关于建立完善我国动物防疫体系的几点思考

(1.浙江省动物疫病预防控制中心，浙江 杭州 310020；2.余杭区畜牧兽医局)

人类传染病与动物疫病密切关联，人类健康与动物健康紧密相连。据估计，60%人类传染病为人兽共患病，75%的人类新发传染病(如艾滋病、埃博拉病毒)源自动物[1]。近年来，SARS、H7N9流感、2019新型冠状肺炎等新发人类传染病不断出现，突出了国家生物安全体系建立的必要性和紧迫性。

习总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出，“要坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针，坚持常备不懈，将预防关口前移，避免小病酿成大疫”。保护野生动物生态系统，做好动物防疫工作是防控人类新发传染病的重要关口。人H7N9流感防控充分说明了动物防疫工作的极端重要性。2013年新发人H7N9流感疫情，主要通过家禽传染给人类，人与人传染性有限。在实施家禽H7强制免疫之前，每年冬春季节都会出现一波人H7N9流感疫情，截至2017年底疫情共造成1398人感染560人死亡[2]，2017年秋季农业部门通过全面实施H7强制免疫之后，家禽H7N9流行得到有效遏制，人H7N9疫情也基本平息[3]。对于其他人畜共患病，如狂犬病、布鲁氏菌病、包虫病等主要通过动物传染给人的疾病，动物防疫工作也是重要的前端关口和明显的短板。实践证明，人畜共患病控制其动物源头是最为有效和经济的方法，也是保护人类免受其危害的最佳途径。

动物防疫工作不仅仅是保障畜牧生产安全、生态环境安全的重要力量，更是保障公共卫生安全的重要关口。动物防疫体系理应成为国家生物安全体系的重要组成部分。

1 当前我国动物防疫体系存在的主要问题

根据《中华人民共和国动物防疫法》(以下简称《动物防疫法》)，动物防疫是指动物疫病的预防、控制、扑灭和动物、动物产品的检疫。法律明确规定，动物防疫体系主要承担了重大动物疫病强制免疫、动物疫病监测预警、动物疫情报告、动物疫情控制与扑灭、动物和动物产品检疫、动物防疫监督管理等多种职能。

从“人、机、料、法、环”等五大方面分析，当前我国动物防疫体系主要存在以下问题。

1.1人-防疫人员 目前基层动物防疫体系人员匮乏，年龄结构青黄不接、专业技术水平普遍不高，严重限制了动物防疫工作的发展[4-5]。非洲猪瘟疫情发生后，农业农村部于康震副部长曾指出，当前基层防疫体系“网破、线断、人散”的情况比较普遍。

动物防疫人员工资待遇低，与工作量、工作难度和风险极不匹配，是人员流失的主要原因。在当前畜牧业以散户为主的养殖状况下，防疫人员承担了高致病性禽流感、口蹄疫、小反刍兽疫等多种重大动物疫病的强制免疫，加上疫病监测、产地检疫、屠宰检疫、流通监管等一系列工作，基层往往一人身兼多职，疲于应付。防疫人员还要面对布病、高致病性禽流感等多种人畜共患病的风险。与之相对的是，防疫人员工资待遇低，社会地位低，导致年轻人才不愿进，留不住。

1.2机-设施设备 兽医系统实验室是指隶属于各级兽医主管部门，承担动物疫病检测、诊断和监测等任务的兽医实验室，是当前动物防疫体系重要技术支撑和依托。近年来，在农业农村部开展兽医系统实验室考核验收的大背景下，动物疫控机构兽医实验室建设得以迅猛发展，实验室硬件和软件配置有较大提升[6-7]。目前，兽医系统实验室中，县级兽医实验室主要承担强制免疫疫苗效果评估以及人畜共患病血清学监测等，普遍缺乏分子生物学检测设备，不具备二级生物安全实验室的相关设施设备。H7N9流感和非洲猪瘟疫情发生以后，都迫切需要县级兽医实验室能够做到早发现、早诊断、早处理。因此县级兽医实验室建立二级生物安全实验室，配备荧光定量PCR和普通PCR仪器，提高实验室检测能力水平也越来越必要。

1.3料-信息化防控 推进畜牧兽医信息化，能够有效提高动物防疫管理效率，是加强动物疫病防控和保障公共卫生安全的重要手段，是政府提升现代化治理能力的有力抓手。目前，全国与动物防疫相关的信息化平台，主要包括中国动物疫病预防控制中心管理的全国动物疫病防控与动物卫生监督云平台。另一方面由各省自己探索建立的畜牧业信息化平台，如辽宁省畜牧业生产监测预警数字化平台[8]和浙江省智慧畜牧业云平台。这些大数据平台整合了养殖生产管理、动物防疫管理、动物检疫、无害化管理、屠宰管理、动物及其产品流通监管等系统数据，使畜牧业生产、加工、流通、监管等各环节实现信息化。国家层面的畜牧业信息化平台仍然处于初始阶段，亟需推进。

1.3.1全国动物疫病防控与动物卫生监督云平台简况 该平台主要包括全国动物疫情报告系统和动物疫病监测上报系统，疫情上报系统涵盖了160余种动物疫病。疫病监测系统涵盖了多种重大动物疫病和人畜共患病的监测，多达20余种疫病。其中重点监测的病种就包括14种，包括非洲猪瘟、口蹄疫、高致病性禽流感、小反刍兽疫、布病、狂犬病等重大动物疫病和人畜共患病。涉及牛、羊、猪、家禽、犬、马等多种动物。既有抗体监测，也包括病原学监测。动物疫病监测既是掌握动物疫病流行状况、评估强制免疫效果、动物疫病防控效果的重要技术手段，也是疫情早发现、早处置的重要技术支撑。该平台的搭建为全国动物疫病预警预报奠定了较好的信息化基础，但也存在一些明显的短板。

1.3.2全国动物疫病防控与动物卫生监督云平台现状

1.3.2.1疫病监测系统 主动监测敏感性较低且存在一定偏移，主要原因包括：动物疫病监测与畜牧业数据联系不足，导致主动监测对屠宰场、活畜禽交易市场、无害化处理场高风险环节监测力度不强，无法科学反应疫病流行状况和免疫密度，不能及时发现动物疫情；受到兽医管理体制制约，也存在对高风险环节不敢监测的情况；监测数据层层审核，有些地区存在选择性上报，数据存在一定偏移。

1.3.2.2疫情报告系统 被动监测敏感性极低，由于重大动物疫情的疫病防控归责、扑杀补偿机制不合理、地方保护主义等因素，导致地方政府不愿报、兽医行政系统不敢报、预防控制机构不敢检、养殖主体不想报。

1.4法-动物防疫法律体系、兽医管理体制 完善的动物卫生法律体系是顺利开展动物防疫工作的重要保障。我国已经基本形成了以《动物防疫法》为核心，以《重大动物疫情应急条例》等法规为支撑的兽医法律体系。《动物防疫法》及其配套规章经过近9 年的运行，一些立法、执法等方面问题也日益凸显，不能适应新形势下动物防疫工作的需要。

1.4.1动物防疫法律体系

1.4.1.1兽医法律体系存在立法空白的问题 《动物防疫法》授权制定配套法规的工作尚需加大力度，新《动物防疫法》施行之后，农业部组织制修订了《动物检疫管理办法》等配套规章10 余部。从数量看还不足授权制定总数的1/6。尚未出台专门的《兽医法》。从人、事、物三方面综合立法或分别立法是确保兽医工作顺利运行的“三驾马车”，缺一不可[9]。目前，多数发达国家以及我国港澳台地区均制定了规范管理兽医人员的专门法律法规，对于促进兽医队伍发展、确保动物防疫工作顺利开展发挥了重要作用。

1.4.1.2现有制度运行方面的问题 《动物检疫管理办法》、《动物疫情报告管理办法》、《动物防疫条件审查办法》、《执业兽医管理办法》和《动物诊疗机构管理办法》等配套规章颁布实施至今，动物检疫管理体制、疫情报告渠道、养殖场所选址布局、执业兽医资格准入管理制度、动物诊疗活动管理等不少新问题开始显现出来，为确保相关法律制度的顺利实施，需要及时启动相关配套规章立法后的评估以及修订工作。动物防疫主体责任没有有效落实。《动物防疫法》第十四条、第十七条和第七十三条明确规定养殖者是强制免疫法定责任主体。由于我国中小规模和散养仍占主体地位，受传统思维和工作模式影响，在实际执行过程中，政府部门承担了散养动物养殖者的免疫责任，加之兽医社会化服务体系发展滞后，致使养殖者本应当承担的强制免疫法定义务没有履行。动物疫情尚不能及时如实报告。《动物防疫法》规定，发现动物疫情可向兽医系统三个单位报告，但是由于没有突出动物疫病预防控制机构疫情报告的主渠道作用，反而在事实上弱化了疫情报告体系的建设。

1.4.2兽医管理体制

1.4.2.1分段管理 我国现行的兽医管理体制，从政府部门来讲，实行“分段管理”，即动物饲养、屠宰加工、产品流通、进出境检疫的动物卫生监管职能分别由不同法律规范解释和不同部门实施。农业部门主要管理饲养和屠宰环节的动物防疫、检疫和监督，卫生部门负责食品卫生监督，动物和动物产品的出入境检疫检验则由质监部门实施，动物防疫所需的资金和物资，则由财政和发改部门掌控。动物防疫和畜产品安全管理职能分散在政府多个部门，造成政出多门，条块分割，不能实施统一管理，职责不清的局面。多头管理，职能重叠，使得管理效率低下，资源严重浪费，出现了“有责任的没有权力，有权力的没有责任”现象。“八个部门管不好一头猪”的问题很难得到有效解决[10]。对流通这一最易引起疫病传播关键环节，目前还缺乏有效的监管，甚至监管缺失，严重影响了动物防疫监管能力。

1.4.2.2块块管理 从行业内部来讲，实行“块块管理”，即兽医工作分别由中央、省、地、县、乡多级政府管理，各级政府根据自己的发展规划和财力状况，决定兽医机构的组织形式和管理运行方式。各级兽医机构只负责本级政府行政辖区内动物卫生工作，上下级之间不是领导和被领导的关系，仅仅是业务指导和被指导的关系，上级兽医主管部门无法对下级的工作实施有效监督。这种兽医属地管理的特点既违背了动物疫病防控的科学规律，也容易受地方保护主义的影响。各级兽医工作机构存在职责不清、管理不规范等众多问题，个别地方兽医机构之间尚不能形成合力，甚至存在推诿、扯皮现象。发生重大疫情时，各地受本地经济利益等因素影响，容易出现虚报、缓报和瞒报疫情等现象，客观上为染疫动物进入流通创造了条件，极易造成疫情更大范围的扩散流行，同时也制约了国家快速、准确掌握疫情和及时、迅速处理疫情。在疫情扑灭过程中，有令不行、有禁不止的情况也时有发生，影响了国家疫病控制能力[10]。

1.5环-职业环境，社会认同与社会地位 公众、政府官员对动物防疫工作普遍认识度不高，重视度不够，对同一个健康的理念还没有清楚的认识，甚至存在歧视兽医群体的情况。养殖主体、贩运户、屠宰企业等从业人员对动物防控体系人员充满不信任，采样难，不配合情况时有发生。多数政府官员对动物防疫工作与公共卫生安全的紧密联系重视不够，导致资源投入不足，基层防疫体系“网破、线断、人散”的情况比较普遍，2019年新一轮机构改革后，不少地方基层动物防疫体系更是不进反退。

2 建议

2.1将动物防疫体系纳入国家生物安全体系 要充分理解并落实习总书记关于国家生物安全体系建设的讲话精神。从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，深刻理解“同一个健康理念”，全面梳理动物防疫体系现状和薄弱环节，该加强的加强，该打破的积弊要勇于打破。加强法治保障和财政保障，切实完善动物防疫体系。

2.2修改完善动物防疫法律体系，改革兽医管理体制

2.2.1动物防疫法律体系 认真评估《动物防疫法》、《重大动物疫情应急条例》等法律法规的修改完善，加快配套法律法规的出台。解决现有法律运行方法存在的问题，做到有法可依、有法必依，执法必严，违法必究。

2.2.2改革兽医管理体制 重大动物疫情漏报、瞒报的现象较为普遍，已经不适应当下严峻的动物疫病防控形势和新发人畜共患病频出的公共卫生形势。要进一步研究漏报、瞒报问题形成的制度原因，破除体制机制障碍。建议改革我国“分段管理”“块块管理”的兽医体制。借鉴美国、欧盟等发达国家兽医管理体制，建立完善垂直管理的官方兽医制度。赋予动物疫病预防控制机构疫情报告主体地位，不受行政干预，独立上报疫情信息的权力。强化动物疫病预防控制机构与人医疾控系统进一步交流合作，加强信息互通、优势互补、资源共享，使新出现病原或具有人和动物共感染潜力的病原能够及早发现，并对人的感染作出及时的预警。

2.2.3提高兽医系统实验室能力 推动第三方兽医实验室建设，是服务市场需求的必然，要予以政策支持。但要充分考虑兽医系统的公共卫生意义，不能因有第三方兽医实验室就弱化动物疫病预防控制机构监测职能。要进一步强化基层兽医实验室能力建设，下放更多疫病的确诊权，养殖量较大的县(市、区)要积极鼓励建立生物安全二级实验室，配备分子生物学设施设备。提高基层官方兽医待遇，稳定基层兽医队伍。要引得进、留得住优秀兽医人才。突出防疫体系保障公共卫生的重要意义，要有准备打赢一场重大新发人畜共患病的体系能力。

要进一步厘清第三方兽医实验室与兽医系统实验室的关系。2019年国家动物疫情监测与防治项目经费外包给第三方兽医检测机构，各省经费只能通过省级财政支持。第三方兽医实验室是检测服务市场化需求不断发展的结果，应当主要为市场主体服务。政府经费应该以监测建体系，带队伍为主导，着力强化兽医系统实验室能力。

2.3推进信息化防控，强化大数据分析应用

2.3.1动物疫病监测

2.3.1.1主动监测 要进一步强化畜牧业基础数据应用，科学设计动物疫病主动监测体系。要在掌握养殖与流通情况的基础上，不断调整完善基于养殖、屠宰、交易市场等全链条监测。要进一步突出重点，加大屠宰、交易市场高风险环节重大动物疫病与人畜共患病病原学和感染抗体监测力度。

2.3.1.2疫情报告 要进一步提高动物疫病疫情报告及时性、主动性与准确性。尤其是涉及重大动物疫情、人畜共患病和新发动物疫病，要提高养殖主体、屠宰企业、无害化处理场与相关保险人员、诊疗机构、科研院所等疫情报告的及时性、主动性。创建完善疫情报告奖惩机制，对能够及时发现报告重大动物疫情和人畜共患病的人员和单位要加大奖励，通过资金奖励、职称评定、人员评优等多种方式给予鼓励。

2.3.2强化大数据的应用 构建完善畜牧业大数据平台，国家层面整合畜牧业生产、产地检疫、屠宰检疫、流通监管、无害化处理、免疫等信息化数据。进一步推进信息化防控水平，强化基层数据报送的真实性、及时性和准确性。推进建立完善动物标识及疫病可追溯体系。强化畜牧业大数据在动物疫病监测、风险评估、紧急流行病学调查等方面的分析应用，为动物疫病预警预报和科学决策奠定基础。定期开展重大动物疫病流行趋势研判，及时发布疫情风险预警信息，评估疫情防控政策有效性与薄弱环节，为疫病防控决策提供科学依据。

2.4发挥好舆论宣传工作的强大作用 对于动物疫病的防控，单靠畜牧兽医一个部门是难以解决的，需要公众广泛参与、政府各部门联防联控、各利益相关方密切配合。要充分利用舆论宣传的手段，探究薄弱环节、强化知识科普、推进政策措施落实、争取公众参与，提高兽医地位。要充分发挥传统媒体和新媒体优势，发挥好微信公众号、抖音、微博等多种媒体的优势。日常宣传要做好动物防疫法律法规、动物疫病尤其是人畜共患病的科普。疫情发生后，宣传工作更不能缺位，权威媒体要及时发布并且跟进相关信息，消除谣言滋生的土壤，减少谣言造成的损失。

2.5提升畜牧业产业链生物安全水平 要以国家生物安全体系的认识站位，提高畜牧业全产业链的生物安全水平。帮助指导养殖主体通过硬件提升和管理升级，建立完善生物安全体系，提升养殖主体生物安全水平。加快建立畜禽定点屠宰、冷链运输体系，推进屠宰企业转型升级。建立完善活畜禽基于风险评估的跨省调运机制。助推调运活畜禽为主转变为调肉为主，减少活畜禽调运疫病传播扩散的风险。加快建立完善病死动物无害化处理体系，建立保险联动机制。