乡村振兴战略背景下农村环境治理法治化体系构建

袁 洋 李明玉

（广西师范大学 法学院，广西 桂林 541000）

环境治理法治化是以环境法律制度的完善为基础，主要内容包括环境治理中法治思维的确立，环境立法、执法、司法、守法等环节的高效运行，同时通过形成静态的环境法律制度和动态的环境法律运行相结合的机制来实现最终的环境治理法治化［1］3。我国农村环境问题复杂，治理过程中面临着各种困境。在依法治国和乡村振兴的背景下，我国应转变原有的环境治理模式和治理思维，以农村法治建设为基础，围绕农村环境问题的治理形成一套完整的法治体系。在农村环境治理过程中，法治既可以使农村环境治理变得有法可依，又可以使环境执法行为进一步规范，更使村民参与环境治理变得有保障，所以相关工作者应根据我国农村法治建设的进程和我国农村环境治理面临的困境等实际情况逐步形成一套法律制度完备、治理思维法治化、治理主体多元化的完整法治体系，实现农村环境治理法治化。

一、农村环境治理法治化的现实困境

（一）农村环境治理缺乏法治理念

在依法治国和乡村振兴背景下，面对复杂的农村环境问题，法治理念已然成为农村环境治理实现法治化过程中的重要推动力。但是，根据我国目前的实际情况，农村环境法治化的基本理念尚未确立［2］69-79。首先，早先农村地区经济发展落后，为了解决百姓的温饱问题，国家确立了优先发展经济的理念，但随着改革开放不断深入，广大农村地区经济得到了长足发展，然而原有的发展理念并没有转变，关注的焦点仍是GDP等指标，忽略了农村环境的承载力，经济虽得到了发展，但同时也造成环境破坏、资源过度开发与浪费、人们生活质量下降等问题［3］。其次，相较于城市科学的治理模式，广大农村地区在环境治理的过程中长期存在严重的人治思维，因而没有形成科学的长效机制。虽然面对复杂的农村环境问题，地方政府在治理的过程中需要一定的自由裁量权，以对现有法规不适当的规定予以变通使其更好地解决当下的环境问题；但是地方政府的自由裁量权在没有长效制约机制的背景下会演变为人治思维，这使得地方政府在治理农村环境时往往不考虑法律规定，而是按照自己的思维来解决环境问题，有可能导致农村环境治理偏离法治化轨道。

（二）农村环境治理法治化主体单一且缺乏联动

改革开放以来，农村环境发生了翻天覆地的变化，经济在不断发展的同时也对新时代背景下农村环境治理提出了更高要求。但目前基层政府、村委会、基层社会组织在开展新环境下农村环境治理工作时仍存在诸多问题［4］。首先，基层政府（乡镇政府）作为国家政权的基层代表，主导农村环境治理法治化具有先天优势，但是面对复杂的农村环境治理问题时仍面临着无法可依的情况。究其原因，农村地区环境保护规范相对较少，没有形成完备的法律法规体系［5］。其次，村委会作为基层群众性自治组织，在农村环境治理法治化进程中起着中流砥柱的作用，但是，随着乡村经济的快速发展，农村环境承载力远超负荷，再加上村族关系的复杂性，村委会在治理农村环境问题时不能做到有法必依，逐渐偏离法治轨道。再次，基层社会组织作为农村环境治理法治化进程的重要参与者，能够为农村环境治理法治化提供坚实的群众基础，从而有效推动农村环境治理走上法治化轨道。但是，随着基层社会组织的发展，其本身的性质使其自身存在局限性，在现实中基层社会组织往往缺乏法律的保护，在参与环境治理民主决策时不能得到法律的支持。

（三）农村环境治理缺乏法治化的制度体系

随着依法治国进程不断加快，我国已经初步形成农村环境保护法律体系的基本框架，建立了相应的法律制度。但是就当前的实际情况来看，相应的法律体系和法律制度仍不能满足农村环境保护的要求，广大农村地区的环境质量并没有因为法律的进一步完善而有所提高；相反，随着经济的不断发展和产业结构的转移，农村环境不断恶化。其原因在于没有形成完备的法律制度体系。首先，环保立法存在空白及相关规定缺乏可操作性，突出体现在新时期农村环保面临新要求与现有的环保领域面临新问题两个方面：农村环保新领域在环境执法过程中往往缺乏行之有效的立法，使得大量的执法行为缺乏法律依据；新环保理念对农村环境保护提出了新的要求，但是相关环境立法仅是强调大层面的原则问题，实践中缺乏可操作性，使得相关法律规定处于悬空状态，不能满足农村环保新要求。其次，环境执法体系不够畅通。地方政府优先发展经济的理念弱化了环境保护机构的执法权，在违背环境立法目的的同时也严重阻碍了地方环保部门执法效果。由于环保部门的执法权没有深入广大的农村地区，再加上村落分布较为分散，环境执法权的效力大大降低，农村环境治理存在空白；同时，环保部门是地方政府的职能部门，处于被领导的位置，人财物长期被地方政府管控，加之没有强制执法权，在处理相关环保问题时只能行使检察权和建议权，而没有采取强制措施的权力，一些措施也难以落实。再次，司法体制不健全。司法原本可以为农村环境治理和保护提供最后的救济手段，但由于我国广大农村地区司法所的设立不够完善，以及司法独立性欠缺等原因，司法部门在解决农村环境治理问题的过程中不能够独立行使司法权，对于存在的环境治理问题责任追究得不到落实，各部门之间协调路径也不够畅通，使得司法权威被削弱，最终不能够起到环境治理救济防线的作用。

二、农村环境治理法治化的实现途径

（一）树立农村环境治理法治化理念

农村环境治理法治化首要环节在于树立农村环境治理法治化核心理念，因地制宜地进行环境治理［6］。首先，在宪法层面赋予公民环境权，使公民树立环境权理念。在宪法层面赋予公民环境权是农村环境治理的现实需要，是一种不可逆转的发展趋势，也是治理农村环境污染最根本的保障。我国应该通过修改宪法，将公民的环境权列为一项宪法上的基本权利，使农民获得要求国家进行环境治理的合法权源，农村环境的治理也就有了强有力的宪法支持，从顶层设计来引导人们逐渐树立农村环境治理法治化的理念。其次，打破地方政府传统的人治思维，构建完善的环境治理机制，通过顶层制度设计，打破现行农村环境治理僵局，转变以城市环境决定农村环境的立法理念，立足农村环境的特殊性；通过治理机制来治理环境问题，抛弃原有的人治思维，使农村环境治理法治化成为长效机制。再次，通过法治教育进乡村和法治教育进企业等活动，引导人们逐渐树立正确的环境治理理念，使其自身融入环境治理过程中，成为“环境命运共同体”，建立完善的农村环境治理自治机制和农村环境责任制度，从根本上打破治理理念僵局，实现农村环境治理法治化。

（二）实现多元主体共治

近年来，随着经济的不断发展，农村环境治理面临着更高的要求，单一的主体已经无法满足当下农村环境治理的新要求，农村环境保护的现实状况决定了农村环境保护的实施机制必须从实然的单一化走向应然的多元化，构建共生互补、协调配套的多元化实施机制，要求各主体之间互通有无、内外联动，实现多元主体共治，可以构建以农村基层政府为依托、村民委员会为主导、基层社会组织勤参与的协同治理机制，以实现农村环境治理法治化。首先，以农村基层政府为依托，通过加强服务，转变基层政府职能，明确基层政府在环境治理中的地位，给予其准确的职能定位，使其按照法律规定行使农村环境保护职责，从而规范基层政府环境行政权力，划定权力运作范围，进而理顺现有主体间的责任与权力之间的关系。这是实现农村环境治理多元主体共治的关键一步。其次，以村民委员会为主导，构建农村环境治理自治制度，并深入了解农村环境治理所面临的困境和各主体之间的矛盾，坚持通过法律的途径来解决当下的困境与矛盾，从而促进农村环境治理走向法治化轨道。再次，基层社会组织勤参与。基层社会组织作为农村环境治理的重要组成部分，在村民自治背景下发挥着举足轻重的作用。整合基层社会组织，给予其一定的参与途径，这样既可以使其在环境治理中形成合力，也可以使环境治理过程变得更加民主。基层社会组织通过民主和协商的方式充分体现自身影响力，引导村民逐渐树立正确的环保理念和法治意识，同时逐渐向法治化道路靠拢，从而推动农村环境治理法治化发展。

（三）健全农村环境治理法治化制度体系

农村环境治理法治化是一个系统而复杂的工程，在依法治国和乡村振兴背景下，新环保理念对农村环境治理法治化提出了更高的要求。解决当下困境、实现农村环境治理法治化的前提是健全农村环境治理的法律制度体系。

1.构建农村环境治理法律体系

关于农村地区环境保护目前还没有形成完备的法律法规体系，即使有相应的法律规范，其深入广大农村地区后效力也会大大减弱，进而导致环境治理能力降低，因此需要制定专门针对农村环境治理的基本法律，使得各级政府能够依据法律建立符合农村环境治理实际情况的基本制度。根据目前的实际情况，人大需要通过立法听证会、专家组讨论、征求群众建议、调研收集资料等途径来加强顶层立法工作，提高立法质量，为农村环境治理法治化奠定基础；同时，地方各级政府必须依据基本法来制定相应的符合实际情况的规章，发挥环境基本法的带动功能。依靠专项法进行细化，既能够保证环境治理沿着法治化轨道前进，也可以使得规章能够更加符合实际情况，保证环境治理法律规范的效力能够深入广大农村地区，进而保证环境治理的效果。

2.健全农村环境治理执法体系

目前，随着环境执法力度不断加大，广大农村地区常规性污染已经得到有效控制，但是由于长时间内工业化和产业结构向农村发展，农村环境治理面临综合性和跨部门等治理困境。如广东某大型养殖场，其规模覆盖好几个县城的十几个村庄，对环境的污染涉及多个部门和地域。这就需要健全农村环境治理执法体系，形成综合执法制度，生态环境部下放相应的权力，地方政府上交一部分权力，在省市一级设立专门的环境综合执法单位，同时明确该主体的权限，将原有的环境执法权整合，统一行使权力。这样既可以使其行使相应的环境执法权，又能对下级环保机构起到监督作用，从而突破地方环境执法权弱化的困境。同时，应当通过制定地方性法规的形式细化执法权限，使得权力来源符合法律规定。这样既能够增强环境综合执法的可操作性，也能够使农村环境治理逐渐趋向于法治化。

3.完善农村环境治理监督体系

农村环境治理是一个长期、复杂的系统工程，为了保证环境执法机构的执法质量以及环境治理法治化进程顺利实施，除了上述环境综合执法机构内部监督以外，应构建完善的农村环境治理监督体系［7］。第一，积极发挥人大的备案审查作用，促进法治化治理。各级人大在制定规章的同时应该注重对各级部门环境治理执法情况进行监督，可通过听取工作报告以及行使审查相应权力等途径来进行监督，以期为接下来完善有关环境治理法律法规提供重要参考。第二，积极完善司法机关对环境综合执法机关的监督功能。司法机关独立行使司法监督权，对环境综合执法机构的权力行使进行预防和监督，促使环境执法更加高效、合法。第三，积极发挥基层社会组织的监督作用，构建农村环境自治制度。充分发挥基层社会组织的职能，通过立法赋予村民一定的环境治理监督权。这样既能够使村民的权利得到充分保障和使用，同时也使得环境治理能够在阳光下进行，避免权力寻租，从而构建互通有无、内外协调的立体式监督体系。