区域行政协议：概念、原则与适用

陶品竹

党的十九大报告提出要继续“实施区域协调发展战略”“建立更加有效的区域协调发展新机制”。区域行政协议正是地方各级人民政府及其组成部门贯彻落实国家区域协调发展战略的重要抓手，是区域协调发展机制创新的重要载体。近年来，随着国家区域协调发展战略的贯彻落实，区域行政协议如雨后春笋般层出不穷。与实践中对区域行政协议的频繁运用形成鲜明对照的是，法学界尤其是行政法学界对区域行政协议的理论研究还不够深入。现有的理论研究成果还无法为区域协调发展提供有力的法学智力支持。对于区域行政协议的基本理论问题，比如区域行政协议的概念界定、主要特征、基本原则、适用范围等，还需要理论研究上的反思与澄清。

一、区域行政协议的定义与特征

笔者采用“区域行政协议”的概念来描述区域协同发展战略背景下，相邻区域的地方人民政府及其组成部门之间，为实现本区域经济社会共同发展，经相互意思表示一致而达成的合意。在表现形式上，区域行政协议主要表现为以相邻区域的地方人民政府及其组成部门为主体签订的一系列协议文本。一般来说，区域行政协议具有以下几个特征。

（一）区域行政协议的签订主体具有对等性和广泛性

一方面，区域行政协议的签订主体具有对等性。区域行政协议的签订主体通常是相邻区域的同级地方人民政府或者同级地方人民政府的组成部门。作为行政主体之间签订的协议，区域行政协议在签订之时会尽量恪守签约主体的对等性原则。如果协议应当由相邻区域省级人民政府之间签订，则一般不会存在由中央人民政府或者地市级人民政府作为协议签约主体的情形出现。如果协议应当由相邻区域某级地方人民政府的组成部门之间签订，则地方人民政府一般不会出现在协议签订主体里面。另一方面，区域行政协议的签订主体具有广泛性。这种广泛性突出表现在区域行政协议的签订主体不局限于两方或者三方，只要与协议内容有关的行政主体均可参与协议的签订。这一点就将区域行政协议与一般的商业合同严格区别开来了。一般的商业合同都只有两方主体，即合同一方和合同相对方。区域行政协议的签订主体却不限于两方，可以是三方或者更多方。比如，京津冀区域政府间签订的区域行政协议，通常是两方主体，有时是三方主体。但长三角区域、珠三角区域、泛珠三角区域政府间签订的区域行政协议，有时签订主体就多达十几方。

（二）区域行政协议的签订目的具有实施性和公益性

区域行政协议是由地方人民政府及其组成部门签订的，在签订目的上与一般的商业合同也具有严格区别。一般商业合同的签订目的多是为了商品或服务的交易，具有典型的商业属性。区域行政协议的签订目的则与之不同。一方面，区域行政协议的签订目的具有实施性，多是为了实现国家层面或者区域层面制定的发展规划与发展任务。与区域行政协议相对应的，通常是一个正式的或者非正式的区域发展规划。一般而言，先要存在一个宏观层面的区域发展规划，然后区域行政协议才有签订的必要性和可能性。宏观层面的区域发展规划可以是具体的、细致的，也可以是大致的、框架性的，但却是必不可少的。区域发展规划是区域行政协议的前提，区域行政协议是对区域发展规划的实施。另一方面，区域行政协议的签订目的具有公益性。区域行政协议是地方各级人民政府及其组成部门为了促进本地方经济社会快速发展以及为了实现本区域经济社会共同发展而签订的协议，目的是为了实现本地方和本区域全体社会成员的共同利益，与商业合同的私益属性截然不同。

（三）区域行政协议的协议内容具有战略性和引领性

区域行政协议是地方各级人民政府及其组成部门为实现本地方或本区域整体发展而签订的重要协议文本，协议内容通常具有战略性和引领性。一般来说，区域行政协议的协议内容主要涉及产业发展方向、产业结构调整、空间布局、环境治理、重大项目规划与投资等关系本地方或本区域发展全局的重要事项。对区域行政协议内容的履行，会对本地方或本区域的经济社会发展带来重要影响。以京津冀区域为例，为了贯彻落实中央关于京津冀协同发展的重大国家战略，京津冀三地政府签订了大量的区域行政协议。2014 年至2017 年，这些区域行政协议的主要内容多是围绕实现京津冀区域产业、交通、环境三个重点领域的率先突破而展开的。像京津冀区域的产业结构调整、非首都功能的疏解、京津冀区域的环境治理、京津冀交通一体化发展这些问题，都是属于对京津冀区域发展具有战略性和引领性的关键领域。

（四）区域行政协议在价值理念上更加注重平等、自愿和协商

区域行政协议“不同于单方面的决定，不是以命令与服从为理念，而是一种以平等、自愿和协商为理念而形成的法律机制”［1］。区域行政协议虽然是为了贯彻落实区域协调发展战略及规划而签订的，但是由于各签订主体相互之间并不具有行政上的隶属关系，从而为各主体之间进行平等对话和开展合作交流提供了更广阔的空间。各方主体可以就共同关心的问题进行充分的磋商，让区域行政协议的内容能够真正反映自己一方的真实意思。在这个意义上，区域行政协议是政府治理体系创新的重要方式，是政府治理能力提升的重要表现。“区域行政协议作为地方政府机关推动区域经济一体化的法制安排和法制协调，已成为区域经济一体化进程中运用最为广泛的一种法律治理机制。”［2］

二、区域行政协议与其他概念的区别

（一）区域行政协议与合同

区域行政协议与合同在本质上并不是谁包容谁的关系，二者之间有相似的因素、有交叉的领域，但是并不能说区域行政协议本质上属于合同，也不能把区域行政协议等同于合同。

区域行政协议与合同的相似之处有两点。一是二者在本质上都属于协议的范畴，都是属于签约主体就签约事项经意思表示一致而达成的合意。在这个意义上，协议是合同的上位概念，也是区域行政协议的上位概念。协议本身涵盖范围广泛，所有经当事人意思表示一致达成的合意，都可称之为协议。从种类上说，协议至少包括合同、区域行政协议、行政协议等类型。《合同法》第二条第一款规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”据此，合同在本质上属于协议。在民法框架下，合同通常是指平等的民事主体之间就财产关系作出的意思表示一致的约定。“一切的合同都是一种协议，但是很多的协议并不就是合同。”［3］293区域行政协议作为协议的一种，特指在行政法框架下，由相邻区域的平等行政主体双方或多方共同意思表示一致达成的合意。在经意思表示一致达成合意这一根本特征上，区域行政协议与合同是相似的。二是二者在形式上通常都以正式的书面形式存在。虽然实践中有口头合同的合同形式，但是大多数情况下，合同都是以正式书面合同书形式存在的。区域行政协议作为相邻区域地方人民政府及其组成部门间签订的协议，通常也是以正式协议文本形式存在。并且，无论是区域行政协议还是合同，通常都是一式两份或者一式多份。

区域行政协议与合同的不同之处则主要表现为以下四点。一是二者的签约主体不同。区域行政协议的签约主体是相邻区域的地方人民政府及其组成部门之间；而合同的签约主体是平等主体的自然人、法人、其他组织之间。二是二者涉及的法律关系及适用的法律规范不同。区域行政协议涉及的法律关系主要是行政法律关系尤其是行政系统内部的法律关系，适用的法律规范主要应当是行政法框架下的法律规范；而合同涉及的法律关系主要是民商事法律关系，适用的法律规范主要是民商法框架下的法律规范。三是二者的签约目的和根本属性不同。区域行政协议的签约目的是为了实现区域内各地方经济社会的共同发展，具有典型的公益属性和公共属性；而合同的签约目的主要是为了实现合同双方的经济利益，具有典型的私益属性。四是二者在条款设计的侧重点上有所不同。区域行政协议的条款设计注重对共同发展目标的确定、对各方主体任务的分配以及对各方主体责任的确定。在这个意义上，区域行政协议类似于各方主体对于拟共同完成事项予以明确的任务书和共同作出承诺的承诺书。因此，区域行政协议本质上属于“目标—任务”导向下区域内地方政府之间的合作协议。“合约的主要目的并不是锁定质量和价格，而是划分责任，界定协议目标，并且保证长期的合作。”［4］与此不同，合同的条款设计则注重对交易价格、交易方式、交易时间以及违约责任的确定。《合同法》第十二条第一款明确规定：“合同的内容由当事人约定，一般包括以下条款：（一）当事人的名称或者姓名和住所；（二）标的；（三）数量；（四）质量；（五）价款或者报酬；（六）履行期限、地点和方式；（七）违约责任；（八）解决争议的方法。”

（二）区域行政协议与行政协定

行政协定是我国台湾地区行政法学界使用的概念，用以描述在行政主体之间签订的协议。台湾地区学者黄异认为：“所谓行政协定，是指行政主体间或行政机关间就行政事项之处理，相互缔订之合意”［5］122。对于台湾地区行政协定制度颇有研究的杨临宏教授给行政协定作了如下定义。“行政协定是指行政主体之间为有效地行使国家行政权力，实现国家行政管理职能，明确各自的职责权限而互相意思表示一致达成协议的双方行政行为”［6］3。杨临宏教授进而指出了行政协定的四个特点，主要包括：第一，行政协定是一种双方行政行为；第二，行政协定是行政主体之间发生的行政行为；第三，行政协定是行政主体之间经过协商后，意思表示一致的行政行为；第四，行政协定是双方行政主体都行使行政权力的行为［6］3。笔者赞同行政协定是行政主体之间相互意思表示一致达成协议的观点，但认为，仅从前述台湾地区学者的定义中，并不能得出行政协定就一定是双方行政行为。行政协定有可能是三方的，也有可能是更多方的。据此，笔者认为，行政协定与区域行政协议之间是包含与被包含的关系。行政协定包含区域行政协议，区域行政协议属于行政协定的一部分。只有那些为实现区域协同发展目标，由相邻区域的地方人民政府及其组成部门之间签订的行政协定，才是区域行政协议。

（三）区域行政协议与行政协议

行政协议在我国法律框架下特指行政主体与行政相对人之间依法签订的有关行政法律关系产生、变更、消灭的协议。《行政诉讼法》第十二条规定了行政诉讼的受案范围。其中第一款第十一项规定的是“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。这就是我国《行政诉讼法》框架下行政协议制度的法律依据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释［2018］1 号）第六十八条对《行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”进行了界定，其中第一款第六项是“请求解决行政协议争议”。而此前《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》（法释［2015］9 号）则对行政协议的概念与类型作出较为详细的规定。法释［2015］9 号第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”该条第二款规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”虽然随着法释［2018］1 号的实施，法释［2015］9 号作为一个司法解释文件已经被废止了，但是法释［2015］9 号第十一条关于行政协议的概念界定却仍可为我们研究行政协议提供些许帮助。

显然，无论从协议主体上看，还是从协议类型上看，乃至从纠纷解决方式上看，行政协议都与区域行政协议存在着本质区别。二者之间是并列关系，不存在谁包含谁的问题。一是从协议主体上看，行政协议作为一种特殊的行政行为，其签约主体只有两方，不可能是多方，且两方主体中必须有一方是行政主体，另一方是行政相对人；区域行政协议的签约主体则可以是两方或者多方主体，且所有主体都是行政主体，不存在行政相对人。二是从协议类型上看，在目前的法律框架下，行政协议主要包括政府特许经营协议和土地房屋征收征用补偿协议两大类；而区域行政协议的类型目前在法律中还没有明确规定。三是从纠纷解决方式上看，行政相对人因为履行行政协议而与行政主体间产生法律争议的，可以向法院提起行政诉讼；但区域行政协议纠纷的解决目前仍主要是协商或协调的方式。

三、区域行政协议的基本原则

（一）平等互惠原则

区域行政协议的平等互惠原则是指区域行政协议的参与各方在协议签订与履行过程中的法律地位应当是平等的，都是作为协议的一方主体参与协议的签订和履行，各方主体均应当本着互利互惠、合作共赢的态度参与协议相关事宜。需要注意的是，区域行政协议参与各方在法律地位上的平等，仅指在协议的签订和履行过程中，每一方主体都代表着各自所处辖区的利益，都是属于代表一方的独立意思表示主体。但这并不意味着，区域行政协议各方主体的实际行政位阶是相同的。通常，区域行政协议在签订与履行时，各参与主体会遵循主体的对等性原则，由具有相同或者类似行政位阶的行政主体参与协议的签订与履行。有时，区域行政协议也会由具有不同行政位阶的主体参与签订与履行。无论行政位阶是否相同，均不影响区域行政协议主体之间应当遵循的平等互惠原则。

（二）协商一致原则

区域行政协议通常是就区域合作与区域性事务签订的。就区域合作与区域性事务而言，协商一致是必不可少的程序和应当坚持的基本原则。“根据法律和法规的规定，对区域性事务的安排和纠纷的处理，也应以互让互谅、协商一致为原则。”［1］60区域行政协议的协商一致原则是指区域行政协议在签订与履行过程中，各方主体应当就与协议有关的事项进行充分的沟通、对话与交流，在此基础上就协议事项达成一致的意思表示。协商具有三个不同的层次。第一层次是通过直接的沟通和较浅层面的交流，以明示己方想要与他方展开合作，类似于合同的“要约邀请”阶段。第二层次是参与各方就共同关心的事项展开实质性的会商、研判与谈判。在这一层次，参与各方的交流与商谈是实质性的，各方主体可能会就关键问题与焦点问题展开多个回合的深入谈判。就区域行政协议而言，关键问题与焦点问题的解决有可能还需要上级机关的出面与协调。第三层次是参与各方就协议事项作出意思表示一致的外在承诺，也就是参与各方共同签订区域行政协议文本。协商一致的原则在《行政区域边界争议处理条例》（国务院令第26 号）中有所体现。该条例第三条第一款规定：“处理因行政区域界线不明确而发生的边界争议，应当按照有利于各族人民的团结，有利于国家的统一管理，有利于保护、开发和利用自然资源的原则，由争议双方人民政府从实际情况出发，兼顾当地双方群众的生产和生活，实事求是，互谅互让地协商解决。经争议双方协商未达成协议的，由争议双方的上级人民政府决定。必要时，可以按照行政区划管理的权限，通过变更行政区域的方法解决。”

（三）诚实信用原则

诚实信用原则素有民法“帝王条款”之美誉，盖因为民法是关于平等主体间财产关系与人身关系的法律规范，对于具有平等法律地位的民事主体来说，诚实守信是公平交易的基础，也是维系和谐人际关系的基础。诚实信用原则的适用要求参与各方要具有平等的法律地位。只有在平等的基础上，诚实信用原则才有发挥作用的可能性。区域行政协议的签订主体各方均是行政主体，虽然有可能处于不同的行政位阶，但是就区域行政协议本身而言，各方主体均平等参与区域行政协议的磋商、缔结，平等履行协议规定的内容。因此，区域行政协议本身符合诚实信用原则所要求的主体平等要件。区域行政协议的参与各方应当本着诚实守信的合作态度，重信誉、讲信用，不欺骗、不欺诈，尽最大努力实现各方主体间最大程度的合作与发展。因此，诚实信用原则是指导区域行政协议签订、履行及纠纷解决全过程的基本原则。

（四）连续完整原则

区域行政协议的连续完整原则主要是指区域行政协议在履行过程中，应当具有连续性，要采用合适的机制设计以保证区域行政协议能够按照约定履行完毕。区域行政协议的履行，应当不因区域行政协议任意一方主体法定代表人职务的变动而发生变化。要严格将区域行政协议签订主体与地方人民政府及其组成部门法定代表人区别开来。区域行政协议的签订主体是地方人民政府及其组成部门，而不是相应的法定代表人。因此，区域行政协议的履行主体也应当是地方人民政府及其组成部门，而不是相应的法定代表人。无论地方人民政府及其组成部门的法定代表人如何变动，区域行政协议的签订主体与履行主体并没有发生任何变化，区域行政协议的各方主体均应当不折不扣地按照协议约定履行完毕各自的义务，以保持区域行政协议本身的连续性、完整性。

四、区域行政协议的适用范围

把握区域行政协议的适用范围，对于保障各级人民政府及其组成部门严格依法行政、不逾越法律授予的权力边界，具有重要意义。区域行政协议的适用范围到底应如何界定？这就需要首先明确区域行政协议的适用标准。找到了适用标准，就可以以适用标准为依据划定区域行政协议的适用范围。这样，就能明确区域行政协议的边界，明白哪些事项需要借助区域行政协议的方式实现有效的行政管理与区域治理，而哪些事项不需要也不能够适用区域行政协议的方式。

（一）区域行政协议的适用标准

区域行政协议通常适用于那些具有长期性、复杂性并且跨地域的区域性事务。所谓区域性事务，是指与区域经济社会发展密切关联的区域整体性、全局性、协调性事务。区域性事务是区别于地方性事务与国家性事务而言的。所谓地方性事务，是有关本地域范围内经济社会发展的事务。比如，本地的机动车停车管理问题、本地的历史文化传承与保护问题等。所谓国家性事务，是有关国家发展全局的事务。比如，国家主权与领土安全问题、国家的发展目标与发展阶段问题等。对区域性事务的判断，应当坚持长期性、复杂性、跨地域三个具体衡量标准。首先，区域性事务具有长期性，都是经过长时间积累而形成的。“这些协议从不因短期危机而形成。长期性的事务，如失控的垃圾场、流入和渗透问题、污染、州一级政府通过的税收和支出限制（因经济状况下降而恶化）、没有受到控制的城市增长和扩张，这些都是导致政府间服务协议订立的重要原因。”［4］21其次，区域性事务具有复杂性，都是相邻区域多年未曾有效解决的，牵扯的利益主体众多，协调解决的难度很大。再次，区域性事务具有跨地域性，必须依靠相邻区域地方政府的共同努力才能解决。

（二）区域行政协议的适用领域

区域行政协议主要适用于以下三个领域。第一，城市治理领域。这类领域属于因解决城市尤其是大城市发展过程中所产生的一系列城市问题而签订区域行政协议的领域。伴随着城市发展产生和积聚了一系列的城市问题。比如，环境污染与环境治理问题；人口膨胀与资源紧缺问题；基础设施与公共服务问题；城乡差别与地区差距问题等等。这些城市问题的解决，单靠某一个城市本身已经无法有效完成，必须以更大的视野，放在区域协调发展的框架下予以解决。京津冀协同发展框架下的区域行政协议很多都属于这一领域。京津冀协同发展的核心是非首都功能疏解，就是要在京津冀的地域范围内有效解决首都城市发展产生的一系列问题。目前，京津冀协同发展三个率先突破的重点领域，即环境领域、交通领域和产业领域，都属于城市治理领域。第二，经济协作领域。这类领域属于在经济一体化进程中，因合作发展的内在经济需要而签订区域行政协议的领域。该类领域的区域行政协议，多是因为行政主体具有服务与推动本地经济发展的现实目的与合作意向。相邻区域的经济发展，往往也呈现出协调一致、相互促进、共同繁荣的局面。典型的比如长三角地区的区域行政协议，很多都是围绕长三角地区经济的共同发展签订的。第三，重大工程与重点项目的合作开发建设领域。这类领域的区域行政协议，主要是指相邻区域的地方人民政府表示要共同完成某些具有标志性的重大工程或共同开发一些重点项目。比如，北京市政府和河北省政府共同就雄安新区的开发建设达成区域行政协议、共同就北京新机场的开发建设达成区域行政协议等。

五、结论

区域行政协议作为一种有效的行政管理方式，在行政管理与政府治理实践中已经大量使用，并在促进区域协调发展中发挥了不可替代的重要作用。从行政法学研究层面关注区域行政协议现象，并研究其基础理论问题，有助于将区域行政协议的概念更加明晰和凸显，丰富行政法学基础理论范畴；有助于以理论研究助推区域协调发展战略的实施；更有助于从法治政府建设层面进一步深入思考如何更加有效地规范行政权力运行。