论我国新人口形势下社会抚养费制度之改革

魏绪巧，王 钦

（1.华东交通大学 人文社会科学学院，南昌 330013；2.上海建纬（杭州）律师事务所，杭州 310017）

我国计划生育政策已执行三十余年，社会抚养费制度施行至今已逾十五年之久。在此期间由于我国长期执行严格的人口控制政策，全国人口虽稳步增长，但人口自然增长率却从1978 年的12.0‰ 下降到2015 年的4.96‰[1]，人口生育率也从1978 年的2.75 下降至2015 年的1.047[2]。中国的人口形势发生了翻天覆地的变化。

基于人口形势的变化，我国于2016 年适时地推出了“全面二孩”政策以适应新的人口形势，这可以说是我国人口政策的一次重大调整。然而，作为计划生育基本国策重要实现手段的社会抚养费制度，从2002 年正式施行已十余年，及至我国人口形势发生根本性变化的“全面二孩”政策推出之后仍无大的变革，致使社会抚养费制度在多方面已落后于我国现行的法治进程与人口形势，实有重大改革之必要。

一、社会抚养费制度改革的必要性

（一）人口形势的根本转变

我国自计划生育政策实施三十多年来，虽然人口总数由1978 年的9.626 亿逐年增长至2015年的13.746 亿，但人口年龄构成变化缓慢，65 岁以上老年人口占比由1978 年的4.91%上升至2016 年的10.8%，0～14 岁人口占比从1982 年的33.59%下降到2012 年的16.5%。[3]人口结构的变化使我国于1999 年开始步入老龄化社会，而且之后一贯执行的独生子女政策使此老龄化进程加速，据学者推测，我国将于2027 年左右进入老龄社会，2040 左右年进入超级老龄化社会。有鉴于此，2013 年十八届三中全会决定我国开始实施“单独二孩”政策，随后又于2015 年十八届五中全会决定实施“全面二孩”政策，这些政策的陆续实施标志着中国人口政策的重大转向。然而我国现行的社会抚养费制度并未随“全面二孩”政策的实施有所改变，仍贯行之前的计划生育政策与措施，这与我国现行的人口形势与人口政策逐渐相悖，并渐行渐远。

若坚持实施现行社会抚养费制度，一来则由于现今民众生育压力的增加、总生育率的持续下降及“全面二孩”政策的实施，将导致现行社会抚养费制度实质上的被搁置（毕竟违规生育三孩的家庭数量于社会整体占比极少）；二来为了防范为数不多的违规生育三孩行为而维持现行庞大的计划生育组织，将导致国家行政资源的严重浪费；三来由于我国目前老龄化、少子化并存的人口形势（这意味着我国目前人口数量虽在上升并预计于2030 年前年达到峰值，但之后由于计划生育政策实施前出生的巨量人口陆续死亡后将出现人口数量断崖式下降的趋势，必将给我国人口、经济产生重大影响），为了防范将来出现的人口断崖式下降和稳定将来的人口形势，当前政策应稳定甚至提升民众生育意愿为是，若依现行社会抚养费制度的限制生育措施，难免造成我国未来的人口困境。

（二）社会抚养费的性质定位尴尬

自社会抚养费制度施行十余年来，学界对于社会抚养费的性质一直争论不休。有学者认为社会抚养费应属行政收费，因为不论是国内或是国外对个人与夫妻的生育权理念都已形成共识。我国《人口与计划生育法》亦规定“提倡一对夫妻生育一个子女”（现已修订为‘两个’），“提倡”二字足以说明我国法律并未将超生定性为违法行为，既然如此，当然也不存在处罚的可能性；其仅是基于限制人口过快增长的目的而施以经济限制的措施，使得人口增长与社会经济发展、社会资源利用与环境保护协调发展。[4]

亦有学者认为社会抚养费应属行政处罚，其实质上是对公民违反计划生育政策的不合法律规定之生育行为的经济限制措施与否定评价，其根本原因在于法定的计划生育义务之违背；若将其认定为基于多占社会公共资源而缴纳的行政收费，则易于令人误解为只要多交费，就能多生育，最终将使计划生育的基本国策沦为一纸具文，甚至将会产生一种纯粹的基于金钱多寡而导致的实质上的生育权之不平等；况且，我国的社会抚养费并不仅对多生者征收，还对不符合生育程序的生育行为征收。故其实质就是行政处罚，不应为了规避行政处罚法相关规定及国际社会的舆论压力而定作它性。

然而，不论是行政收费或是行政处罚的定性，都不能使社会抚养费制度相洽于相关理论与制度要求。

行政处罚论根本问题在于违背目前通行的生育权理念。生育权是自然人的基本权利，若仅因生育人数、甚至生育程序和生育间隔不符合相关规定即认定违法，未免过于武断，且于法无据。《人口与计划生育法》也仅是规定“提倡”一对夫妻生育一个（或两个）子女，“提倡”二字足以否定超生、不符合程序生育行为的违法性。

行政收费论倒是符合社会抚养费制度之精神内涵，因其本身就是我国为改变“超生罚款”之固有观念与传统做法而出台的。当时的国家计生委新闻发言人江亦曼专门对此作过公开解释：“法律规定超生者必须缴纳社会抚养费，不是罚款，而是超生者对社会进行的经济补偿。因为，多出生人口侵占了较多的社会公共资源。”[5]因此社会抚养费被试图作为一种补偿性收费制度来定性。但该说法亦有难以自洽之处，例如现行社会抚养费制度不仅对“超生”行为征收，也对未婚生育、违反生育间隔、违反生育审批程序等行为征收，但这些行为本身并不多生人口，不至于会“侵占较多的社会公共资源”，社会抚养费制度亦未有具体规范落实如何以社会抚养费来补偿社会公共资源的损失等一系列制度本身的问题；又如上文提到的生育与收费挂钩会否产生“多交费即可多生育”及生育权的实质不平等；甚至于“超生”儿童在被征收社会抚养费后死亡时该费用是否应当返还，以及目前放开“全面二孩”政策之后，曾经“超生”二孩的家庭因“侵占了较多的社会公共资源”而被征收社会抚养费的依据已不存在，其“侵占”行为已为新政策认定的合规，则对其征收的社会抚养费是否应当返还亦成为问题。

故社会抚养费的性质界定，于现行制度下存在难以自圆其说的尴尬。

（三）社会抚养费之名不符实

“社会抚养费”一词于2001 年《人口与计划生育法》正式被使用，然其含义及名称之科学性一直为社会所诟病。按上文新闻发言人所称，社会抚养费是计划外生育者因不合规定的生育行为，侵占了社会公共资源而支付的对社会的经济补偿。乍一看来，似乎并无不妥，但若仔细深究，其逻辑着实存在问题。

首先，诚然每个社会个体都会享受社会公共资源与福利。但每个子女出生之后，通常是由家庭承担抚养责任（由政府或公益性社会机构抚养的除外），生活成长所需资源都以支付对价方式获取，成年之后通过自身劳动创造价值。即便子女在成长过程中会享受到国家与社会公共资源与福利，但众所周知，国家本身并不从事生产创造财富，其之所以能向社会公众提供各种公共资源与福利，是公众以缴纳各种税费来支撑，因此这些公共资源与福利本身即由纳税公民以缴纳税费方式产生并转而提供给公众。每个社会个体在从事生产、消费的过程中都在不断的给社会创造价值、缴纳税费，并接受国家与社会提供的公共资源与福利；而且从整体来看，公民创造的价值通常大过其消耗的社会资源与福利，否则社会不可持续运转与发展。若依此征收社会抚养费，有双重收费之嫌。

其次，确实每个社会个体的生存繁衍都会造成多种自然资源的消耗。一来社会个体获取的自然资源通常都以对价方式获得，并能通过自然资源的消耗为社会创造价值与财富；二来其消耗的自然资源通常是可再生或回收利用（如粮食、钢铁等），即便有不可再生的资源消耗（如石油），亦会随着时代发展、科技进步而生成替代资源，也不能成为征收社会抚养费的理由。

再次，即便不考虑上述问题，尚有其它龃龉之处。若社会抚养费之征收理念是基于社会公共资源的占用，则被征收社会抚养费之后超生儿童死亡，所征收的社会抚养费是否应当返还？应当以何种比例返还？又如家庭选择将子女送往他国生活以及丁克家庭选择不育都避免了其后代对于社会公共资源的占用，又是否应当对其给予社会抚养费的奖励；甚至外国人或无国籍人来华生活工作，亦会形成对我的社会公共资源的“侵占”，依现行制度亦应对其征收社会抚养费。

最后，社会抚养费的去向不符合该制度的初衷。《社会抚养费征收管理办法》规定“社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库”，并无更具体详尽的关于如何补偿社会公共资源的方案与措施。故而社会抚养费的去向一直为社会公众所诟病。

2013 年9 月国家审计署公布的全国9 省45 个县社会抚养费审计报告显示，2009 年到2012 年45 个县向征收单位和计生部门违规拨付社会抚养费总额达16.27 亿，占总征收额的60%，另外还有三亿多元未按规定上缴国库，部分县向乡镇返还的比例甚至高达90%。[6]根据审计，45 县未按规定上缴国库的3.19 亿元社会抚养费，大多被当地截留、挪用、坐支。通过不同形式，社会抚养费最终为各种津贴奖金、招待费、交通费买单[7]。

2012 年5 月湖南省对新化等5 县2009 年至2012 年5 月的社会抚养费专项审计调查亦发现违规下达社会抚养费征收指标，擅自增设收费项目，截留、挪用、坐支乡镇工作经费以及招待费、奖金补助等支出，及违规按社会抚养费征收额的70%至100%比例向计生部门和乡镇拨付计生经费等情形。[8]

由此可见，社会抚养费本应用于反哺社会，却最终成了相关部门的“肥肉”，抚养了小部门、小利益集体。

二、社会抚养费制度之改革

（一）目的导向改革

人口问题事关国家与民族兴衰存亡，人口发展应与经济发展、社会发展、资源环境相适应，既非越多越好，亦非越少越好。我国《国家人口发展规划（2016～2030 年）》指出，未来十几年特别是2021～2030 年，我国人口发展进入关键转折期，人口总量将在2030 年前后达到峰值，劳动年龄人口不断下降，老龄化程度不断加深。并依此提出要求，将生育水平调控并维持在适度区间，推动人口结构优化调整，平缓人口总量变动态势，避免人口达到峰值后快速下降。[9]

因此，人口形势发生变化，政府必须根据特定时期之人口形势对人口政策相应调整。随着我国生育率的急剧下降，当前社会抚养费制度或于将来需要提高生育率时起到相反作用。

鉴于我国现行社会抚养费制度的惩罚性做法对本就负担更多抚养成本的超生家庭进行经济剥夺的不人性化，其限制生育之制度目的与对超生行为的否定性评价也造成我国目前民众生育意愿、总和生育率持续下降至陷入低生育率陷阱。因此，建议改变社会抚养费制度的目的导向，采取以奖代罚的方式柔性地配合人口发展政策。在需要降低生育率时，可对少生家庭给予奖励及相关政策激励，对有多生意愿者形成反向刺激，并视人口发展态势对多生者征收一定费用；在需要提高生育率时，可对多生家庭给予奖励及相关政策激励，尽量提高生育意愿并降低其生育及养育成本。如此既能切实保障公民生育权的实现，又能稳定实现人口政策的目标。

（二）名称及配套制度改革

1.名称改革

如前所述，“社会抚养费”这一名称名不符实且易于引起误解，建议将其更名为“生育调节基金”，简单直接地体现其调节生育（进而达到调节人口）的制度目的，并能使其在不同的人口形势下贯彻相应的人口政策。如此既将其与传统的行政处罚或行政收费区分开来，亦可契合现代生育之基本人权理念，还可避免因新旧人口法律更替所生法律溯及力问题而导致上文所提到的超生社会抚养费退还纠纷。

2.配套制度改革

欲“生育调节基金”真正地发挥其调节功能，需要在以下几方面抓好落实：

首先，必需要有相应资金支持。由于人口发展事关国家生死存亡，将对我国经济、政治及国际地位产生重大影响，用于生育调节的资金主要应由国家财政投入、社会捐助以及极端人口形势下对逆人口政策生育群体征收的生育调节基金等几部分组成。当需要降低生育率时，对低生育家庭发放基金予以正向激励，并视国家人口形势对过多生育的家庭征收基金进行反向激励；当需要提高生育率时，对多生育家庭发放基金以示鼓励，并可相应减轻其因生育子女产生的经济负担。

其次，要有相关制度的配合。在我国现行人口基数下，单纯地由政府投入资金以金钱激励的方式引导生育，要么会造成政府巨大财政负担，要么则激励不足。但若辅以住房（如购房、公租房及经济适用房等政策倾斜）、税费（所得税、消费税等相关税费的减免与返还）、父母工作与休假权益保障、子女入学等多方面政策引导，或能起到更好的导向作用。

最后，应形成对国家人口形势的正确认识与预测，确保生育调节基金的筹措与使用，保障相关配套制度的配合运用。为此应组成（或整合）专门、专业的人口发展调研机构（我国现行人口相关数据数出多门，常不一致[10]）形成准确的人口数据，以资国家稳定的、准确地实施与调整人口政策使用；还应对现行计划生育部门进行裁撤与整合，组成专门基金委员会，负责筹措基金，认定基金发放与收取条件并如实发放与收取资金；最重要的是，应在国家最高层面形成机制，科学的认清人口形势，适时地调整人口政策并能及时的协调各相关部门准确实施相应的配套激励制度，以实现我国人口发展的平稳运行。

三、结语

社会抚养费制度为我国特定历史时期的人口平稳发展作出了巨大的历史贡献，这是不可抹杀的。但是由于当时的制度设计欠完善，社会法治思想尚处滥觞之时，更未能考虑到从长远看人口形势的发展是稳中趋变的态势，故随着时代的进步、人口形势的变化，我国社会抚养费制度应依现代法治理念之发展明确社会抚养费制度目的，改变现行制度之历史印象，应时出台具体制度措施，使社会抚养费制度在不同人口形势下可应势通过约束或鼓励生育的形式调节人口发展。