教育，初等教育主要指小学教育，中等教育主要指中学教育，高等教育主要指本科教育和研究生教育。本文对教育阶段的划分综合了上述规定。

② 这六项举措分别是：完善经济困难学生资助政策、完善留守儿童受教育关爱服务机制、提高困境学生学习质量、提高贫困家庭子女就业创业能力、提高农村学生接受高等教育的机会和推进高等院校服务精准扶贫。