农地“三权分置”框架下承包权的定位与制度保障

肖 峰，赵 哲

（湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105）

新中国成立以来，我国农村耕地的产权问题经历了多次重大变革，从新中国建立时的土地农民所有制，到通过1956 年社会主义改造形成土地集体所有制并推行人民公社体制下共同耕作的利用方式，直到改革开放后全面实行家庭联产承包责任制，形成集体所有权与农户承包经营权分置（以下简称“两权分置”）的产权结构。每一次改革均是农村实践就“所有权-使用权”的结构性需求形成制度表达，根本上都是尝试在特定社会背景、工农产业结构、农业技术条件下，探索最高效利用农地的方案。时下我国的农业面临着多重矛盾的叠加，国家欲推进新一轮的土地改革和相关立法工作，通过构建所有权、承包权、经营权分置（以下简称“三权分置”）的产权结构，达到宏观利益与微观利益的平衡。虽然经营权是新出现的一项土地物权，但其从性质上属于实际耕作利用土地的主体所拥有，就土地经营功能与之前的承包经营权相同。[1]恰恰是未实际利用但却具有物权性的承包权才是一个新兴事物，为何在所有权人与使用权人之间要介入一个基于身份的承包权主体，其身份的必要性和权益的正当性何在，是欲解决何种社会矛盾、导向何种制度功能，事关农地改革和土地产权结构改革的成败。2014 年，中央一号文件明确表示要在当下承包关系不变的情况下，稳定承包权、放活经营权，但学界和实务界的主要兴奋点在于经营权问题，反而对承包权的存续及其制度功能发掘较少。本文将结合新中国历次耕地产权变迁过程的问题导向，审理时代变迭对农地法律定位的变迁，析明承包权所承负的时代价值和制度功能，提出笔者对未来农地产权结构及其法治保障等相关问题的思考。

一、我国农地“三权分置”的制度基础与问题导向

我国的农地产权结构走向“三权分置”之前，已经历了一元产权、两权分置两个制度发展阶段，两个阶段各自实现了自己的制度使命，并将农地上聚集的社会矛盾向前推进，这是我们研究“三权分置”时不得不重视的历史嬗变过程。

（一） 一元产权向两权分置的制度嬗变

解放前我国的农地产权制度主要为地主所有制，所有权集中在少数富农手中，大量的贫农、雇农和中农终年劳作却无法解决最基本的温饱问题。新中国成立后，于1950 年颁布《土地改革法》，规定我国实行农民土地私有制，近三亿无地或少地的农民，分到了七亿亩土地和生产工具、房屋等，农民生产积极性空前高涨，农业生产得到了快速发展。农地采用集占有、使用、收益和处分于一体的自物权模式，回应了农民在新中国的获得感要求。但是，囿于当时的农业技术水平以及国家工业化、信息化建设对农业的要求，改变中小农户为主的农业生产经营方式，探索社会主义农村土地利用模式，通过规模化、合作化经营和农产品统购统销的流通机制，成为当时在薄弱的国家实力基础上实现现代化的国家抉择。于此，通过农业合作化的社会主义改造，建立了以高级合作社为基本模式的农村集体运作机制，意图在生产资料产权合并、作业过程互助合作的基础上实现农业增产，支撑社会经济发展。到1958 年，我国农村全面进入了人民公社时期，土地所有权从建国初期的农民个人所有转变为集体组织所有，但实际耕种者仍然为农民，土地与原所有者并未脱离，只是在农业作业和土地产品分配之间，植入了国家发展的宏观目标，意在规避小农意识对国家现代化进程的不利影响。但与土地资源联合同时形成的是农村社会的融合，包括一日三餐在内的基本生活需求均以“吃大锅饭”的模式，由农村集体和人民公社运营。在此氛围下，虽实现了国家抓住土地这一关键资源，但仅在劳动对象要素上实现了从分散到集中，在劳动工具和劳动者素质等生产力要素方面，并无实质性进度，甚至干多干少一个样的思想降低了劳动者的努力意愿。加之文化大革命期间的经济停滞和“四人帮”对阶级斗争的推澜，农村土地从私人的一元产权到集体的一元产权，虽在客观上实现了土地的联合，但并未产生出应有的经济规模效应。反而造成农民土地情感下降，农业技术创新动力不足等弊端，解放农村的生产力成为土地集体化后的边际性需求。

随着1978 年发端于小岗村的“分田到户，自负盈亏”尝试，保持土地集体所有制前提下的家庭联产承包责任制，开启了我国农地两权分置的时代。从实践效果来看，通过将使用权赋予农户第二年便解决了农民的温饱问题；1980 年中共中央印发的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》初步打破了平均主义的弊病，为包产到户、包干到户在政策上开了口子；1982 年中共中央发布了第一个一号文件，正式确立了“土地等基本生产资料公有制是长期不变，农户和集体的承包关系”的二元产权制度，1982 年—1986 年，一号文件确立了联产承包责任制和农户家庭经营长期不变的产权制度。二元产权制度的出现，契合了改革开放初期解放农村生产力的时代需要，破除了公社化的极端平均主义，短短几年，农村经济水平持续上升，农业增长速度罕见，主要农产品供应紧缺的状况有了很大改善，农民收入增加了数倍，新的产权结构十分有力地推动了农业生产和农村经济的发展。[2]

随着市场经济的发展与改革开放进程的推进，单纯的两权分置制度出现了严重的问题，主要表现在其制约了新生劳动力的产生。两权分置之初，生产力得到大规模的解放，使得剩余生产力得以转向非农业工作，进城务工成为青壮年劳动力的主要选择，在一定时期内为中国经济的高速增长做出了卓越贡献，[3]该阶段，农村的耕作劳动力主要为妇女及老年人，后逐步演变为老年人，因此，农地出现了大量弃耕、抛荒现象，而经济的发展、人口的转移带走了农村最具有劳动能力的人，农村劳动力的老龄化促使国家必须培养出新的接班人；[4]但是，1982 年中央一号文件要求承包地不得买卖、不得出租、不得转让、不得转作非农用途，同期的《宪法》以及《民法通则》也规定土地不得流转，1984 年虽然允许转让，但只是允许在集体内部转让，从一定意义上说，禁止土地流转阻碍了新生劳动力进入农村耕地。相比一元权利体制，所有权稳定在集体组织手中保持了土地用途在农用和建设利用间的可控性，既解决了农民私有制下农业生产微观目的与国家宏观要求间的不协调，又解决了集体一元所有制下实际利用者（农民）缺乏积极性的问题，确实起到了农业增产、农村改善的生产力解放效果。

（二） 旧两权分置向三权分置的制度推进

时代的变迁让两权分置的模式再次面临着改革的压力。

其一，随着改革开放的推进，沿海地区与内陆地区间的发展差距愈发明显，工业服务业的劳动收入逐步提高，使得务农的相对收入走低。[5]农村的青壮年和技能型人才向发达地区、非农产业领域大量逸出，其以离土不离乡、离土又离乡等多种形式在农业与非农业产业间寻找着自身发展的平衡点，兼业型务农甚至向非农产业的规模化转移，造成农业弱质化、农村空心化等严重的社会问题，三农问题积重难返。

其二，我国改革开放初期存在的城乡发展失衡问题，造成以户籍为标准的社会保障城镇、农村人口二分，从农业逸出的优质劳动力亦难以在城镇就业中获得平等的福利保障，使得其养老等生计问题相当程度上仍需倚赖农村土地，占有不利用的现象在客观上阻碍了农业经济的现代化，但又是维护农村社会稳定的必需品。

其三，我国经济社会发展遭遇越来越严峻的资源约束和环境污染问题，特别是农地利用方式存在的土壤污染问题，已成为可持续发展必须破解的难题。绿色发展的新理念映射于农业领域，要求改变土地以家庭分散利用为主的基本结构，转变依赖农药、化肥等石油产品为生产条件的粗放型作业方式，生态农业、绿色农业、低碳农业、替代型农业等产业发展模式呼之欲出，平衡人与农业生态系统间的利益提上了法治建设的日程。

其四，以WTO 为代表的全球贸易制度对我国农业形成的竞争压力，倒逼着农业国内支持政策要按照对贸易无扭曲效应要求进行改造。21 世纪初，随着我国加入WTO，我国农业在对外贸易中频繁遭受各种贸易与非贸易壁垒，特别是以TBT 、SPS 规则为代表的绿色贸易壁垒，以及以非扭曲性农业补贴为导向的对国内扶持政策的要求。迫使我国参与国际农业贸易的国内产业基础必须进行根本的改变，要在技术密集、资本密集等现代要素支撑下，以规模化、旗舰式农业经营者为主要贸易参与主体，才能在遵守国内法前提下捍卫国家粮食安全。如果缺乏化零为整的土地产权整合制度，即使通过农业科技和贸易促进等措施能在短期内提高国际竞争力，倘若生产经营方式与贸易方式不匹配，片面扩大国际贸易就会成为调动我国农村自然资源和工业反哺农业的经济资源，“补贴”全球农业消费者的过程，不仅会掏空农业生产力，也会使我国在农业国际分工中末端化、边缘化。

实质上，1988 年《宪法》即放开了土地使用权的转让，1994 年农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中首次出现了“土地承包经营权流转”一词，1995 年3 月28 日，国务院批转该意见，要求在保证土地集体所有和土地农业用途不改变的前提下，经过土地发包方同意，允许土地承包方在承包期内，对承包地依法转包、转让、互换、入股。自此，“土地流转”在法律和政策层面均有据可依。2005 年、2008 年、2009 年和2013 年一号文件等政策性文件，均对农村土地的产权优化有所涉足。但在中央明确三权分置的改革方案前，我国的法律政策并未在“集体所有—农户使用”基本范畴中，找到协调保持土地农业用途与吸引现代生产要素参与的制度出路。究其原因乃在于，旨在激发经济资源多层次价值的所有权—使用权二分的传统模式与我国农业经济和农村社会治理的利益格局扞格不入。

二、“三权分置”框架下承包权的制度定位

据上所述，我国农地的产权结构转变是农业发展模式顺应时代变化的结果。一元产权向两权分置的转变，以激发农民积极性、增强农村生产力等农业经济功能的考量是提升是根本动力；两权转向三权的动力机制与之不同：一方面，三权分置不仅面临着工农业失衡、国内外市场对比关系下经济功能的再提升问题，还要面临着城乡发展不均衡、人与自然关系不和谐的社会利益协调问题，制度内容更为丰富。另一方面，三权分置的出现除了农业发展的内在因素外，更多地来自非农业挤压、国际农业竞争、环境资源外部约束等外在因素的驱动，是内外部因素共同作用下的制度新发展。质言之，“三权分置”要解决的社会矛盾是多元的，这就要求我们采用多视角来分析三个权利间的内部分工和外部功能，并将这一分置方案嵌入我国农业现代整体进程中，发现其更多的制度可能性。基于此，当我们审视三权分置的制度意涵时，不禁要追问：既然需要通过使用权从外部引入现代生产要素，为何不是新的两权（农村集体+非集体成员的新使用权人）来替代原有的两权（农村集体+本集体内成员）？本集体内的农户及其成员，特别是那些已经脱离农业生产的进城务工人员，为何不从农村产权关系中直接退出？因此，笔者认为：三权分置的关键创新，不仅在于通过承包权与经营权分置来更新农业从业人群，更在于通过保留承包权促成适应现代农业发展要求的所有权—利用权关系的重构。某种意义上讲，承包权成就了经营权，承包利益的稳定间接地使集体外生产要素所有人持有的经营权益物权化成为可能；但从农村土地资源利用本身而言，承包人并不直接参与实际利用，于所有—使用二元分置的现代产权理念观之，其又显得有冗余之嫌，承包权的定位成为一个有待理清的问题。

（一） 三权分置的内部结构分解

从权利结构的外观看，三权分置在两权分置基础上新设了经营权，在此之前并非不存在承包权人之外的主体实际耕地土地的制度安排。在我国的土地管理和农村土地承包立法中，集体组织成员均可通过转让承包经营权、转租等方式，进行土地用益物权的流转，但其流通的主体范围主要针在本集体组织内进行，优质人才向城乡就业转移的背景下，土地实质上是高质量农民向低质量从业人群转移，仅在粗放利用层面一定程度地解决撂荒问题，而无法形成适度规模化的现代农业经营模式。即使集体外的农业投资进入农村，也多以土地租赁等债权化的方式进行。虽然多份中央一号文件中强调要科学利用耕地，但囿于农民种植技术和获取信息渠道有限等问题难以实现，耕地收益差、闲置、抛荒的问题不断出现。随着工业化、城市化进程不断加快，必然导致土地征收和耕地转作非农用地的出现，耕地的承包经营权又建立在土地承包合同之上，承包期限的长短决定了承包权的稳定与否，承包户对于耕地产权缺乏安全感。因此，在一定时期内，滥用土地、揠苗助长的现象频发，不仅导致耕地利用率低下，而且出现了耕地污染问题，种植无人引导、耕地无人监管等问题比较突出。使用权的制度稳定性不高影响了投资者人长期规划的动力，承包经营权集中在农户手中的细碎化生产模式极大地制约了规模经营，也无法做到引入大型机械化设备，两权分置阻碍了农业科技化进程。[6]三权分置模式的直接性制度效应即是将使用权人的债权化法益，转变为能对抗包括所有权人（集体组织）、原承包经营权人（农户及其成员）的土地物权，如此能实现土地资源利用在两方面的根本转变：（1）实际使用人对土地利益的预期更稳定，物权化的制度安排能强化其长期经营、远期投资的利益导向，打破债权化模式下利益短期化的制度囹圄，能更好地适应生态友好促进、国际竞争力增强的要求和农业投资回报长期化的经营规律。笔者认为：本质上，三权分置实施的直接目的就是置换土地实际使用人群，在优质农业人才向非农产业流失后，通过土地利益的扩展从非农产领域吸收新的生产要素，不再依赖吸引农民回乡的方式来振兴农村；（2）经营权人不再局限于本集体成员，使土地可跨集体组织成员、跨城乡主体进行流转，吸引更多、更优质的资源参与现代农业运作；[7]同时，通过保持土地的集体所有权，能维系土地农业非农业用途间的制度防火墙。从农业经济功能来看，在打破土地流转的集体成员身份制过程中，保留承包权不是必须的制度要素，或者说原有农户退出于所有—使用二元产权结构的主体置换更为有利。那么，留存独立的承包权意欲何为？答案蕴含于三权的内部关系中。

相比两权模式下集体依成员资格而无偿地赋予农户的承包经营权，独立的承包权仅保留了原有的“使用+收益”用益物权结构中的收益权能，并且仍是基于集体组织成员的身份而获得，此时的收益来自于向经营权人收取，而非自己亲自利用土地。可见，从所有权人的角度观之，承包权的获得依据和对象范围并无根本差异，只是三权分置后可能部分已在城镇务工的农民因为落户城镇，且希望取得城镇公共服务的身份条件而有偿退出农村的土地产权结构。如其不退出，亦不亲自耕作，其承包权仍属物权性的农地用益物权，而其承包权则是经营权的母体性权利，相对于实际利用的经营权人，承包权人是名义上的利用者，经营权期限届满或经营协议关系终止时承包权人即将恢复“使用+收益”的他物权人地位。[8]于此来看，三权分置创新性地赋予了农户在亲自耕作和引入经营权间的自由选择权，虽然分置与否看似对集体所有权的行使方式无甚影响，但有无这样的选择空间对农民的意义是完全不同的。其一，对离土又离乡的农民而言，有偿地退出集体土地权益关系，转而融入城镇公共服务和社会保障服务体系，三权分置为其带来农村权益的最后解决方案；其二，对离土不离乡的兼业型务农人员而言，这是向外转移的农村富余劳动力中的主要类型，其既无法在城镇落户又需要务农而取得农业收入，只要从经营权人处获得的收益超过亲自耕作则引入经营权更为有利，引入经营权后其可全力投入非农领域的就业岗位，形成土地收益+城镇劳动收入的利益格局。[9]此举也间接地为经营权的创设划定了价格底线，获得经营权的主体必须采取较农户分散经营效益更高的方式，才能获得超额收益；其三，对不离土也不离乡的留守农民而言，由于这部分主体多为高龄、低技能的弱势群体，引入经营权人将使其土地收益更加稳定，如其行有余力还通过在经营权人的企业、合作社或农场中务工，在土地收益外获取劳动收入。

所以，三权分置运行的社会效果体现有三：（1）务农群体的筛选与置换效应。通过不同类型农户的务农意愿和能力分析，会发现三权分置所赋予的选择权，会使农户在退出、引入经营权人、亲自耕作间进行抉择，前两种选择能产生将土地从分散向适度集中利用的方向引导，而作了第三种选择的农户必然是自身具有持续务农能力的部分，三权运行的结果将使土地实际利用者逐渐呈现出农业投资者（经营权人）+优质农户的结构。相对于两权结构下以家庭分散经营、兼业务农的低效运作方式相比，农业劳动者素质显著提高，农业经营的资本、信息和管理等资源条件大为改善。（2）农村集体及其成员的收入稳定效应。未离土的留守农户、无力完全融入城镇的外出务工者将是构成承包权人的主要群体，三权分置在使其不实际使用土地的前提下，获得相对稳定的土地收益，是提高其源自农业经营收入的制度安排。[10]（3）国家宏观政策接纳能力的提升效应。在三农问题日渐突出的背景下，国家确立了对农村“多予、少取、放活”、“工业反哺农业”等政策，从根本上扭转了农业作为非农产业劳动力和廉价原料来源的地位，特别是2006 年取消农业税以后，国家不对农业、农村增加负担的倾向更加明显。但微观层面的农业作业要在种养结构、耕作与养殖方式、农产品质量等方面接受国家的宏观指导，农业面源污染、农药化肥等造成的土壤污染也是重要的生态环境问题，分散的农户耕作模式无法接纳国家农业、环保执法施加的制度负担，三权分置通过主体筛选机制，能用经营能力强的群体取代以土地养老的固有农户来实际利用土地，也就具备了履行农业补贴对价、农村环保等法律义务的能力，有力地提升了农事主体执法相关制度的能力。

（二） 承包权存续的必要性及其功能定位

通过比对两权与三权模式对不同主体的利益平衡效应，可以发现承包权作为一项独立的权利，其存续具有高度的必要性和丰富的制度意义。质言之，为何不能用“所有权—经营权”的新两权替代“所有权—承包经营权”的旧两权而排除承包权？这是因为三权分置形成主体置换后，被置换的主体需要一个合理的制度地位，唯有该地位确立，弱势的农户才愿意引入经营权，附着于经营权的现代化生产要素才能注入农业领域。可见，承包权是三农问题解决的“药引”。

一方面，微观视角下，对固有的农户而言，其存续的必要性在于保持其从农地的收入不低于亲自耕作的收益，为其参与城镇就业、增加收入提供基础性保障；对经营权人而言，其存续的必要性在于让分散经营的农户愿意将土地使用以向其转让，打破农村土地流转固有的身份限制，使现代生产要素下乡成为可能；对所有权人而言，承包权诱导下形成的主体置换与经营模式转变，使农业的整体经营质量得以提升，承包权收益支撑下的收入增加及向城镇的转移，使集体组织担负的扶贫等社会建设压力大为减小，虽然所有人从经营权人处获得的收益可能提升不大，将其履行社会功能的行动成本方面却能明显减负。另一方面，从国家的宏观农村政策，三权分置除通过打破农地利用的身份限制，从而让土地与现代生产要素结合外，至为重要的是促进集体组织的农业经济、农村社会建设的功能逐步剥离，将农业农村从一种城乡二元化的身份识别标志，转变成一种与非农产业相同的职业选择，扭转因承担的社会功能而削弱其经济功能，从而造成农业国际竞争力不足、生态文明水平不高等问题的局面。而承包权作为一项专属于集体组织成员的权利，其获得时的无偿性、时限上的宽延性、收益的相对稳定性，确保了农业社会功能在与经济功能相对分离的前提下得以延续。在此基础上赋予实际利用人以物权化的经营权，使其能形成长期性、稳定化的投资意愿和经营模式，既有提高农业领域的生产力，又能通过优化农业从业群体的主体能力，促成国家的立法与政策在农村推行的有效性，改变长期以来存在的民生阻却制度实施的窘境。所以，不论在微观上还是宏观上，承包权的存续均有高度的必要性。

根据承包权衍生的基本逻辑，可将其制度功能归纳如下：（1）承包权的功能直接体现为农地价值结构内部的收益权，是在不改变土地农业用途的前提下赋予农户不直接耕作并获得收益的权利，保留了权利主体在农地权益结构中的原有地位，减小了农地改革的阻力；（2）承包权为何需要保留，而非由集体组织通过行使所有权的处分权能，从农户手中收回土地并向经营权人重新发包？答案系于承包权在三权分置中分担了农地原有的社会功能，而将经济功能系于经营权身上。此收益权的存续乃源于引入经营权时，农户在不离土或无法融入城镇社保体系的情形下仍然具有基本的民生，其功能本质上属于农村社会保障的替代性权利。之所以需要独立的承包权，是由于其存在针对性的农业人群，这部分以往通过亲自耕作的主体为农业现代化经营模式的推行，离开的祖祖代代耕作的土地，但我国尚未建立城乡一体的养老、失业保障机制，城镇化水平主要吸收自愿离开农村的优质劳动力部分而无力接纳所有人，如不赋予收益权则其利益将裸露于农业现代化改革的关键点。可以说，承包权是“农村版的养老、失业保险”。[5]（3）承包权的功能发展具有一定的过渡性与非自足性。由于承包权人处于城镇无法吸纳又不直接利用土地的状态，正因为这部分人群是“集体组织—农户”转向“集体组织—现代农业经营主体”特殊的历史产物，随着城镇化水平发展、人口更新和社会保障体系完善，农村社保问题逐步化解后，承包权存续的历史背景和利益逻辑随之消逝。可以说，承包权是特定时代背景下的过渡性制度安排，而其存续的时限取决于农地经济、社会功能分离后，所有权、经营权对承包权适用人群的分解能力。从2011 年开始，我国的城镇人口已超过农村人口，并且城镇化趋势还将继续发展，但即使承包权为农户提供了多元选择后，最终仍有一部分不离乡也不实际利用土地的农户，其土地权益需要新的权利形式加以替代；或转化为集体所有权的股份，或采取以土地承包权出资的方式转变为经营权主体的股权，最终承包权功能走向终结而农地产权重回“所有权—使用权”的现代二元结构。

三、三权分置框架下农地承包权的制度保障

随着三权分置政策的推行，农业现代化的雏形初具。其一，规模化经营的态势初现，机械化、现代化的耕作方式更为普及。2017 年第三次全国农业普查数据显示，2016 年，全国共有农业经营户20743 万户，其中，398 万规模农业经营户，农业经营单位204 万个，全国共有农业生产经营人员31422 万人；2016 年末，全国共有拖拉机 2690 万台，耕整机 513 万台，旋耕机 825 万台，播种机652 万台，水稻插秧机68 万台，联合收获机114 万台，机动脱粒机1031 万台，较2008 年的第二次普查数据有明显提升。其二，耕地使用农药量减少，生态农业势头初现。农药使用量在2014 年达到巅峰，为 180.69 吨，2015 年为 178.30 万吨，2016 年为 174.30 万吨，2015 年实现了农药零增长的目标。[11]其三，农地抵押贷款业务发展势头良好，现代生产要素融入农业的力度初见效应。2015 年12 月27 日，第十二届全国人大常委会十八次会议通过决定，开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。截至2018 年9 月末，190 个农村承包土地的经营权抵押贷款试点地区（以下简称“试点地区”）设立了风险补偿基金；140 个试点地区以出资额为限提供风险补偿或担保代偿；试点地区已有1193 家金融机构开办农地抵押贷款业务，贷款余额520 亿元，同比增长76.3%，累计发放964 亿元；融资额度显著提高，普通农户贷款额度由试点前的最高10 万元提高至50 万元，对新型农业经营主体的贷款额度由试点前的最高1000 万元提高至2000 万元—5000 万元不等。但这些改革的成绩需要制度加以固定，才能形成具有持续性的农业生产力，而当前过度关注经营权实施方式，忽视了对承包权对经营权的诱导性作用，如果制度设计失策，可能造成一个经营周期结束后承包权人重新返场的情形。因此，我国正在修订的土地管理、农村土地承包制度，应作有针对性的制度安排。

（一） 在明确并强化承包权的物权性质前提下，为承包权实现提供多样化选择

由于新中国农地产权改革源自农民私人所有权，其权利具有历史正当性；在两权转变为三权时，保留承包权的主要目的在于维系其所承载的社保功能，在我国城镇化和社保负担水平尚不能承纳全部小农户退出的背景下，承包收益的制度定位只能强化不能削弱。一方面，要确保农户对农地的物权性权益，强化其基于特定土地对经营权人获得收益的制度功能。套用城镇土地和普通动产的所有—使用二元结构，将经营权视为债权[3]的看法，是忽视承包权历史演进的本本主义。不过，长期来看经营权与承包权分离的主要目的是推动农地化零为整，服务于适度规模经营，在确立其物权属性的前提下，可考虑沿用即使承包经营权的登记模式；在5-10 年后待农地盘活，承包权收益得以稳定且已完成货币化转型后，可过渡为共有物权模式，使承包权与具体地块相分离而定格于纯粹的收益权属性，如此既能保障承包权人收益权又能通过使用、收益权能分离，促成愿意继续务农的农民持有承包经营权，无意或无力继续务农的享有收益，提高其经营权人持有的土地权益之稳定性，间接促成其加大投资力度、提高经营质量。实践中，2015 年农业部等6 部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》也提出确权确地为主、从严把握确股确权不确地，江苏、上海、广东等发达地区也在试行确股确权不确地的做法，反应良好；2016 年的一号文件认可“将经营性资产折股量化至集体成员”的方式进行确权；2017 年一号文件提出要“通过经营权的流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营”、“资金变股金”“农民变股东”。可见，承包权的功能抽象化是政策和实践的共同需要，正在统一的不动产登记制度改革中，关于农地三权的登记制度也须在承包权登载方面，设立确地型、不确地型承包权，待农民接受并熟悉三权的运行规律，农村集体组织的法人治理机制完善，管理本集体资产能力达到一定水平时，应在尊重农民意愿情形下，将农民的承包权转化为集体资产的股权，这样既能稳定农地经营的预期，也能释放承包权人异地、异业地进行就业。

（二） 基于我国农业经济、社会功能在现代化过程中逐步分离趋势，善用承包权益有序分流农村富余人口，强化农业投资中保障农产品质量、保护农村生态环境等法定义务

承包权不仅具有稳定农民收益的功能，也在中长期内会引导农民的分流，通过城镇化吸引一批、继续务农留下一批、长期持有集体资产收益分离一批，最终农地资源将逐步流向具有技术优势、资本优势的部分经营权人，形成特色农业、农艺传承与现代规模化经营相映地趣的农业经济结构。但这一发展趋势需要良好的外部环境，一方面，根据承包权的确地与不确地的类型区分，采取差异化的承包权定价引导手段。首先，对共有物权型承包权下的经营权人，采取更有利的农业补贴方式和更优惠的农业信贷、农业保险扶持手段，从经营权来源差异方面间接促进承包权差异化定价措施，在多予农民利益的前提下确保改革方向不反转。其次，强化基层政府特别是农业监管部门对承包权集体化行使的指导力度，多方面利用政府组织、集体组织自治、农地信托等手段，在经营权引入前打通实现农地成块成片的制度关节。通过土地化零为整来提高其市场价值后，强化对农地经营合同的备案审查程序，将污染性经营方式、信用不良的经营者提前阻止在进入农地之前；强化集体资产经营质量监督和经营权履约情况的反馈，协助集体组织和农民解决农地承包经营纠纷，确保其承包权收益保质保量地实现。再次，提高村务公开质量，通过增强集体组织自治能力建设和承包权人民主基层参与程度，为承包权主要转变为不确地类型，甚至转化为集体经济法人组织股权奠定能力建设基础。在土地收益的计算与分配中，要凸现资金透明度和承包权分类计价，特别地将承包权人收益+集体共有产权分红的收益部分分段公开，吸引农户自愿参与承包收益权转型升级；最后，改变农业、环保领域在农村地区监管执法薄弱的局面，经过承包权、经营权分立的制度设计，继续农业经营的主体质量将会显著提高，相应地其法治理念和守法能力也会大幅提高。由于农村在我国城乡二元结构中处于弱势，农业农村执法领域大量依靠农业补贴、示范区（场所）建设等授益性手段推动发展，生态环境领域执法对集体组织、农户的要求也较城镇地区经营者宽松，是农业生态环境退化、乡风衰弛的原因之一；因此，三权分置改革后对经营权人特别是规模化经营主体，须让法律的牙齿硬起来，比照城镇地区的企事业单位和其他经营者的法律义务，完善企业作为第一责任人的制度建设，加大执法力度，将经营权人违法与集体经济组织、农民承包收益挂起钩来，确保在农业领域、农村地区对违法经营行为也能实现公私合作的责任合围。

（三） 针对承包权所承载的社会功能精准施策，既解决历史原因造成的农户社会欠债问题，又从农村社会治理能力和小型城镇建设等方面，疏解承包权的历史负担和社会责任之累

一方面，要优化集体组织的农业经济功能实施方式，实现农村两委职能的科学分工，由村委会履行土地承包权的集体代表权功能，要引入公司化、信托登记等现代经济实体运作方式，为承包权与具体土地脱钩从而更多地适用集体行使方式，甚至转化为集体组织股权营造制度空间；另一方面，要加快城乡公共服务和社保制度的均衡化发展。承包权正是社保功能从土地剥离不充分的过渡性制度方案，其消解需要农村社会功能的正常制度加以接续。因此，需要要城镇化水平提高过程中，实施更加灵活的户籍落地政策和公共服务配套政策，[12]增加城镇化对农户有偿退出的吸引力；特别是针对农村高龄、弱势人群，由于城乡二元化发展而缺乏养老、失业机制的保护，应采取财政补贴或从城镇土地财政收入中抽取部分，专门解决该部分人群的社保问题。而在经营权效应逐步体现的过程中，也要加强其向不离乡人群农村就业时提供养老、失业保险的义务，止住农村改革中的社保欠账。