新时期综合档案馆法人治理作用探析

李 威

（开封文化艺术职业学院，河南 开封 475004）

一、研究背景

为推动公益事业更好更快发展，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求，2011 年3 月23 日，中共中央、国务院以中发〔2011〕5 号印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》。该意见包括改革的重要性和紧迫性，改革的指导思想、基本原则和总体目标，科学划分事业单位类别，推进承担行政职能事业单位改革，推进从事生产经营活动事业单位改革，推进从事公益服务事业单位改革，构建公益服务新格局，完善支持公益事业发展的财政政策，认真做好组织实施工作等9 部分。其中第6 部分推进从事公益服务事业单位改革部分明确提出建立健全法人治理结构：“面向社会提供公益服务的事业单位，应探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。而不宜建立法人治理结构的事业单位，要继续完善现行管理模式。”

法人治理又称法人治理结构。不同性质机构法人治理有着相似的内容，比如：“公立医院法人治理是指为实现公立医院出资者的目的，平衡所有者、经营者以及利益相关者的若干制度安排。” 再比如：“大学的法人治理结构是指为维护某个利益主体以及社会公共利益，保证大学正常有效的发展，由法律和大学章程规定的有关组织结构间权力分配与制衡的制度体系。”“公共图书馆的法人治理是指与图书馆的利益相关者，如馆员、读者、政府部门代表、社会人士等共同治理的模式，有利于实现‘政事分开、管办分离’。”［1］

“文化事业单位法人治理结构是指公共图书馆、博物馆、文化馆等公益性文化事业单位，以实现公共利益最大化为目标，通过所有权与管理权分离，吸纳社会力量参与，形成各利益相关方共同参与治理，使决策层、执行层、监督层之间形成权力分配与制衡的组织架构和运行机制。”［2］

归纳起来，法人治理结构 “是指法人组织为达到治理的目的而形成的组织架构和制度安排”，即“事业单位为了独立行使决策权力、管理职能和承担责任，而依法建立的一整套组织机构和管理体制”［3］。综合档案馆在本次机构改革中划属公益一类事业单位，是《中华人民共和国档案法》（以下简称 “《档案法》”）明文规定的 “文化事业单位”，属于《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中第6 部分所指的 “从事公益服务事业单位”，应当 “建立健全法人治理结构”。在此背景下，机构改革后作为公益一类事业单位的国家综合档案馆，应当并且有必要开展与探索法人治理问题。

二、国家综合档案馆的演进及现状

档案馆是保存和提供利用档案的专门机构。《档案法》第8 条规定：“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。” 列入《全国档案事业统计年报制度》的档案馆有国家综合档案馆、专门档案馆、部门档案馆、企业档案馆、文化事业档案馆、科技事业档案馆6 类。

我国近代档案馆的建立始于20 世纪20 年代。1925 年10 月，清室善后委员会利用清宫旧址建立起故宫博物院，设立文献部集中保存清宫档案文献。1927 年文献部更名为掌故部，1928 年扩大为文献馆。

从档案馆实体数量上看，中华人民共和国成立之后，真正具有现代意义的档案馆和国家档案馆事业才得以建立和发展起来。1956 年4 月16 日国务院颁发的《关于加强国家档案工作的决定》中指出：“国家档案局应该全面规划，逐步地在首都和各省区建立中央的和地方的国家档案馆。” 从1956 年至1960年初，全国建立了15 个省级档案馆，106 个地（市）级档案馆，1 509个县级档案馆，共计1 630个档案馆。基本上形成了一个从中央到全国各省、地（市）、县的初具规模的各级综合档案馆网络体系。

1978 年，党的十一届三中全会以后，档案馆事业得到了恢复和健康发展。1983 年国家档案局颁布了专门的档案馆工作规则——《档案馆工作通则》。到1984 年底，综合档案馆发展到2 751 个，形成了我国档案事业的主体。1985 年全国档案馆工作会议又提出：“当前我国的档案馆事业，不仅已经成为我国整个档案事业建设的主体和重点，而且更重要的是它作为我国社会科学文化事业发展的一个重要标志，在我国国民经济和社会发展的各个领域中，愈来愈显示出它的重要地位和作用。” 档案馆事业进入一个新的发展阶段。到2018 年，全国共有各级各类档案馆4 136个。其中，国家综合档案馆3 315个，国家专门档案馆211 个，部门档案馆143 个，企业档案馆158 个，省、部属事业单位档案馆309 个。

从档案馆由来及管理体制上看，国家各级综合档案馆多数是由各级地方党委、政府机关内设的档案室、档案科发展而来。曾经兼有管理所在地方和部门档案行政事务的职能，具有明显的行政管理基因。1993 年机构改革，实行 “局馆合一” 体制后，档案馆不再具有独立法人属性。2018 年机构改革，局馆分工，综合档案馆成为独立法人机构。

从档案馆相关研究上看，1953 年，《中国人民大学档案馆暂行工作条例》在《档案工作》上发表，可以视为档案馆研究的首个成果。从研究文献的数量上看，60 多年来，档案馆研究在整个档案研究中的占比一直不高，平均只有4.36%，最高时不过13.06%。从时间节点上看，整个研究在一定程度上与机构改革存在正相关关系。从研究文献的关键词分布看，对国家档案馆事业主体综合档案馆（186篇）的研究，远不及笼统的档案馆（1 510 篇），也不及数字档案馆（873 篇）、高校档案馆（276 篇）、公共档案馆（271 篇）的研究，只略高于档案界对图书馆（148 篇）的研究。无论是规模与数量、内容与体系，都与综合档案馆所处重要位置、承担责任、发挥作用不相匹配。

三、国家综合档案馆法人治理面临的主要问题

随着本轮以推进国家治理体系和治理能力现代化为目的的党和国家机构改革的基本完成，在综合档案馆与同级档案局分设落定的情况下，综合档案馆面临着一系列急需系统性研究与着力解决的问题。比如，新体制下综合档案馆定位、性质、职能问题，综合档案馆相关法律、法规、标准、规范建设问题，综合档案馆与同级档案局、档案室、其他专业专门档案馆和下级综合档案馆之间相互关系问题，作为独立法人的综合档案馆运营、内部机构协调、业务开展、运行管理、安全保障问题，失去 “局馆合一” 便利的综合档案馆档案资源建设问题，综合档案馆档案资源开发、开放、共享问题，综合档案馆信息化建设问题，综合档案馆宣传、展览问题，综合档案馆从业者职业发展问题，等等。

除此之外，还需要面对思想认识不到位、缺乏法律规章政策支撑、相关配套制度改革滞后以及与现行综合档案馆干部、职称管理体制难以有效衔接等现实问题，必须正确处理好政府部门与事业单位、党的领导与法人治理两个关系，等等。必须通过推进人事、职业发展、分配、保障等制度改革，建立健全多方协作监管体制，从而改进和完善新时期综合档案馆法人治理工作。

四、国家综合档案馆法人治理研究方法、目标及其价值

（一）研究方法

从界定综合档案馆法人治理的基本概念入手，通过辨析研究主体、客体、环境、条件对综合档案馆法人治理产生的影响。运用理论联系实际、定性与定量相结合的方法，在调查研究的基础上，通过实证验证理论假设。所在综合档案馆法人治理的专业优势和曾经的 “局馆合一” 实践优势，研究的实施具有较高可行性。

（二）研究创新

本研究是综合档案成为独立法人后首次提出综合档案馆法人治理问题，笔者认为摆脱“局馆合一” 体制下形成的思维定式与思维惯性是综合档案馆成为独立法人的观念基础。本研究提出如下观点：局馆分设，就是分灶；界定成为独立法人后的综合档案馆与同级档案行政管理机构的权利和义务关系是综合档案馆成为独立法人的关键；综合档案馆等具有独立法人资格档案馆与不具独立法人资格的档案机构不是同类机构，不可同日而语；在法人治理趋势下，综合档案馆应当有且必须实施法人治理；等等。

（三）研究的主要目标及重点、难点

构建局馆分设环境下综合档案馆法人治理结构体系是本研究的主要目标。局馆分设环境下综合档案馆法人治理的必要性、可行性，存在的主要困难，需要界定的范围、处理的关系，制度与监督体系建设是研究的重点；没有可供借鉴的范本与参考是研究的难点。

（四）研究的意义与价值

首次提出局馆分设环境下综合档案馆法人治理问题，对探究局馆分设环境下综合档案馆面对机构改革后所处的现实状况，推动基层综合档案馆法人治理实践，推进综合档案馆实行不同于非法人档案馆的管理模式，推动基层档案馆向法人治理体制转变，创新档案学、档案馆学理论与实践，提升基层档案馆以独立法人身份的生存与发展能力，具有较高的理论价值。

在实践上，由于各级综合档案馆是向基层人民群众提供档案及档案信息服务的主要渠道，承担重要的历史与现实使命，是国家档案事业的主体，与国家的档案事业发展密切相关，进行局馆分设下各级综合档案馆法人治理研究，不仅有利于档案学、档案馆学理论的发展，而且可为局馆分设后的各级综合档案馆以独立法人身份参与国家治理现代化建设提供机会，具有显著的社会价值和应用价值。