光伏扶贫产业多元化演变路径研究

高富锋，董经圣

（华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206）

2016 年，在“十三五”工作会议上，国家能源局提出了贫困区域农网改造、农村电网覆盖、光伏扶贫相结合的能源扶贫工程。通过以光伏发电产业为核心的能源扶贫，能够在扶贫的同时推动农村电网改造工作的推进，对于贫困地区的基础设施条件改善和脱贫工作有着重要的意义。

一、光伏扶贫的产业发展特征

光伏扶贫是一种简单、高效、一次投入即可获得长期效益的扶贫项目。光伏扶贫项目开展后，管理简单，不需要复杂的劳动，对于精准扶贫工作的推进起到了显著的促进作用。采取精准扶贫模式进行光伏扶贫，能够实现从“输血式”扶贫向“造血式”扶贫的转变，注重实现扶贫的精准管理、帮扶、考核，将精准扶贫的理念贯彻到扶贫的整个过程中。[1]

（一） 光伏扶贫的主要建设模式

目前光伏扶贫项目主要有集中式和分布式的建设模式。集中式建设模式是指由村集体统一进行光伏项目的建设，在获取发电收益后，由村集体进行分配。分布式建设模式是指在村民自家分散建立光伏发电设施，并由此获得光伏发电的收益，见表1 。

表 1 光伏扶贫建设模式对比

集中式的建设模式产出较高。数据显示，集中式光伏电站的收益是分布式的2.66-3.34 倍，是投入产出比较高的光伏扶贫项目建设模式。但集中式的建设主要以投资入股的模式运作，其筹备周期和建设过程较长。由于集中式建设对于电站规模有着一定的要求，因此在单村建设能力有限的情况下，往往采取跨村联建的方式，电站可能并不位于村内。同时，由于集中式的建设需要较长的建设周期，因此获取分成周期较长，贫困户参与项目相对幸福感较弱。

分布式的建设模式建设周期短，多为村民零散的分布建设，主要在村内或者自家屋顶上，不会存在与其他利益体纠纷的问题，其收入相对更为稳定可靠，从申请到实施的流程也较为简单。但分布式的光伏发电建设项目，由于采取分散建设的方式，可能存在光照差、效益差等方面的问题。在一些地区的分布式光伏发电项目建设中，也存在一些扶贫政策扩大化，未能惠及到真正的贫困群体，却被一些不符合条件的参与者占据名额的问题。

（二） 光伏扶贫的产业发展优势

首先，光伏扶贫的项目具有成本投入少，项目可持续性好的发展优势，光伏扶贫项目按照光照、土地、资金、电网、消纳等方面的基础条件对贫困村进行衡量，对于满足条件的贫困村即可纳入光伏扶贫项目实施范畴。在审核通过后，村级光伏扶贫电站接入规模在300 千瓦到500 千瓦之间，其资产所有权属于村集体。对于一些单村建立电站困难的贫困村，可以采取跨村联建的方法。在光伏扶贫项目建设中，获得项目审批的地区开展光伏发电项目建设。其产业建造的成本主要在前期进行投入，一次投入后可持续获得发电收益。光伏发电设施一般需要30 万的前期投入，后续可持续使用25 年，这种投入小，回报长期的模式，对于贫困户的脱贫有着显著的实践意义。

其次，光伏扶贫的项目具有开展条件简单，管理和劳动成本低的优势，从目前光伏扶贫落地的基本条件分析来看，目前大部分贫困村落主要属于“无劳力、无资金、无稳定收入”的三无贫困村，这类贫困村开展产业扶贫的基础较差，缺乏发展特定产业的基础条件；在开展技术扶贫方面，贫困村农户学习技术的门槛较高，技术扶贫转化慢。这些条件使得开展光伏扶贫项目，符合其资源和现实双方面的要求。光伏扶贫项目的管理和劳动成本较低。目前贫困村存在典型的老龄化特征，青壮年离村务工较多，且贫困户大多是因病或因残致贫，存在劳动力弱，不能长期固定投入农村劳动生产等问题。光伏扶贫模式中，只需要一次的项目建设投入，后续不需要复杂的管理和劳动，对于贫困农户而言能够省心省力的获得较为稳定的固定收益。

最后，光伏扶贫项目具有国家政策扶持的产业发展优势。光伏发电属于清洁能源，不产生污染、辐射和噪声，是目前较为广泛应用的绿色能源。国家对光伏扶贫项目有着明确的政策支持，项目投入建设后能够获得政策补贴、发电收益、地租或入股收益等多种模式的回报，对于精准扶贫工作的展开有着重要的促进作用。

二、光伏扶贫产业发展过程中出现的模式困境

由于光伏扶贫项目推进前期主要靠政策和资金扶持促进项目的开展，因此在光伏扶贫产业发展过程中，也出现了一系列典型的问题。

（一） 单一产业导致贫困户脱贫内生动力不足

光伏扶贫是一种投入简单，持久获益的项目，但总体来说，光伏扶贫项目虽然能够产生一定的收益，其总体的收益规模却是有限的，项目在其发展过程中存在内生动力不足的问题。光伏扶贫项目落地的贫困户中，主要是老龄化群体和由于疾病和残疾等导致的无劳动力群体。光伏扶贫对象的结构构成，导致其群体存在智力、受教育程度等方面的限制，普遍知识水平不高。光伏扶贫主要是一次性参与之后即可长期获得回报，导致贫困户缺乏主动脱贫的内生动力，仅靠单一的光伏扶贫手段，脱贫效果不理想，影响了精准扶贫效果的落实。[2]

（二） 单一投资主体影响规模效益的实现

由于光伏扶贫目前的投资主体比较单一，主要以政府的扶持资金以及一些企业公益性的投入为主，相关的银行贷款及其他类型的投资较少。这使得在目前的光伏扶贫开展中，分散型的项目较多，集中的大型光伏发电项目较少。一般而言，在光伏扶贫项目中，企业承担初期投资的情况，主要是注重政府补贴和相应政策的扶持，但这种模式下企业主要追逐的是短期利益，可能存在一定的套利行为，并不能够长远的保障项目的后续投入和稳定运营。因此单一投资主体导致光伏扶贫项目在实现产业化的过程中进展较慢，制约了光伏发电项目规模效益的实现。

（三） 单一政策扶持制约规范化管理的实现

在光伏扶贫的产业发展中，前期主要靠政府政策扶持，单一依靠政策扶持的模式，使得对光伏扶贫的项目管理较为简单，在项目的后续管理运营方面的投入力度较为有限。但光伏扶贫项目想要实现较好的效益，需要专业的团队管理，在光伏扶贫项目落地后，其后续的运行与维护需要专业的团队规划。

目前光伏扶贫项目运作中，因为前期成本主要用于项目建设，在后续管理方面存在资金投入不足的问题，导致光伏扶贫缺乏专业的管理人才和运营团队，从而使得系统的运维存在较大的压力。光伏扶贫项目的落地在地域上有着较大的差异，各地域发电的规模、能力，光伏扶贫建设所选择的模式各不相同，每个地区在光伏扶贫的落地中，为了实现项目的扶贫效益，保障在项目运行的25 年内能够进行持续规范的管理，其管理模式需要根据地区的特征进行具体的探索，因此光伏扶贫产业发展中，如何实现规范化的管理也是其中的一个难题。

三、光伏扶贫产业发展的多元化产业发展模式演变

从对光伏扶贫发展的模式进行分析，可以了解到在产业发展的过程中，单一模式的光伏扶贫效果有限，也不利于精准扶贫工作的深入开展。精准扶贫工作是一项综合性的工作，因此对于光伏扶贫产业长远的发展，应当从原有的单一化的模式向多元化的模式演变，从而促进光伏扶贫的产业提升，使得光伏扶贫真正成为“造血式扶贫”。[3]

在光伏扶贫产业的发展过程中，应注重从单一模式向多元发展模式的转变。在最初的光伏发电项目中，贫困户主要以发电收益为主要的收入模式。[4]在这种模式下，贫困户虽然能够获得一定的固定收益，但其总体的收益规模有限。随着光伏扶贫产业的不断发展，其扶贫模式也逐渐向着多元化的模式演变。例如“光伏+农业”、“光伏+电商”、“光伏+产业投资”等均是可参考的多元化路径。

（一） “光伏+农业”模式

“光伏+农业”是将光伏发电项目与生态农业相结合，采取“光伏发电+现代农业”的发展模式，将光伏发电、现代农业、养殖高效农业设施相结合。在农业大棚棚顶利用太阳能发电，棚内通过光伏系统工程发展现代农业，从而在很大程度上提升了土地的单位产出和农民的收入。在与农业项目的合作中，蔬果、菌菇、药材、林业、渔业等均可作为与光伏发电结合的项目。在“光伏+农业”的发展模式，一般由农村集体进行投资，其中贫困户占据50%以上的股份，农业产业的发展与光伏发电项目共同进行，入股的贫困户不仅可以获得光伏发电的固定收益，同时农业发展的效益也将为贫困户提供更高的收益。在这一模式下，贫困户可以获得光伏扶贫的固定收入，土地租赁的资产收入，贫困户在电站参与农业务工，还能增加工资性收入，从而真正实现扶贫绩效的提升。

（二） “光伏+电商”模式

“光伏+电商”是指将光伏扶贫与电商产业充分结合，即在贫困村开展光伏发电项目的同时，将地区的特产农副产品放在电商平台上销售，为贫困村的农特产品提供有效的线上销售渠道，促进贫困村总体经济效益的提升。目前在“光伏+电商”的项目合作方面，国网电商公司创造出了多种合作的模式。国网电商公司即国家电网电子商务公司，在国家电网积极推进光伏发电项目的同时，国网电商通过建立旗下的“惠农帮”电商平台，与实施光伏扶贫项目的贫困村对接。“惠农帮”平台精准录入了帮扶贫困户的相关数据，在平台上架的入驻条件中，要求商家对口带动10 到20 家贫困户的发展。这种模式将扶贫工作普及到电商平台的商户中，实现了精准扶贫工作模式的创新。

（三） “光伏+产业投资”模式

“光伏+产业投资”是将光伏扶贫与贫困村的多元化投资相结合，这是对光伏扶贫收益分配的一种模式创新。对于光伏扶贫的收益，除了分配给贫困户的固定补偿之外，其他的收益可以以村集体的方式进行投资，从而促进贫困村相关农业或其他特色产业的发展。通过产业投资的发展，获得的经营效益可以再次向贫困户分配，从而实现了贫困户收益来源的多元化，促进贫困户总体收益的提升，从而使得精准扶贫工作能够取得更为显著的成效。

四、光伏扶贫产业发展的多元化融资模式演变

光伏扶贫在项目运营初期，依靠政府补贴能够快速获得较为明显的成效，但随着光伏扶贫项目的不断开展，仅依靠政府扶持并不能够使项目持续发展，同时还会增加地方政府的财政压力。与此同时，随着光伏发电产业的不断规模化、市场化，光伏发电将逐渐形成成熟的市场，单纯靠政府补贴无法满足光伏发电产业长远的发展需求。[5]因此在光伏扶贫产业的发展过程中，应当向着“政府+企业+银行”多主体共同参与主导的投资模式发展。从产业发展的角度来说，光伏扶贫应当在其不断优化的过程中，挖掘产业自身的发展优势，使得光伏发电项目能够产生更为可观的收益，从而促进企业、银行或其他投资机构等积极的参与到光伏发电产业中来。

（一） 积极推动“光伏贷款”融资模式

在光伏扶贫产业的发展过程中，应当不断促进融资模式的优化。目前随着光伏扶贫的不断发展，国家对光伏扶贫的补贴正在逐步降低。多元化的融资模式，对于光伏发电项目建设资金问题解决是一个重要的途径。地方政府可以采取与地方银行合作的模式，推出“光伏贷款”等政策支持。“光伏贷款”可以针对企业，也可以针对贫困户个体，对于企业的贷款政策有助于缓解光伏企业的资金压力，对于贫困户个体则能够帮助其解决初始资金的问题。[6]目前，“光伏贷款”在全国的推广力度相对较为有限，推动“光伏贷款”模式的推广，应当促进更多商业银行开展“光伏贷款”项目，同时优化“光伏贷款”的审批程序，为光伏企业和贫困户提供更多的融资便利。

（二） 创新引入光伏产业PPP 融资模式

在光伏扶贫产业的发展过程中，可以考虑引入社会资本投资的PPP 模式，即将社会主体投资模式引入光伏扶贫的产业建设当中。光伏发电作为一种投资周期较长、具备公益性特征的项目，引入PPP 模式的社会资本投资，能够减轻政府财政压力，促进光伏发电产业的长远发展。在光伏发电项目的PPP 合作中，参与企业主要通过承担项目的运营管理或者技术服务的方式展开合作，同时能够在增值税和所得税方面获得一定的优惠。通过PPP 模式的引入，能够提升光伏发电产业的市场化水平，促进产业整体规模的进一步扩大。

五、光伏扶贫产业发展的多元综合管理模式演变

光伏扶贫的快速发展，在助力精准扶贫方面起到了重要的作用。从光伏扶贫产业发展演变趋势来看，对于光伏扶贫产业的进一步发展，应当主要从加强光伏扶贫的多元化管理入手，通过精准的统筹管理，促进能源扶贫效果的提升。

（一） 从单一扶持向理性规划转变

光伏扶贫的产业发展，要调整政策扶持的力度和导向，促进产业的总体发展向着理性规划所转变，避免光伏扶贫扩大化的问题。

所谓光伏扶贫的扩大化，是指光伏扶贫的项目本身应当应用于对贫困户的扶贫项目当中，但在实际的执行过程中，一些没有通过扶贫审核的项目也被执行了，存在帮扶户数与贫困户建卡数量不一致的问题。同时，私自扩大国家补贴规模、未批先建、擅自扩大规模等现象在光伏扶贫的过程中也频繁出现。这种光伏扶贫产业发展中的混乱现象，影响了光伏扶贫的有效性，对于产业的长远发展不利。

随着光伏扶贫产业发展的不断深入，在光伏扶贫的策略落实方面，应向着理性规划的方向转变，不断提高光伏扶贫的精准度。对于分布式光伏项目建设的审批应更为严格，对于受益对象的各项条件进行严格审查，优先对深度贫困地区进行安排，确保政策优惠用于已建档建卡的贫困村和深度贫困户。

（二） 加强光伏产业发展的精准化管理

对于光伏扶贫的项目开展而言，需要加强精准化的管理，对于选址、建设、发电并网、运营管理等各个阶段进行科学合理的论证，从而形成科学可行的光伏扶贫项目开展机制。在具体的运作落实过程中，要实现光伏扶贫项目的精准监管，对于光伏扶贫的准入条件进行严格的制定与审核，从而促进项目的精准开展和高效对接。[7]在项目管理方面，也加强相应配套设施的建设，完善光伏扶贫项目的配套建设，从而避免由于硬件设施不到位导致的弃光限电等问题的发生。应当加强光伏发电项目管理人才的培养，积极吸纳专业人才加入到光伏发电项目的运作管理中来，提升光伏扶贫项目推进的科学性。

（三） 促进光伏扶贫参与主体的利益协调

光伏扶贫需要多方的参与，在具体的精准扶贫落实方面，应当促进多个参与主体的合作与协调。扶贫办、发改委、能源部门等均是光伏扶贫项目的核心参与者，在光伏扶贫工作的开展中，要将工作重点聚焦于贫困户的建档立卡，以此为基础提升光伏扶贫工作的精准性。其次在多部门的协调与合作上，为了促进扶贫效果的落实，要适当的将协调的话语权向扶贫部门倾斜，从而使得多方主体积极性的调动能够实现以扶贫工作的开展为中心。

（四） 实现光伏扶贫项目“扶贫+扶智”的结合

光伏扶贫项目要注重实现“扶贫+扶智”的结合。在“扶贫”方面，要避免光伏扶贫工作的政绩化、产业化倾向，避免“帮富不帮贫”的问题，真正实现光伏扶贫的精准化。在“扶智”方面，要对贫困户进行积极的技术和知识培训，提升贫困户对光伏技术的了解程度和技术操作水平，从而增强贫困户的内生脱贫能力。[8]

2020 年是我国扶贫事业具有里程牌意义的一年，农村贫困人口将实现全部脱贫，贫困县将全部摘帽，我国将全面建成小康社会，并实现第一个百年奋斗目标。光伏扶贫作为近年来新型扶贫手段，对于精准扶贫工作的推进起到了至关重要的作用。为了更好地发挥光伏扶贫的作用，就需要在其产业模式、融资途径和管理方法等多个方面予以完善。