我国腐败犯罪举报人保护体系完善研究——以企业刑事合规计划改革为切入点

都 琦

（北京师范大学 刑事法律科学研究院，北京 100000）

一、我国腐败犯罪举报人保护体系建设情况

据我国最高人民检察院举报中心统计，我国每年查办的贪污贿赂案件中有七成左右靠的是群众举报，可见，群众举报对于腐败犯罪的查获具有重要意义。然而，我国举报人并未受到应有的尊重和及时的保护。廉政学者何增科提供的一组数据触目惊心，改革开放30周年评出的10个反腐名人中，有9个遭到了打击报复［1］。就目前的状况而言，这种“英勇”行为很大程度上会对举报人生活、事业、家庭造成不良影响。据最高人民检察院统计，从20世纪90年代开始，全国每年发生的对证人、举报人报复致残、致死案件由每年不足500件上升到现在的每年1 200多件［2］。触目惊心的数字给我们敲响了警钟，要想真正打赢反腐败攻坚战，我们必须依靠群众的力量，因此，完善我国的腐败犯罪举报人保护制度刻不容缓。

我们之所以在此强调对于腐败犯罪举报人的特殊保护，一方面是由于对于腐败犯罪这种难以留下其他证据的、秘密性极高的犯罪，知情人的举报是立案的重要线索来源；另一方面腐败犯罪的犯罪人往往能够更方便地利用其职权或其势力影响对举报人进行符合法律规定的隐形打击报复。因此，国家应该健全腐败犯罪举报人保护制度，完善举报人保护的运作流程，明确各部门的职权分工，将保护机制诉讼化、保护职责明确化，彻底根除目前“匿名举报得不到处理、实名举报被打击报复”的现状，形成针对国家公职人员的多部门监督主体，构建“不能腐、不敢腐”的常态多方位监督机制。但目前，我国并无完善的、系统的、高效力的举报人保护法。

二、我国腐败犯罪举报人保护不完善的原因探析

目前，我国反腐败斗争全面展开，急需建立完善的举报人保护制度来提供助力。寻求制度发展必定要寻根溯源。目前，我国举报人遭受迫害的情况之所以屡屡发生，归根结底来说有以下几点原因。

（一）法律机制不完善

我国《宪法》第41条明确规定我国公民对于我国一切国家机关和国家机关工作人员有批评、建议、申诉和控告、检举的权利，且相应的受理机关必须严肃认真地对待与处理。宪法上规定的权利必须得到保护，且其保护应当通过具体部门法落到实处。目前，我国《刑法》第254条明确规定了报复陷害罪，但其适用主体仅限于国家工作人员，保护的范围限于报复陷害行为，且实践中对于报复陷害行为如何认定，也没有一个统一的标准。《刑事诉讼法》也只是笼统规定了我国公民有权利也有义务向公安机关、人民检察院、人民法院进行报案或者举报，相应的国家机关应采取措施保护举报人的安全。我国《食品安全法》中也有对于举报人保护的规定，即新《食品安全法》增设了“有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。举报人举报所在企业的，该企业不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复”的规定，但具体的标准并不明确。

（二）保护受理机构不明确且诉讼化程度较低

目前，我国保护受理机构规定的是人民检察院举报中心统一受理举报，举报线索一般由被举报人工作单位所在地人民检察院管辖，规定的保护受理机构只限于人民检察院，且只有各机构相互配合这一原则性规定，原规定已经不适合监察体制改革这一大背景下出现的新情况，且原来的模糊规定，很容易出现相关机关推诿、踢皮球的现象，因此，我们必须通过将保护受理机构明确化来防止上述现象发生。诉讼化程度保障是指将针对举报人的保护制度作为一项基本的、法律赋予的、可诉的权利，保护义务机关对于举报人的举报不予立案与处理，是可诉的，无可厚非，赋予特定人群以可以起诉、有把握胜诉的权利，是保护此类人群的重要防御措施，而诉讼化保护措施的缺乏使得企业内部的举报人在受到迫害时求助无门，无法得到有效保护。

三、企业刑事合规计划的兴起对举报人保护提出了新要求

企业犯罪中重要的一部分便是企业的单位行贿罪。在市场经济下，许多企业为了获取更多资源与竞争机会，向国家负责相关工作的人员行贿，而从企业出发、从行贿人出发、从源头出发，能够更好地打击腐败犯罪。所以，企业刑事合规计划的设立是预防企业犯罪的一个有效路径。鉴于本文讨论的重点集中在腐败犯罪，我们也必须认识到，设立完善的企业刑事合规计划对于我国腐败犯罪的根本治理也具有重要意义，因此，企业刑事合规计划中就应该涉及对员工的举报行为进行事先的、自治的保护。2009年7月，由我国财政部等五部委联合制定的《企业内部控制基本规范》正式在我国主板上市公司范围内施行，并鼓励广大非上市的大中型企业参照执行［3］。《企业内部控制基本规范》第43条规定了企业内部的举报人保护制度，即“企业应当建立举报投诉制度和举报人保护制度，设置举报专线，明确举报投诉处理程序、办理时限和办结要求，确保举报、投诉成为有效掌握信息的重要途径。举报投诉制度和举报人保护制度应当及时传达至全体员工”。此基本规范只是对企业内部的举报人保护进行了原则性和宣誓性规定，并没有将规定细致化。随后财政部等五部委于2010年4月出台了《企业内部控制配套指引》，但同样没有对举报人保护制度的推行以及涉及的问题进行规定。可见，我国当前法人组织内部控制制度较为薄弱，也没有太多的内部执行控制经验，因此，设计一套详尽的行为指引，为法人组织进行有效的内部控制提供指导迫在眉睫。

四、企业刑事合规计划中对于举报人保护的具体规定设想

鉴于目前我国企业内部合规计划发展的薄弱性与企业内部举报人保护制度的重要性，我们必须在合规计划中对于企业的举报人制度进行规定与完善，以消除举报人的后顾之忧，最大化企业刑事合规计划的实用效益。针对目前我国企业刑事合规计划发展的具体情况以及建立举报人保护制度的急迫性，提出以下建议。

（一）完善企业刑事合规计划以及其中举报人保护制度的立法工作

下面所探讨的企业刑事合规计划中举报人保护制度的完善，很多是企业内部的自治性规定，而这些规定的执行必须要划定一个边界，这个边界就是法律的规定。为合理规制企业刑事合规计划中的举报人保护工作，应当在我国《公司法》《企业内部控制基本规范》《企业内部控制配套指引》中对举报人的地位、企业内部处理举报事务专门机构的设置，以及违背保护规定的惩戒措施进行详细规制。

（二）企业内部设立独立的合规办公室

设立独立的合规办公室便于企业推进合规计划的审查工作，也能保证有足够的精力处理举报人提供的线索与材料。合规办公室设立的相关流程及规定应当由公司章程明确规定，且企业内部的合规办公室必须独立化、长期化，其主要职责应是负责企业内部合规计划草稿的提出以及组织审议、合规计划的监督制定以及最重要的举报问题的受理与执行。合规办公室的成立、运作流程以及制约机制虽然大多是由企业自行规定，但国家也应出台法律统一予以规制，避免出现虚置化现象。

（三）加强举报人保密化处理

完善企业刑事合规计划，能够更好地保护举报人。为鼓励更多举报人在企业或者企业中的工作人员走向违法犯罪前向企业合规办公室进行举报，合规办公室必须隐匿有关举报人的一切信息，加强对合规办公室人员的保密培训，并完善对合规办公室工作人员内部上下级制约机制以及平行制约机制。

（四）保障企业合规办公室的独立性

有人认为企业合规办公室的职责与监事会相类似，其实不然。根据我国《公司法》的相关规定，监事会主要是对公司董事、股东行使职权的监督以及必要时提起诉讼；而企业合规办公室是在企业合规的大背景下设立的，相较于监事会，更具独立性，主要职责是制定并执行企业刑事合规计划、处理合规计划执行过程中的举报人保护问题。而董事会、股东会主要是公司经营中的日常事项的执行和决策机关。企业必须处理好企业合规办公室与董事会、监事会的关系，使它们之间相互独立、各司其职，以此保障企业合规办公室的独立性，防止其受股东会或者董事会的操纵或影响，从而更好地将企业犯罪的危险防患于未然。

（五）严格规范企业内部合规机制

不允许以降低薪资、剥夺休假机会等显性方式打击报复举报人，也不允许以取消升职机会、减少工作机会等很难以举证核实的隐性方式打击报复举报人。在处理企业内部打击报复举报人现象方面，要严格实行举证责任倒置机制，这主要针对的是隐性报复。针对隐性报复，让举报人承担举证责任，因为被报复的举报人一般处于弱势一方，地位相对薄弱，也难以掌握更多的信息与资料，会导致举证难的困境，应由举报人指控的“实施报复者”承担举证责任，由其承担其做出的人事调整或工作变动是合理合规的举证责任。

（六）完善企业内部合规机制改革与诉讼化的协调机制

企业内部合规计划的制定与实施，离不开强大的约束力，更离不开救济措施的完善。单单依靠企业内部的自我约束，很难保证约束力、执行力与救济措施的完善，所以，必须处理好企业内部合规计划的实施与诉讼化的协调、对接机制。其主要包括两部分的内容：一是企业合规办公室针对举报人提出的企业的违规、违法现象（主要是董事、高管的违规、违法现象）可以予以警告，并采取相应的调整措施以及惩戒措施，但若董事、高管并不接受和采纳，经书面提醒后仍不予以改正，法律应当赋予企业合规办公室代为提起诉讼的形式，通过生效判决的强制执行力支持来更好地保护公司的利益，此时企业合规办公室应当作为原告，侵害者或者是违规违法者应当是被告，企业应当作为第三人；二是指对于举报人的保护，若企业合规办公室难以采取有力的保护措施，或者企业合规办公室也被企业高层所控制，难以对违法违规者提出制裁措施，则举报人或者企业合规办公室可以径行提起诉讼，维护举报人的合法权利，此时仍然要坚持举证责任倒置的原则。

（七）保护措施具体化

完善企业刑事合规中的举报人保护措施，例如：公开举报人身份时必须征求其同意；不得因不愿公开身份而否认其举报线索的效力；不得以举报内容涉及商业秘密为由否认举报效力；加强对打击报复行为的预防等（如对于积极查找举报者的行为进行一定的惩戒等）；正确处理举报人与证人的关系，对于不愿意暴露身份的举报人，不应让其作为证人等。企业必须通过细节化措施的规定和完善，更好地消除企业中举报人的后顾之忧。

（八）适用对象扩大化

为了更好地预防企业违法犯罪，我们对于举报人的保护以及规定应从员工出发，但绝对不能仅仅局限于员工，而更应该扩大适用范围，企业外部的人包括合同相对人、前雇工，甚至是没有任何关系的人，都可以向企业合规办公室提出线索与寻求保护和奖励，适用范围的合理扩大化在一定程度上也是制度不断完善的重要标志。

（九）积极开拓举报的新途径新方法

通过科技手段来开发新的举报方式和制定新的举报制度，如密码举报、代码举报等既能隐秘举报人身份，又能和举报人保持联系的新型举报方式；以及举报人身份重置制度等保护危机状况下举报人的相关制度。密码举报通常是使用10个自然数和26个英文字母，任意组成一组多位字符的密码，作为举报人的密码。举报人在向检察机关举报的过程中，通过代码与举报中心进行秘密联系、反映情况、提供侦查帮助；举报提供的线索经查证属实后，举报人可以直接凭自设的密码到指定的银行领取奖金［4］。

（十）完善对举报行为的激励措施

对于企业内部的举报，若是仅仅通过保护措施，很难激发举报人的积极性，因为举报必然会承担一定的风险，而社会经济高速运行状态下的理性人，往往出于利益的激励更能促使其愿意冒着风险进行举报。首先采取内部的奖金、职位激励措施，但必须是在核实清楚且其举报具有实际效果的前提下，关于奖金、职务的提升，均按照企业合规办公室事前的合规计划的规定；其次是对于因举报而受到的损失给予补偿，不能让“英雄流血也流泪”；再次是在影响最小的情况下采取适当的岗位调整措施来保护举报人。

综上所述，本文主要对我国腐败犯罪举报人保护的现状以及企业刑事合规计划中的举报人保护问题进行分析，明确打赢反腐败攻坚战需要全方位出发、多管齐下，意识到举报人对于反腐败斗争的重要意义，并指出了企业刑事合规计划对于预防腐败犯罪的关键性作用。为此，应当结合国外在企业合规与举报人保护方面的先进经验，并将企业刑事合规计划与举报人保护制度结合起来，实现二者相辅相成、相互促进，为打赢反腐败攻坚战贡献力量。