突发公共卫生事件中个体权利的限制与保护

■楚孔杨

(山东大学法学院,山东 青岛 266237）

2020年，注定是一个不平凡的年份。一场突如其来的重大疫情席卷神州，COVID-19（新型冠状病毒肺炎，以下简称新冠肺炎）如幽灵般徘徊在华夏大地。在这段特殊的时期，我们习惯了“封锁”“隔离”“禁足”的字眼，也见到了各地政府在疫情防控的高压下不断加码的“硬核”应对举措。随着2月疫情的不断严重，社会恐汉恐鄂情绪加重，出现了砸武汉湖北牌照车辆、禁止武汉籍湖北籍人员入住酒店的极端现象，一时之间，武汉、湖北成为人人避之不及的字眼。空洞地进行道德批判是毫无意义的，我们也无法奢望在这场前所未有的重大疫情中人人都有可贵的同理心。但是从2013年SARS爆发到2020年COVID-19肆虐，我们的社会是否真正有能力应对这种突发公共卫生事件，是否能够处理好这种非常态下个体权利的限制与保护，当类似事件再次发生我们是否能够从容迎战，这些问题的思考或许更有价值。

一、突发公共卫生事件中个体权利的限制

个体权利的限制包括个体权利行使的限制和个体权利范围的限制。其中，又可具体细分为全部剥夺和部分限制。但无论如何，应当明确的是此种状态下个体权利的限制具有临时性，当突发公共卫生事件消失，对于个体权利的限制应立即解除。此外，应当严格遵循权利限制的原则，在可限制的权利范围内进行限制，避免突破个体权利限制的边界。

（一）个体权利限制的理论依据

1.利益的选择

利益的选择主要体现在个体利益与公共利益的对立统一之中。人与人之间的核心命题始终围绕着利益，在法治语境下讨论利益的选择可以转化为各种权利的争取，这其中最重要的便是公共利益与个体利益的讨论。笔者尝试从价值分析和规范分析的两种思考进路展开：第一，从价值分析的角度展开，个体利益在很多情况下是要让位于公共利益的，公共利益在数量上是远远大于个体利益的，从功利主义的角度是很容易理解这种让位的。另外，公共利益和个体利益的统一体现在二者并非水火不容，维护和保障公共利益往往最终有利于个体利益的实现。正如罗尔斯所说，“利益，不论是个人的或是集体的，最后必须像饥饿或发痒那样，落实到个人，为个人所感觉到。”[1]换言之，不能落实到个体的利益是不存在的，是无意义的。第二，从规范分析的角度展开，考察各国宪法文本，对基本权利的折衷保障是大势所趋，原则上对人权实施绝对保障，而在某些人权上实行“法律保留”的相对保障[2]。我国也不例外，我国《宪法》第五十一条充当了公益目的条款的角色，授权可基于公益目的限制基本权利，实际上认可了在特定情形下个体利益让位公共利益的正当性。

在疫情防控中，某些情形下个体利益和公共利益的确产生了冲突，需要我们做出合理的利益选择。具体而言，各地纷纷出台隔离封锁的相关政策，个体的出行自由受到严格管控，很多商户的经营自主被严格限制，公民的信息权受到一定程度的限缩，个体利益的让位，均是为了更好地维护和保障公共利益，即公共健康。从防控疫情的角度来看，此种利益选择毫无疑问是合理的，是具有正当性的。

2.权利的冲突

由于资源是有限的，权利的冲突时时刻刻都在上演，在突发公共卫生事件中，这种资源的有限性体现得更为直观，权利的冲突更为剧烈。实际上，权利的冲突是对个体权利进行限制的直接原因，安德列·马莫尔对此有着深入洞察,“之所以对权利进行限制，关键就是因为权利之间存在冲突”[3]。这种冲突包括两种含义，一为权利与权利之间的冲突，二为权利与权力之间的冲突，二者在突发公共卫生事件中均有所体现。前者主要表现在一部分个体的自由权、经营自主权、财产权等权利与另一部分个体的生命健康权产生冲突，此时应运用权利位阶的模式去思考问题，通过限制自由权等权利保障生命健康权，此外在医疗资源发生挤兑时，个体的生命健康权是存在冲突的，如何应对该类权利的冲突，也是我们应当思考的问题；后者则表现在国家权力为了尽快消除危机、恢复社会秩序而对个体权利进行必要合理的限制。以上均会产生权利的冲突。卡尔·维尔曼认为，“所谓的权利冲突就是两种权利在任何既定的情况下不能同时被完全行使和享有的状态”[4]。既然无法同时完全享有和行使，那么对个体权利的限制也是自然而正当的。

在疫情防控中，权利的冲突也基本上是按照上文的分析呈现的。为了保障社会大多数人的生命健康权，对一般个体的自由权、财产权及生产经营权、信息权等进行必要的限制。对新冠病毒感染者进行隔离治疗、对可能携带新冠病毒的人员进行隔离观察、对有较大传染危险的地区进行无差别封锁等，均是在权利冲突时对个体权利进行的必要限制。

（二）个体权利限制遵循的原则

1.法律保留原则

法律保留原则是19世纪公民为了对抗行政权的专制与无限扩张所提出的，沿用至今，也是衡量权利限制是否合理的一项有效准则。托马斯·弗莱纳认为，“人权总是要受到一定的限制的，但是有一点是基本的，即这些限制是由立法机关来决定而不是由行政来决定的”[5]。在突发公共卫生事件中，行政权因其具有天然的积极能动性和扩张性，毫无疑问会在国家权力谱系中充当主力角色。遵循法律保留原则，将行政权的扩张限制在合法的笼子里，是依法限制个体权利的应有之义。换言之，个体权利的限制必须依据法律的授权，无法律授权则无权利限制。具体到本次疫情防控，对于个体权利的限制基本来源于《突发事件应对法》和《传染病防治法》的授权。但是现实中还是存在诸多问题，举例来说，严格适用法律保留原则，在某些情况下会与疫情的应急防控产生矛盾。各地不断加码的应急防控举措，很多没有法律的授权，与法律保留原则相违背。这种违背的问题实质在于对于个体权利的所有限制均需立法上的授权，与疫情防控的应急要求相悖，容易产生因政策的延宕而对公共卫生利益造成更大的威胁。但是一旦放弃法律保留原则的要求，行政权的扩张惯性则会对个体权利进行无度的限制。从历史的角度来看，前者的发生还存在或然性，后者的发生几乎是必然的。因此，遵循法律保留原则的要求，在法律授权的范围内对个体权利进行合理限制，应当是人权保护的必然要求。

2.比例原则

比例原则是行政法领域的“帝王条款”，由三项子原则支撑[6]：一是妥当性原则，又称合目的性原则，指首先应当考虑采取的行政手段是否能够达致行政目的，将合目的的手段纳入考虑范围；二是必要性原则，指在能够达致目的的行政手段中选择最为温和、对公民利益侵害最小的手段，故又称侵害最小原则；其三是均衡性原则，也称狭义的比例原则，其内容学界争议较大，一般认为指的是在行政目的所实现的法益和因实施行政手段公民遭受的损失之间进行的利益权衡。实际上，我国《突发事件应对法》第十一条之规定已经渗透了比例原则的要求，对应急措施的采取提出了合目的性和侵害最小的要求。

现实中，适用的难点在于比例原则拥有高度的情境性的特点。简言之，比例原则的适用高度依赖对于特定情境的利益衡量，故提炼出天平两端利益权衡的参酌因素具有实用价值。天平的一端是对个体权利的限制，首先考量的是权利位阶，一般来讲关乎人性尊严自由等基础性权利排序靠前，经济性权利排序靠后，其次，对个体权利的限制应当考虑限制的范围、限制的时间和受到限制的个体数量。天平的另一端则是行政目的达致的法益，即公共卫生利益。在疫情防控中，天平几乎总是向公共卫生利益的一端倾斜，但这不意味着所有的权利限制都是符合比例原则的，决策者还是应当根据比例原则的三项基本要求不断进行判断。此外，新冠肺炎的传播途径、新冠病毒的来源等问题时至今日在科学上尚无定论，对于决策者的审查标准应当予以充分的宽容空间，对于行政权力予以充分的尊重。

二、突发公共卫生事件中个体权利的保护

前文已经分析了在突发公共卫生事件中对个体权利限制的正当性，而且这种限制并不是漫无边际的，而是应当遵循一定的原则和程序。根据一般宪法原理，宪法的产生就是为了更好地保障人权。宪政天然肩负着反对专政和特权的任务，就负有保障公民基本权利的重责[7]。因此，保障人权、保护个体的权利才是法治理念的出发点和落脚地。对个体权利的保护包括两方面内容：一是个体权利的保障，意为国家权力应当对个体的权利提供足够的保障；二是个体权利的救济，意为当个体权利受到侵害时，国家权力为其提供救济的途径和救济实现的可能，帮助弥补和恢复个体权利的圆满状态。在突发公共卫生事件中，个体权利的保障和个体权利的救济同等重要，不可偏废。在疫情防控工作的推进中，应时刻将个体权利的保护纳入政策出台的考虑范围。

（一）个体权利的保障

在突发公共卫生事件中，个体权利的保障必不可少。应急状态下个体权利的保障包括绝对保障和相对保障。绝对保障意指一些个体权利在任何条件下都是不可限制、剥夺和侵害的，往往与生命健康权等一些不可克减的基本权利相关。相对保障则是指出于公共利益的需要，国家公权力遵循一定的原则、程序可以对一定范围内的个体权利进行限制，正如前文论症的，这种限制是具有正当性的，在此不再赘述。在当下疫情防控阶段，尤其需要强调的是一些个体权利的保障。

1.生命健康权

在突发公共卫生事件中，首先应当强调的是个体生命健康权的保障。习总书记在疫情防控中多次作出指示，要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，坚决遏制疫情蔓延势头[8]。在疫情防控中生命健康权更多表现为获得医疗救治的权利，我国公共卫生法律体系中也对此作出了有关规定。在疫情爆发之初，武汉医疗资源难以应对剧增的病患数量，产生了医疗资源的挤兑，很多病人无法接受医疗救助，甚至一部分患者因此贻误救治的时机，由轻症转为重症，甚至死亡，生命健康权遭受严重威胁。鉴于此，党中央国务院及时出台相关政策，将“应收尽收，应治尽治”作为疫情防控的重要行动方针。各省市及时响应号召，派出本地优势医务力量驰援武汉、驰援湖北。多措并举，新冠肺炎患者大都获得了及时救助，这都体现了在疫情防控中对个体生命健康权的有力保障。

2.知情权

知情权包括知悉、获取两个层次的含义，即权利人从客观上索取、查阅某种包括文字、图片等在内的有形载体，从而在主观上知晓相关信息的权利[9]。个体的知情权在疫情防控中具体是指对相关疫情信息的知悉、获取。保障个体及时获取疫情相关信息，是个体行使监督权的先决条件，不仅有利于个体积极配合政府的相关防疫举措，而且有助于防范公共信任危机的出现。信息堵不如疏，结合本次各地的信息公开情况，我们发现信息公开程度较高、信息公开及时的地方政府更容易获取大众的理解与支持。

3.隐私权

在谈及疫情防控中的知情权时，与之相对的则是个体的隐私权。与知情权是一种积极的抵抗权不同，隐私权是一种消极的防御性权利。隐私权是指“公民依法享有的居住不受他人侵扰以及保有内心世界、财产状况、社会关系、性生活、过去和现在其他纯个人的不愿为外界知悉事物的秘密的权利”[10]。在疫情防控中，各地为了有效甄别感染者、防止疫情扩散，多采取公布感染者的家庭住址和行动轨迹等信息。新型冠状病毒能够通过飞沫传播，公布感染者的部分信息能够及早判定密切接触者，进而采取隔离等手段，对于防止疫情的扩散非常有必要。但是为了防止信息公布成为对个体隐私权的不当干预，应当将具有个体识别性的信息隐去，包括身份症号、姓名、照片等。信息公布的边界在于他人无法通过政府公布的感染者信息将其描摹出完整的个人图像，从而造成对个体隐私的不当侵扰。

（二）个体权利的救济

个体权利的救济主要涉及司法权的作用。正如前文论述的，在突发公共卫生事件中，因行政权积极能动的特点，在应急状态中行政权往往会成为权力谱系的中心。而司法权则受制于“不告不理”原则，处于一种消极的状态，但这并不意味着司法权在突发事件中毫无作为、毫无价值。实际上，司法权提供的保护往往意味着个体权利保护的最后一道防线，对个体权利保护更具有现实意义和实践价值。有学者生动地形容，“紧急状态下司法机关的作用更像是给政府行为盖上合法性印戳。”我国采用的是“议行合一”的人民代表大会制度，并不承认司法机关有违宪审查权的存在，司法机关对高度政治性的国家行为也无法实施审查。因此，论及突发公共卫生事件中个体权利的救济，一般指的是对因具体行政行为的审查，审查的原因往往是此种行政行为对个体权利的限制超出了合法合规的边界。个体为了维护自身权益，提起诉讼行为，从而启动了司法审查，以期实现个体权利的救济。突发公共卫生事件中，出于防控疫情的需要，给予行政权更大的发挥空间其实是必要且合理的，决策者在各种不确定的信息环境中做出审慎判断也需要更多的尊重和理解。鉴于此，司法权的审查对于个体权利限制的判断往往是宽松的。个体权利救济的重点则一般放在那些不可克减的权利上，这种审查标准更为清晰明确，一般受到克减，则必然应当得到救济。

三、风险社会中宪法的锚定价值

当我们在讨论突发公共卫生事件中个体权利的限制与保护时，其实已经涉及自由与秩序的价值选择问题。毋庸置疑，“在一个正义的法律制度所必须予以充分考虑人的需要中，自由占有一个显要的位置”[11]。追求自由、摆脱束缚是人性中的天然追求，法律中的权利观念便是这种天性的反映，法律的出现绝不是为了限制自由，而是为了更好地保护自由。由此观之，对于个体权利的保护应当是占据绝对性目的地位的。但是仅有对自由的追求，忽视秩序价值的重要性，自由只能是镜中花、水中月，虽观其美好却不可即。如果在一个国家的司法中甚至连最低限度的有序常规性都没有，那么我们就可以认为这个国家没有“法律”[11]。秩序价值的缺位，会导致一个国家不能恰当地完成其职能，遑论维护其国民的自由。在价值层面，自由与秩序是统一的，秩序本身拥有正当性的基础，秩序的目的是自由。但是在实践层面，秩序与自由时常会呈现出冲突与对立的一面，在应急状态中，常态法治让位于非常态的法治，这种冲突与对立表现得更为明显。

在突发公共卫生事件类似的应急状态中，自由与秩序绝非选其一，而是应当寻求自由与秩序的平衡。这其中可能便涉及公共利益与个体利益的权衡、民主立法中不同群体的多样化利益诉求、情境化的比例原则运用和风险社会中的技术治理等问题。我们认为，在寻求应急状态中自由与秩序平衡的过程中，应当给予宪法更多的关注目光。宪法是人民创造的国家生活的规则，具有最高的法律效力，本身就是一个凝聚共识的平台。在宪法层面看待自由与秩序，无疑是为我们讨论个体权利的限制与保护提供了一个权威可靠的基础。我国宪法已经对权利与权利限制作出了规定，注重宪法文本的解释，推动宪法的审查工作，使宪法更具生命力，无疑是我们应当在疫情防控中需要予以重点关注的课题。

新冠肺炎在短短几个月的时间席卷全球，造成了不可计数的惨重损失，对整个人类而言是一场“大考”。毫无疑问，中国取得了疫情防控的阶段性胜利，同时可以说是目前世界上最为安全可靠的国度之一。在疫情防控中，我们看到了强有力的防控举措和良好的防控效果。应当明确是，即使是在应急状态中，将人视为人，都是国家和社会治理的底线。在非常态法治中，遵循法律保留原则、比例原则、程序原则等，坚守法治的界限，恰当处理个体权利限制与保护的关系。此外，宪法作为最高法律规范，在自由与秩序的价值选择中为我们提供了权威的指引，充分发挥宪法解释在疫情防控中的作用，实现自由与秩序的平衡，在风险社会提供强有力的确定性。