改革开放以来汕头市营商环境优化历程

■朱文燕

（汕头职业技术学院，广东 汕头 515041）

近年来，我国高度重视营商环境的优化工作，一流的营商环境也是实现人民群众对美好生活向往的承诺。2020年1月1号实施的《优化营商环境条例》指出“营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”[1]。计划经济时代，政府对市场资源的直接配置，政府对市场活动的直接干预，市场主体单一，并无营商环境优化的需求。改革开放40多年来，汕头市作为经济特区应运而生，成为市场经济体制改革的先行者，推动国内招商引资的起步，拉开了优化营商环境的序幕。其中，汕头市的营商环境优化历程尤为曲折与别致。

一、汕头市营商环境具有深厚的历史底蕴

汕头市的营商环境在新中国成立前就备受海内外瞩目。吴南生同志也曾说：“汕头是我家乡，是一个开放比较早的城市，五口通商的时候就已经开始了”[2]。汕头市的营商环境在19世纪已经闻名海外。在还没成为正式通商口岸之时，非官方的贸易已经十分繁盛，美国驻华公使列卫廉在1858年的报告中就提到：“那里进行着大量的鸦片贸易和苦力贸易，它似乎得到每一个参与这种贸易的人的默许；香港的报纸定期刊登汕头的船期表”[3]，活跃的民间商业贸易，使未到过中国的恩格斯都关注到了汕头。1858年11月在《俄国在远东的成功》文中他指出：“在南京条约订立以前，世界各国已经设法弄到茶叶和丝，而这个条约订立以后，由于开放五个通商口岸，使广州的一部分贸易转移到了上海。其他的口岸差不多都没有什么贸易。而汕头这个唯一有一点商业意义的口岸，又不属于那五个开放的口岸”[4]。汕头市的营商优势得益于地域资源禀赋，不仅有优良的天然港口，还有稠密的人口。“同治三年（一八六四年）设潮海关，外商纷来经营，厥后洋船往来繁密，外中互市，商业日盛，而汕头之名亦日著，鼎革以还，仍沿用旧名，所不同者仅为易埠称市耳”[5]38。当时汕头是广东第二大都市，有超二十万的人口，人烟稠密，居民五方杂处。汕头市的营商优势还在于悠久的营商传统，民众不仅有强烈的营商意识还有积极的营商行动。潮海关的英国人辛盛曾这样描绘：“汕头的重要性，首先在于商业。居民基本上都是商人”[6]。抗日战争结束后，饱受蹂躏的汕头，也因良好的营商基础而恢复迅速，“复员三载以来，市面已日渐恢复旧观，此盖因汕市工商荟萃，民物滋丰，且因内地农村破产，治安不靖，故各地资金侨汇多集中于此，投资工商业，建设积极，规模卓具”[5]39。当时汕头的营商氛围浓郁，商业成就显著，其中，20世纪30年代到新中国成立前是汕头营商成就最鼎盛时期。那时“汕头港大部分时间在往来外洋进出口船舶艘次及吨位上仅次于上海港及广州港”[5]39。对此，要辩证看到，新中国成立前汕头的营商成就，是建立在国家四分五裂与积贫积弱的背景下的。就全国范围看，当时汕头营商竞争面对的国内压力较小，因为全国开放口岸的城市不多，国内外市场主体能选择的通商城市也有限。同时汕头市还具有得天独厚的港口条件，具有对外营商的先天地理优势。当时汕头的营商大多数成果最终被掠夺。《六十年来之岭东纪略》对汕头自1864年设立海关以来的六十年海关数据进行统计，总结到：“细观上记六表，可知汕头港贸易之趋势，输出之额，远不如输入之多，比例以观，几有相差一半之势”[5]39。因为海关并非国人在管控，“此港之贸易输入额，殆以鸦片为最大宗”[7]。最终使得贸易呈现的是逆差的状态，这种逆差的弥补方法，只得靠潮汕先民辗转海外谋生填补，“千辛万苦所积之血汗，辗转兑归，以稍弥其隙”[7]。总之，新中国成立前汕头商业贸易繁荣背后是潮汕地区被掠夺的加剧，成千上万卖身华工背井离乡、流落东南亚殖民地的现实。

二、汕头市营商环境初级创新的起步阶段

改革开放之初，汕头市因被赋予经济发展方面的“先行先试”权，而在构建营商环境方面起到了示范性作用。一方面，汕头市营商环境建设曾进行过“引领性探索创新”。1980年8月26日，五届全国人大常委会第十五次会议上，汕头因其区位优势和华侨优势被批准设置特区经济区，实行一系列不同于国内其他地区的特殊政策和管理体制，即实行以市场经济为主，在对外经济活动中更加开放的政策。吴南生同志还指出，汕头除了营商的历史优势，还拥有全国最多的海外华侨，以及区位偏于一隅，能保证经济特区的负面影响不了大局。实际上，最关键的是汕头市具有扎实的营商历史成就，赢得了中央信任。1981年12月，面对其他省市向中央提出要试办经济特区的要求，陈云明确指出：“现在只能有这几个，不能增多”[8]。他尤为注意特区带来的负面影响，不同意其他地区跟风办特区，尤其是禁止历史上投机活动有名的地区办特区。在市场经济体制探索的起步阶段，汕头取得了瞩目的成就。呈现出市场主体增多，“1980-2000年，汕头累计批准成立外商投资企业5255家”[9]332，区域市场活跃，1992年，汕头经济特区被评为“中国城市综合实力50强”和“投资硬环境40优”[9]333。汕头经济特区在2000年国内生产总值(GDP)比1981年增长15.2倍，达到477.9亿元；另一方面，汕头市营商环境建设也进行过“试错性探索创新”。由于缺乏原创性基础和规范性引导，汕头并没及时选择产业和技术科学发展的最优路线，而是走了一条看似最为经济快捷的发展路径。这条路不长久，最终爆发了骗取出口退税等负面的事件和现象，这使汕头总体的社会信用面临着严重的危机。汕头经济特区的GDP从近20%的增长率跌落到2001年的负增长，这对刚营造出的市场环境是沉重的打击。虽然汕头经济特区出现的不少企业组织或个人，靠伪造、仿冒、盗版等非法手段以极低的成本快速形成自身的市场地位，但要辩证地看到，向社会主义市场经济转轨时段短，品牌的建立和被认同所需时间长，这些违法犯罪现象集中出现有一定的无奈性，但要取缔遏制，重建良好的竞争规则，保证创新的持续动力。这些获得技术和市场的不当方式是突破计划经济藩篱探索，没有现成的路可走，是初级的创新，需要政府扶持和引导，把抄袭、侵权等试错路径引入塑造品牌自主创新的正轨。

三、汕头市营商环境补齐短板的探索阶段

20世纪90年代末，汕头市营商失范带来了极大的负面影响，经济发展一度一蹶不振。汕头市重新调整发展思路，树立了优秀榜样的目标，以重建市场制度和规范市场行为，开展了追赶并超越竞争对手的过程。一方面，在明确榜样对象的问题上，历经了对标广泛性先进城市到聚焦具体城市的认识过程。早在2011年汕头市就确定了“善于向先进城市学习，以特区的标准要求自己”[10]，明确提出了汕头市要学习的榜样是先进城市。改革开放以来，传统五大经济特区相继建立，经济特区从无到有，再到如综合配套改革试验区、自由贸易区、保税区、自由工业区、边境贸易区、出口加工区等的各类经济特区层出不穷。汕头市作为一个综合性的经济特区，在优化营商环境方面，应向其他优秀综合性经济特区看齐，并且学习的时候要以我为主，认真鉴别、合理吸收、兼容并蓄。只是先进城市有不少，要学习的对象很多，目标感不强。因此，2018年汕头市政府提出“实施打造国际化法治化便利化营商环境对标厦门行动计划”[11]，明确了具体的先进城市，汕头市要以厦门市为榜样，看齐并超越。厦门和汕头在设立为特区经济区之初的定位是相同的，1981年6月2日在北京召开的广东、福建两省和经济特区工作会议上，对两市进行了有别于深圳和珠海的发展定位，提出厦门和汕头应建成以加工出口为主的、同时发展旅游等行业的特区。1998年之后，作为排头兵的汕头在招商引资方面的先天优势逐渐消逝，经济增长也受到影响，甚至跌落至广东省21市中下游位置。而厦门在原有优势的基础上，紧扣国家需求选取区域进行发展性实验，与时俱进地既为国家探路，又争取新的政策支持，形成优势叠加的现状。营商环境建设与优化方面不仅反超汕头，现一直走在汕头前列，走在全国前列。另一方面，在明确补哪些短板的问题，历经了补传统短板到聚焦于科研创新短板的认识过程。一直以来，汕头市都有在努力强弱项，而且非常清楚是要“补齐软硬基础短板”。对标厦门市后，汕头市认识到“对标先进城市仍有较大差距”，更明确突出补齐交通、生态、服务效率、民生事业等重点短板，提出要加快补齐科技创新能力、城市化进程、城市软实力“三大短板”。2018年民营企业座谈会，表明了党中央毫不动摇鼓励、支持、引导民营经济发展的坚定决心和鲜明态度。2018年汕头市成为广东省4个试点城市之一，充分发挥华侨华人优势、百载商埠历史优势、大港口优势、功能平台优势，营商环境的综合改革成效显著。企业开办办理事项时限压缩一半以上，“办理速度全部达到全省前三”[11]，并且成为国家发改委列入的全国营商环境试评价城市。经过努力，汕头市“2018年营商环境”前沿距离“分数排名相当于全球190个经济体中第62位，分数较2017年评估结果提升了23位”[12]，营商环境优化取得明显进步。2019年汕头市更意识到“基础研究短板突出”[11]，提出要着力提升自身原始创新能力，探索建立本土特色的科技创新模式。在提升科技创新能力的行动中，汕头市利用区位特点，在对接粤港澳大湾区、争取港澳科研资源方面先行先试。2019年5月汕头市政府印发《关于加强基础与应用基础研究的若干措施》，计划未来三年投入10亿元，支持汕头市基础与应用基础研究其他关键环节、重大领域，其中重点支持化学与精细化工广东省实验室的建设。

四、汕头市营商环境定位引领的发展阶段

尽管当前汕头市和先进经济特区在营商环境方面还有一定的差距，但这种差距在汕头“二次创业”的努力下或将成为历史。在全面深化改革背景下，这种差距是汕头市形成自主探索的优势，因不受原有的格局限制，不在旧模式下寻求发展契机，所以寻求突破和创新的阻力要小得多。这种优势需要不少主客观条件并因势利导，才能循序地释放出来，成为汕头市再创新辉煌的根本动力。首先，汕头市发展新起点是省域副中心和重要发展极。营商环境优化取得的聚企业聚人心显著成效，不仅是再创新辉煌坚定的信心，而且中央和省对汕头寄予厚望为再出发提供了根本遵循。2017年12月广东省政府印发实施了《广东省沿海经济带综合发展规划（2017-2030年）》，赋予汕头省域副中心城市的定位。习近平总书记2018年视察广东发表重要讲话，指出要加快汕头经济特区发展，把汕头作为重要发展极，打造现代化沿海经济带。2019年广东省政府明确提出支持汕头打造广东经济新的增长极，建设好省域副中心城市，推动汕头进一步焕发特区活力；其次，汕头市发展新层次不再局限于传统经济特区的模式。在日益成熟的社会主义市场经济体制下，汕头传统经济增长的特殊政策空间愈发狭小，汕头需要开拓进取，既为国家迫切需要解决的发展模式探路，又要争取新的经济发展政策支持。目前，华侨试验区、国家高新区、江湾新区、自贸试验区“四大平台”建设正在加快推进，在全国首批电子商务示范城市的基础上，2019年12月，国务院批复汕头设立跨境电子商务综合试验区。总的来看，汕头市的功能区划分的深入推进，不仅引领了政策优势叠加发展的新局面，并且还引领了区域协调的新发展；最后，汕头市发展新目标将不再局限于赶超先进城市的定位。习近平在庆祝改革开放40周年大会上的讲话指出：“只要把握住历史发展大势，抓住历史变革时机，奋发有为，锐意进取，人类社会就能更好前进”[13]。汕头市在对接粤港澳大湾区建设的新机遇中，立足“一核一带一区”发展新格局，更加清晰意识到要努力擦亮经济特区的金字招牌。汕头经济特区要引领东翼沿海经济带建设，成为广东经济新的增长极；汕头经济特区要引领带动汕潮揭城市群，与珠三角沿海地区串珠成链；汕头经济特区要成为内秀外名的活力特区、和美侨乡、粤东明珠，名副其实的省域副中心城市。

汕头市的营商环境优化已历经千山万水，既有成就也有困顿。毛泽东同志说过：“剧是必须从序幕开始的，但序幕还不是高潮”[14]。进入新时代，汕头市营商环境优化之路仍需跋山涉水，在不断创新创造中前进。