公众参与能源转型：社区风电运作机制的域外镜鉴

鄢德奎

（福州大学 法学院，福建 福州 350116）

面对极端气候威胁，未来风险和不确定性将成为新常态。尽管国际气候谈判的进度并不总是让人满意，但在全球气候变迁的减碳要求以及各国民众寻求能源安全的呼吁下，世界各国相继启动能源转型政策，努力提高低碳能源比例、提升能源效率。[1]能源转型不仅体现了资源利用的技术变革，也包括社会文明与价值观的根本性变化。也即能源转型除了涉及技术层次的变革外，也与制度、社会经济的驱动力息息相关。[2]

能源转型将在发展新兴能源科技与管理技术的进程中，带动经济的新一轮绿色增长。实际上，能源转型更大的意义在于颠覆既有与传统能源结构紧密相连的政治、经济与社会体制，使得大型集中式的垄断模式在转向地方分散式的能源结构的同时，相关的权力布局也随之松绑，一改以往普通大众只能被动接受能源决策的局面，转为民众有机会参与决策直至迈向能源民主的实践。除了强调低碳、效率、绿色等转型目标，这波能源转型有其更深远的政治意义，即能源民主。因为在新的分散式能源系统下，利润分配更具正义性，当地居民、社区组织、社会企业等都能够参与决策或投资计划。2018 年，国家能源局颁布的《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》即可佐证分散式能源的价值。

在各国能源转型的浪潮中，社区型能源与分散电厂正如雨后春笋般在各地涌现。由于社区风电模式强调利害关系人的参与，同时提供地方居民分享电厂所有权及利润的机会，相对于近来传统大型风电设施的设立常常遭遇邻避效应问题，此种模式有助于提升风力电厂的社会接受度和认可度。社区风电不仅为社区居民的能源来源，更是他们的权力产生基础。以社区居民为主体的公民参与形式已不再局限于政府公共政策制定层面，在能源开发即运作配置上纳入公民意见也被视为重要的参与程序。本文以公民参与为视角，探讨能源转型的时代背景下社区风电发展的运作模式，并借助欧美个案的实践经验，梳理社区型再生能源的发展趋势及现实困境，以为我国所借鉴。

一、能源民主与社区风电

（一） 能源民主的意涵界定

能源民主的概念最早源自于“气候正义运动”，主要强调受决策影响的公众享有共同参与决策权。[3]能源民主有多种定义，其中为大家广泛认可的定义是，“确保每个人都能获得足够的能源，且能源必须以一种不危害人体健康和生态环境的方式生产，也就是说抛弃传统的化石燃料，能源生产方式须社会化与民主化，同时人类自身应反思消费主义的利与弊。”[4]能源民主的理论认为，能源转型过程中应以民主作为实践路径，从启动能源转型开始就应纳入各方关切与利益诉求，将有助于政府的权力下放并将日趋扁平化。

一般而言，能源民主的概念内涵可从民主化、所有权、生态环境维度进一步探究。在民主参与方面，能源转型的过程申述公众的广泛参与权，此种带有直接民主色彩的行动倡议不仅重视政治参与的机会与程序，也强调经济领域的民主实践。有别于政府主导的自上而下的传统化石燃料能源体系，再生能源科技的分权特性需要能源民主的地方实践支撑。如再生能源电厂的选址需要当地居民参与决策，以确保利害关系人的利益诉求得到照顾。在能源所有权方面，能源民主强调从生产到消费的全过程，改变过去个人式、私有化的形式，代之以合作共治的方式加以管控。当然，此种构想并非企图走向国进民退，根源在于过去许多公共电力事业的发展面临着能源发展分配与当地居民的利益相冲突，或是能源发展方式对生态环境不友好等困境。[5]近年来，欧洲地区已发展出许多创新模式，试图以新型态的所有权与经营方式克服前述缺陷。在生态环境方面，能源民主批判资本主义强调盈利最大化目标下的“大量生产+大量消费”发展模式，质疑和反思传统经济发展观念，倡导“后增长社会”（post growth society），主张经济发展以生态环境和公民福祉作为优先考量，呼吁减少污染和能源自给自足。对可持续发展的关怀，引导能源转型的实践，积极推动再生能源取代高污染性的化石燃料，推动能源生产过程与当地生态保护的共存共生。另外，通过公众参与的方式，自行组织管理能源供给，促成传统能源无限增长使用模式转向生产自足的电力生产模式。

实际上，能源民主的实践，主要包括权力结构的分权化模式、地方公共事业团体主导电网的产权经营和协调各方利益冲突多元参与管道。能源民主旨在于确保公众享有充足的能源供给，解决能源分配难题，重视能源生产对于生态环境和人类生存的影响，强调更具社会化民主化的能源生产模式，改变民众传统的能源消费观念。这种能源民主实践，通过小型社区发电或节电措施，能源得以一种分散的扁平化方式进行重新分配，将打破集中威权式的政治社会结构，使得低度开发的地区得以建立新的能源产业，并助推公民社会的全面发展。[6]与之相应的，新型的再生能源产业，让地方社区可以根据当地特色实施不同的能源计划，尽量确保能源上自给自足，此种分散式的社区型能源计划，不但具有灵活性，也相对容易得到民众支持。

（二） 社区风电：能源民主的具体实践

为了应对极端气候威胁，低碳经济发展势在必行，而发展再生能源又是低碳发展的核心战略。由于再生能源受气候限制的间歇性特征对电网管理的影响，致使经济理性主导的既有能源结构只有在法规调整和创新管理模式之后，才能有效引导再生能源发展。而且各地自然禀赋不尽相同，再生能源只有因地制宜才能最大限度的发挥作用。在传统集中式的大规模电厂迈向地方分散发电设施的同时，再生能源发展遭遇当地民众的不同形式抵制是无可避免的。如设立风机对生态环境、自然景观和周围社区生活所带来的影响，以及太阳能光伏发电装置的选址争议等。正因如此，如何创设提升社会接受度，成为发展再生能源过程中的重要课题。换句话说，再生能源发展的关键便是获得民众的信任与支持。公众信任的基础，涉及信息公开、分配正义、程序正义及市场动向等多种因素，而这些反过来形塑社会信任。事实上，信任关涉能源科技与政策能否顺利转换为可持续发展政策，其中利害关系人的支持、制度体系建构等方面又是影响再生能源科技与政策推进的关键要素。[7]

对于能源计划的规划与执行，社会接受度的考量有其现实意义。因为能源计划只有在民众的理解和支持下才有机会成功，与之相关的社会文化与个人价值观念都会不同程度地影响新兴能源科技的接受程度。社会接受度同样与公众参与密切相关。美国风电协会曾对风力发电计划中利害关系人的态度进行实证研究，发现除了能源安全性与成本因素以外，对当地经济贡献、土地利用方式、环境生态影响甚至美学观感，都是其关切的焦点。Hindmarsh 通过考察澳大利亚风电推行经验，发现社区的协作与参与，既有助于发展能源科技，也能强化社区参与能力以调和科技与社会间冲突，还能最大限度地确保当地民众利益诉求和意见表达得以伸张。[8]只有同时兼顾社会、经济与科技，才能保证能源政策朝着再生能源转型的方向迈进。Wolsink 的研究指出，再生能源发电厂址的设置往往面临当地居民的抵制与抗议，而这一冲突显示出当地居民的意见表达在能源政策执行过程中的重要性。[9]一旦忽略了当地民众的诉求与利益，不仅会丧失民众对能源政策的信任感，也会延缓政策执行，甚至可能造成较大的经济与社会损失。在公民参与的有效性方面，Mitchell 等人通过梳理欧洲成功案例发现，多重利害关系人的参与有助于促进能源政策的透明度和可行性，而这些都是建构可持续能源政策的制度基础。[10]

社区型再生能源的发展模式日益成为各国再生能源发展的重点。这种能源发展模式以分散式产权、利益共享、社区参与及利益协议等制度装置为核心进行运作的，并借助对话参与的学习过程建立信任基础，促进绿色发展。社区风电的特色在于将电力生产与当地民众结合，风机规模通常较小，资金的募集渠道多由地方居民集资得来。通过地方居民参与整个电厂运作过程，居民不再只是能源生产的局外人，而是重要的参与者。

二、社区风电的运作模式

（一） 社区风电的概念阐释

社区风电中的风险项目决策主体是由当地居民、投资者、学校或地方政府等地方性团体组成。其中，地方居民对风力发电项目持有多数股权是社区风电的重要特征。[11]何为社区？若采取严格意义上的地域定义，限制社区范围内的居民才有资格参与投资风电项目，恐将导致项目募资时间过长甚至失败的风险。而远离风力发电设施所在地的民众，如果自身居住区缺乏发展风电的天然资源，即使有心投入再生能源事业发展，也将缺乏相关渠道。从概念上解读，社区的意涵包括心理型与地理型两种不同的类型。心理型社区的行为者（投资者、企业）彼此会分享共同的利益，交换信息与资源，以推动风电发展、减少能源成本等为其共同目标。地理型社区的行为者（当地居民）则因拥有土地的使用权，有权决定是否同意兴建电厂，以及享有电厂运营过程中的电力项目参与权。因此，本文所使用的“社区”涵盖心理型、地理型两种类型的社区，旨在通过扩大社区范围，让更多的人得以有机会参与风电事业发展。一般而言，社区风电包含以下特点：从所有权角度来说，当地居民或地方性组织拥有风电项目的多数股权；就发电装置的规模而言，以中小型风电机组为主，近来也有商业规模的大型风电机组（600 KV 以上）；在公民参与方面，社区风电的运作通常具备社区共享的特征。

（二） 社区风电的运作模式与组织形态

社区风电的公民参与模式主要指的是由当地社区居民自主成立与经营。地方政府的主要工作在于社区风电的政策引导，并对其进行管理监督评估，扮演合作者、倡议者的角色。与多数私人营利公司不同，这种“社会企业”模式较注重公益的目标，而非利润至上，甚至还会将一部分的利益回馈给当地社区。[12]一般而言，以社区主导与资金来源作为划分依据，社区风电可以分为四种不同的运作模式，包括社区参与、社区基金、社区投资与社会企业等（见表1）。[13]

表 1 社区风电的运作模式

1. 社区参与模式

社区参与模式是指开发商必须在风电项目发展规划过程中，设计并践行有关社会沟通、公共咨询与公众参与程序。不过，地方居民能否进行公众参与、在哪个阶段进行公众参与以及公众参与质量等事项，均与开发商及其开发的风电项目类型有关。以公共咨询为例，其参与途径包括文案宣传、座谈会、民意调查、听证会、公共展览等方式，而这些途径的公众参与的深度是不同的。就社区参与的规模而言，依参与阶段、参与深度、影响决策程度不同，社区参与模式可以分为社区主导型、开发者主导型与共享合作型三种模式。其中，社区主导型是由地方社区主导发起的，通过社区民众的产权分享参与风电项目的落地执行。这种模式的地理区位因素会制约产权共享，一定程度上限制了风电发展的可能性或发展规模。开发者主导型是由开发商进入地方社区发起风电项目，并维持其相关计划的正常推行，地方居民多是被动的配合。在这种模式中，居民在风电计划开始前有投资的机会，发展一定阶段后也可以享有相应的收益。此种模式预设投资回报后，开发商与民众会强化其投资，进一步带动社区风电的良性循环发展，但在实际运作中开发商处于强势地位，社区民众利益容易受忽视。共享合作型介于上述两种类型之间，主要关注风电项目施行过程中如何合理公平地权衡各方利害关系人的利益诉求。虽然居民参与深度不及社区主导型，但是居民对风电项目的选址、规模等重大问题享有相当程度的自主决定权。

2. 社区基金模式

社区基金模式的社区风电借助基金管理来分散风险，也会因为开发商的规划效益而产生一定的利润回馈。此种模式并无明确的投资目标及相关的投资资本。大多数投资者只是先确立一定的范围，如风电或其他再生能源项目，由专业的基金经理人利用这些筹集而来的资金进行有弹性的项目投资。此外，社区基金模式还有其他的一些特色，比如基金的管理费用既可以预先支付，也可以周期性支付；管理者未必是专业经理人，可能委托给独立的第三方运营；没有明确的投资目标，只限定一定的范围（社区能源或环保设施）等。

3. 社区投资模式

社区投资模式通过股份共享等合作投资途径，为规模较大的社区居民提供投资当地风电项目的机会。换句话说，当地居民可以为风电项目的所有者提供一定的资本，并获取相应的利润。社区投资模式的重要特征是：开发商提供居民投资当地社区风电项目的机会，主要由开发商决定开放全部或部分比例给居民投资；居民可以直接或间接地参与风电项目；开发商可以雇佣代理人管理股份出售等事宜；社区风电成本收益相对稳定。

4. 社会企业模式

一般意义上而言，社会企业模式与前述的社区参与模式有相似之处，均由当地社区居民自行发起，主导相关风电项目运行。但严格来说，社会企业模式的社区风电仍有其自身特色。具体而言，其特色主要包括：风力项目主要由当地社区居民自行发起，且能有序参与风电项目决策过程；风电项目的规模视社区大小而定；与社区参与模式的主要差异在于风电项目的规模大小，社区参与模式的风电开发项目规模一般较小，而且居民能够自主管理，而较大规模的风电项目可能需要通过社会企业模式运营管理；资金来源主要是政府资助、共享合作股份或商业贷款等；当地居民的利益回馈方式既可能是项目启动时发放，也可能按年发放，或者二者兼而有之；以当地社区居民利益为主，但并不妨碍其总收益大于其他模式的社区风电。

三、域外社区风电的实践样态

社区风电最早从欧洲开始发展，近年来在美国日本等地逐渐兴起。尽管德国、丹麦、日本及美国的社区风电项目的发展路径与运作实践不尽相同，但共同呈现了当地居民以多元参与、共同协作完成再生能源发展的社会图景。

（一） 德国的 Hilchenbach 与 Butendiek 社区风电

德国引领全球风电发展风潮，很早就有地方性再生能源设施。[14]加之社会上的长期反核思潮的影响，其风电总装机量为全球第四，其中大约五成的再生能源发电装置为个人或社区所有，也有不少德国风电是合作经营模式。由于德国风电发展积累了许多的成功经验，合作经营模式的风电项目已经可以为地方居民或公共部门通过合作经营权获取商业利润。[15]社区型再生能源电厂的地方居民多为非正式经营者，但享有风电厂的经营权，同时也可以享受税收优惠。

位于波昂东北部的Hilchenbach 社区风电厂，是德国社区风电的成功案例之一。该发电厂由社区居民集资建成，共有股东88 名，居民与电厂共享经营权。电厂位于138 米高的山坡上，共架设五台风电机组，生产电力可以满足六千七百户的家庭日常使用，社区用电实现了自给自足。该电厂采用这种合作模式的原因，在于设置风力发电厂的土地取得依靠地方居民的支持，通过将居民、利害关系人的角色转换为社区风电的合作者，有益于风电项目的顺利推动。此种社区风电模式的成功之处，是通过社区风电的协作模式，不仅可以引导社区居民投资，集地方民众之力开发再生能源，也可强化当地居民的能源参与意识。

德国另一个社区风电的案例为Butendieks 社区风电厂。Butendiek 是德国首座离岸社区风电厂，在电厂设置过程中，此项目曾面临经费不足等难题。加之德国对于海域环境保护的法律规范相当严苛，迫使离岸风场必须朝向深海发展，造成风场开发的风险与成本大幅增加。也由于此项目已经超越了社区居民所能管理的范围，即使德国有发展离岸风电的经验，并非均能将其转化为社区风电的经营模式，其规模仍取决于资金及项目管理成本。此外，陆域风电往往出现畜牧用地与社区风电的冲突。为解决此问题，开发商与地方政府必须建立有效的互动与沟通机制。在社区举行公开座谈会，邀请民众、NGO 及专家学者参与，展开多重视角讨论，通过持续的沟通协商以达成共识。

（二） 丹麦的 Ronland 社区风电

1970 年代以来，丹麦国内废核呼声不断高涨，开始积极寻找其他替代能源与再生能源的使用与开发，包括政府制定多元的能源政策以及来自居民自主的草根行动。风电项目就是在此背景下发展起来的，且重要性与日俱增。丹麦的风力发电多数在离岸设置涡轮发电机组，主要以个别持有者的模式呈现，并由农民、投资者与合股成立的风电合作社持有股份。2000 年前后，政府虽然受到企业的游说压力，但仍然将风电项目参与者的身份限制为地方居民，阻断了独立电力生产者发展的可能。最近因为行政管制成本的考量，一定程度上开放了风电项目参与者的资格。

丹麦为鼓励风电合作社与一般社区民众参与风电项目，政府不断出台社区风电发展的指引激励政策，如确保合法风电发展者能够连接电力网络；法律明文规定公用事业必须采购风电；法律保障风电的公平价格等。相关法案也涉及风力发展者，只需支付连接到最靠近的适宜电网点的成本，其他额外电网升级及改善费用由电网运营商支付，这很大程度上促进了丹麦社区风电的发展。

Ronland 风力电厂是丹麦社区风电发展计划中最为成功的案例。2002 年，电厂于西北海岸落成投产，当地居民约四千人，超过四分之一的人口拥有此风电项目的股份，且当地居民总持股量高达百分之九十。然而，Ronland 风电厂起初并未一帆风顺，以致电厂耗时七年才得以完成。电厂建设过程中遇到的主要障碍主要是邻避效应，[16]包括利害关系人对风电技术安全性的质疑；环保人士担心风电项目对当地生态环境的影响。具体而言，附近的化工厂怀疑风电运转的安全性，担心风机的叶片可能脱落，将危及工厂与土地安全；而野生动植物专家及环保团体认为，该区域是候鸟栖息的保护区，不应设立风机。因此主管机关以环境保护为由，否定了此项风电项目。其后，由于政府发展风电的政策导向，Ronland 风电项目重新规划，利用社区投资方式，将股份卖出以获取资本，再进行严格的环境影响评估，取得全面精确的数据，保证风电项目的安全性，这些措施得到了当地居民的支持。

（三） 日本的社区能源合作社

日本能源合作社通过对能源议题的相关知识进行普及，使得原本对能源一知半解的普通民众开始积极介入能源发展问题，推动绿色电力发展。除了直接鼓励参与者节约能源外，日本能源合作社还将筹集的资金资助成立北海道绿色基金会，并与不同领域研究机构和专家合作，化解政策与融资难题；成立市民风力发电公司，兴建社区风力发电机。[17]此种模式迅速扩散至日本各地，凭借社区风电与合作社的优势互补发展再生能源。

虽然并非所有社区能源都是采用合作社模式经营，但北海道绿色基金会的成功案例已经为日本其他地区的社区能源发展奠定了良好的示范。许多社区电厂通过市民基金的方式对外集资，而集资对象并不限于当地居民，日本各地民众皆可参与。当然不同电厂的运作也会因其社会网络的不同而展现出特殊性。如神奈川县小田原市的报德能源公司因其成立于德川幕府时期，有很强的凝聚力，参与投资的民众近半数为该县居民；位于福岛县西部的会津电力公司，其太阳市民基金的主要投资者多来自福岛县以外的居民，位于首都圈（东京都、埼玉县、千叶县）的数个消费合作社，虽然无法直接投入再生能源生产，但合作社将资金用于发展秋田县的风电项目。

（四） 美国的 Hull 与 Block Island 社区风电

美国马萨诸塞州的赫尔镇（Hull）于上世纪八十年代架设了第一座风力发电机组，为美国社区风电发展的著名案例。Hull 社区风电由赫尔市政供电公司（Hull Municipal Light Plant，简称HMLP）与当地政府共同开发，为公私协作（PPP）开发模式。该风电项目在运营维持方面，主要由政府机关负责，技术上由专业的研究团队提供保障，HMLP 也参与其中。同时，当地居民可以参与风电项目的每个环节。社区风电项目的选址区位及自然禀赋等条件，往往是风电项目能否推进的关键。赫尔镇刚好有良好的设厂位置与适宜风力发电的地理条件，风力资源充足，这为发展风力发电提供了绝佳的场所。同时社区风电厂的产出足以自给，且产出的收益回馈给社区，使得居民更愿意投资与支持此项风电项目。产出电能后供应给社区，也使得社区居民的用电成本下降。这些都是鼓励和支持居民参与Hull 风电项目的动因。美国罗德岛州的Block Island 社区风电厂则是采用社区利益协议模式，通过与社区居民签订协议，开发商以一定比例的回馈金反补给社区，以争取社区的支持。[18]

四、结语

鉴于太阳能光伏发电普及化后所面对的电网稳定性问题，目前自上而下单向的集中式电网结构必须进行重组。未来电网须进行区域内电力交换，若有剩余或不足电力，则在区域间进行交换，电力潮流方向不再固定由特高压电流向高、低压。智能电网的分散式控制流程是由下而上的调度与控制，有别于传统电力网的集中式控制流程。为配合发电自用、分散式发电、微电网等新概念，不只是电力技术需要革新，连电网的商业经营模式也都必须改变，社区型再生能源是未来发展的必然趋势。

社区型再生能源的发展趋势，不仅是一项能源科技愿景，更是一项社会工程。事实上，采用某种发电技术系统，等于同时选择了某种特定形式的公共生活安排。如核电厂的建设运营与输送，必须依赖集中式的组织架构与专业的技术精英，伴随着自上而下的集权式关系。分散式的社区再生能源发电的发展模式，改变了传统集中式电力系统的思考与设计，不但降低了电力的输送成本，能源取得也可自给自足。[19]在这种能源发展模式下，赋予民众和社区的自主决策权和参与管道，颠覆以往风电工作依赖政府集权提供能源的传统认知与权力关系。技术产物本身的政治性使得技术选择同时也可能是政治抉择，影响了我们公共生活的现实运行结构。

面对新兴能源科技所带来的各种层面影响，各国在能源技术发展方面，逐渐开始重新思索科技决策过程中的现实问题。相关政策或项目推动能否成功，除了技术、资本和法律方面的配合以外，完善公众沟通渠道对于深入了解和考量公众的利益诉求、降低后续纠纷争议与抗争处理的经济社会成本、建立各行动者间的信任关系等有决定性的作用。[20]从各国所采取社区风电的比例来看，草根力量与公众参与，是这轮再生能源新模式发展的重要趋向。社区居民已然成为风电项目的利害关系人，而不再是旁观者。这种变化重塑了开发商与当地居民的互动结构。此外，社区共享所有权模式，不仅有助于社区风力发电的公众支持，也容易凝聚投资者与社区居民的共识，超越地理限制进而发展成心理型社区。从欧美发展经验来看，社区再生能源的运作模式，不仅振兴了社区的地方经济与生活，同时也促进了社区参与。此种分散式能源发展，既满足了能源需求也带来了经济回馈和稳定电价等。然而，由于经济规模小、成本高等问题，社区风电的推广与实践，仍需要中央政府顶层设计多元的激励政策和补助形式。

在绿色经济与公民参与的发展背景下，社区型再生能源模式已成为各国能源发展的新风潮。如何在政策制度层面进行调适，使得再生能源成为公民生活的一部分，将是社区型再生能源模式可持续发展的关键。美国学者John W. Kingdon 的多重流向理论为再生能源发展提供了一个观察的视角，当能源政策的三流向—问题流、政策建议流和政治流—重合之时，政策机会的窗口便会开启新的议程设定，政策因之改变。[21]在能源扶贫的背景下，我国再生能源在政策的助推下得到了大力发展，但是在发展过程中如何协调分散式电厂与社区民众的关系，期望本文可以提供参考借鉴。