论我国公民环境权的法律保障

张荣艳

（衡水学院，河北 衡水 053000）

改革开放40年来，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，中国社会的方方面面都发生了翻天覆地的变化。但是，随着经济和社会的发展，各种生态和环境问题也随之而来，环境群体性事件激增，目前生态和环境治理工作仍然压力巨大、形势严峻，导致公民环境权无法得到应有保障。2017年7月3日上午，中华人民共和国大法官、最高人民法院副院长江必新在北京出席“中法宪法上的环境权”国际学术研讨会，并作“中国对环境权益的司法保护”主旨演讲。江必新指出，生态环境的保护刻不容缓，时不我待，任何一个国家、国家机关、社会组织和公民个人，都有义务积极参与生态环境保护，以实际行动为生态环境保护做出应有的贡献。

一、公民环境权的内涵

公民环境权属于私权意义上的个体对良好环境的享有权，包括通风权、采光权等传统物权法上的权利，还包括清洁水权、清洁空气权、优美的自然风光等良好生态环境的享有权等实体权利。党的十九大报告中提到我国环境建设方面存在诸多问题，应在推进生态文明建设进程中构建一种新的环境治理体系，即“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”［1］45。长久以来，我国的环境治理都是由政府主导的，公民缺乏参与的积极性与主动性，在面临污染问题时，相当一部分公民都秉持依靠政府的思想，并不能自发地对环境污染行为及时进行披露。由公民环境权引发的环境公益诉讼更是寥寥无几。由此，要推进我国生态文明建设，需要保障每一个公民拥有正当的环境权利，呼吁每一个公民积极参与环境保护，并切实维护每一个公民的环境权。

二、我国公民环境权保障过程中存在的问题

（一）公民环境权立法不完善，导致权利无法得到保障

当前，我国公民环境权立法不完善：一是《宪法》中未能明确，二是缺乏配套的法律法规。宪法作为我国的根本大法，一切法律以此为依据。我国《宪法》第26条第1款虽然规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，但在《公民基本权利》章节中并没有涉及公民环境权的条款［2］。此外，我国虽然在2015年1月1日颁布了《中华人民共和国环境保护法》，但并没有对公民环境权进行明确具体的描述，对环境权的概念仍没有统一的说法。从我国目前已经颁布的多部环境保护的法律法规来看，更多的是强调政府及企业对环境保护的责任，而从个人角度如何理解环境权，如何解释及行使公民环境权，还是一个盲点。因此，公民环境权的立法保障仍任重而道远。

（二）公民环境权行政保障滞后，《政府信息公开条例》缺乏相关规定

在环境保护领域，行政保障的方式相对滞后，其以损害的实际发生为前置条件。通常情况下，公民环境权受到损害之后，政府相关部门才能按照法律规定调查修复。此外，公民环境权在政府信息公开方面缺乏相应的规定。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条及《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发（2008）36号）的相关规定可知：行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供，公民在申请信息公开时，需要进一步提供所申请公开事项与其生产、生活、科研等特殊需要有关的证明材料。由于该证明材料公民无法提供，苦于没有申请入口而不能得到相关披露。例如，2015年7月18日，赵亮通过EMS邮政特快专递向湖南省环境保护厅递交政府信息公开申请表，以保障公民环境权、促进环保公众参与为由，要求湖南省环境保护厅书面公开“湖南坪塘南方水泥有限公司2500t／d熟料新型干法旋窑水泥生产线项目环评报告（全本）及批复”。同月21日湖南省环境保护厅收到后，于2015年8月5日作出《湖南省环境保护厅关于赵亮依申请公开的答复》，告知赵亮：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供，请进一步提供所申请公开事项与你的生产、生活、科研等特殊需要有关的证明材料”，但赵亮并没有进一步说明，而认为湖南省环境保护厅的行政行为违法，遂起诉至法院。最终二审法院认为该答复并未导致政府信息公开申请处理程序的终止，故该答复书对上诉人的权利义务不产生实际影响，对原告赵亮的起诉予以驳回。可见，公民以环境权为由申请政府信息公开缺乏相应的法律规定，无法得到政府的支持。

（三）公民环境权审判专门化的实践成效不佳，环境权诉讼无法得到支持

首先，在环境权司法救济方面，主要通过调解、仲裁、诉讼的方式来解决侵害公民环境权纠纷，这几种方式已经在很大程度上尊重了当事双方的意思自治，有效缓解了他们之间的矛盾，一定程度上有利于保障公民的环境权益。但实际上，该救济方式仍存在很多缺陷。例如，仲裁、调解的方式由于缺乏法律的强制力，在某些情况下会导致救济时间较长、效率低下，无法起到及时有效保护权利人的作用。其次，据统计，截至2019年6月，我国共有环境资源审判机构1 201个，其中环境资源审判庭352个，合议庭779个，巡回法庭70个。虽然数量与10年前相比有一定增长，但目前，我国环境保护的专门审判机构仍然存在地域分布不均的问题。有些地域由于环境问题造成的纠纷案件没有被列入司法程序，地方环境保护机构仅仅只是充当门面，没有真正地对环境实施保护；或者环境破坏对公民造成的伤害，地方环境保护法庭并没有做出公正合理的审判。再次，在审判过程中，有的审判人员对环境司法解释及政策把握不准，能胜任环境案件审理工作的人员稀缺，同时，还导致较多同案不同判的现象产生，甚至很多涉及环境纠纷的案件被当作合同或争议纠纷案件来处理［3］。最后，经过案例查询检索，在司法实践中，以公民环境权为诉讼案由的案件基本没有，大量环境权的案件都划归到民事侵权诉讼范畴，环境权诉讼无法得到支持。

（四）公民环境权救济执行措施不完善

环境案件审判判决后如何执行，同样是公民环境权能否实现的重要一环。虽然在某些司法判决中，公民的环境权以环境侵权纠纷为案由得到了救济，但在实际司法执行中，执行机关的不当行为反而进一步损害了公民的环境权。根本原因在于环境救济执行措施不完善，现行的执行异议提起范围仅限于实体权利范畴。而公民的环境权利是相对抽象的，当公民环境权益遭到侵害时，现有执行措施的局限性使公民无法获取有效的法律救济，这是我国公民环境权执行体系的重大缺陷［4］。

三、完善公民环境权法律救济的建议与对策

（一）立法层面：加大力度完善环境立法，落实公民环境权入宪

首先，宪法作为我国的根本大法，在立法过程中是其他法律的依据，因此，需要对公民的环境权做出相关阐释。其次，完善环境法，明确公民环境权的相关内容，使各地审判人员在审理案件时能实现有法可依，而不仅仅只是依靠司法解释。自2015年1月1日新《环境保护法》生效以来，最高人民法院先后颁布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。《解释》不仅适用于环境私益诉讼，而且适用于环境公益诉讼，规定了两类诉讼共同适用的一般法律规则。《解释》是最高人民法院积极落实中央“用严格的法律制度保护生态环境”的重要举措，为积极推进生态文明建设提供了有力的司法保障。

但是，该司法保障仅仅从司法解释的角度来规范环境侵权行为，并没有在专门的立法及宪法中体现。《侵权责任法》也仅仅是将环境侵权作为一小部分来规定。笔者认为，如果想要更好地从私益及公益角度去保护环境，从根本上杜绝环境侵权行为，就必须从立法的角度出发，将公民的环境权同人权一样写入宪法，并制定专门的《环境侵权责任法》，在环境基本法中明确公民环境权，对环境权的监管责任体系进行更明确的分工，对公民环境权进行界定，对环境权的内容进行更详细的补充说明［5］。这样才能真正将公民环境权落到实处。

（二）行政层面：加强政府的事前监督，确立责任追究制度

强化政府对环境的事前监督，各级政府应对本辖区内的环境保护执行工作进行正确引导，并保障环境执法工作的落实，严格监测本辖区内污染物的排放，对于超标排放的废水、废气、固体废弃物的行为及时制止，并确立环境责任追究制度。此外，应在《中华人民共和国政府信息公开条例》中增设公民对环境权的申请不需要提供相关的证明材料的内容，促使公民积极参与环境保护，保障公民环境参与权。

（三）审判层面：完善环境专门化审判机制，重点设立环保法庭

我国应根据各地的环境污染程度，有重点地建立专门的环保法庭，确定各省设立环保法庭的数量，各省再依据本省的状况，确定轻度、中度、重度及极重度污染区域，合理分配各级法院的管辖范围，在法院中建立专门的环保法庭，减少某些地区无案件审判的尴尬问题，避免一些地方案件过多的现象。此外，还应将公民环境权作为一项案由进行审理，杜绝将此类案件作为民事侵权责任纠纷案由，将公民环境权的司法保障落到实处。

（四）案件执行层面：完善公民环境权的救济体系

在执行层面完善公民环境权的救济体系指的是完善程序性的救济制度。由于我国环境案件在执行救济程序时存在较多漏洞，致使公民的环境权益受到一定损害，又难以获得有效的赔偿，这在很大程度上降低了环境诉讼的权威性。因此，对于以环境侵权纠纷为案由已经进入执行程序的案件，若执行机关存在怠于执行法院判决的情况，司法部门应采取相关措施保护申请人的权益。